ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1327/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1327/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul B.L. a

chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională a Vămilor solicitând instanței

ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea executării ordinului

nr. 7181 din 02 august 2011 emis de Vicepreședintele A.N.A.F. din cadrul instituției

pârâte până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în contencios administrativ

care formează obiectul Dosarului nr. 1423/59/2011 al acestei instanțe.

În drept, reclamantul

și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, modificată.

Pârâta a formulat concluzii

scrise în care a solicitat respingerea acțiunii reclamantului

Curtea de Apel Timișoara,

secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 535 din 21

noiembrie 2011, a respins ca nefondată acțiunea reclamantului B.L.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

În speță, este îndeplinită

condiția cazului bine justificat, întrucât reclamantul a invocat motive de nelegalitate

ale ordinului nr. 7181 din 02 august 2011 emis de Vicepreședintele A.N.A.F., în

sensul că acesta s-a emis în baza unor acte administrative nepublicate în M.

Of., că au fost încălcate prevederile art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999,

precum și cele ale art. 99 alin. (5)-(7) din aceeași lege.

Reclamantul a făcut dovada

îndeplinirii procedurii administrative prealabile.

Condiția pagubei iminente

nu este îndeplinită, întrucât actul administrativ dedus judecății a fost pus în

executare, respectiv reclamantul a fost eliberat din funcția publică pe care o deținea

începând cu data de 08 august 2011.

Este nefondată susținerea

reclamantului potrivit căreia există un prejudiciu iminent pentru autoritatea publică

pârâtă prin punerea în executare a actului administrativ a cărei suspendare se solicită,

întrucât nu s-a probat că s-ar produce perturbării grave ale activității sale.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs reclamantul B.L., care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii

acțiunii.

În primul motiv de recurs,

întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurentul a arătat că prima

instanță nu a motivat hotărârea judecătorească în privința condiției existenței

unui caz bine justificat, ci doar s-a limitat să prezinte criticile de nelegalitate

ale actului administrativ dedus judecății invocate de parte.

În cel de-al doilea motiv

de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată este dată cu

încălcarea și aplicarea greșită a art. 14 și art. 15 din Legea contenciosului administrativ,

modificată.

În dezvoltarea acestui

motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate:

1) Nelegalitatea aparentă

a ordinului contestat rezultă din faptul că a avut la bază un act normativ care

nu a fost publicat în M. Of.;

2) Actul prin care s-a

demarat procedura de eliberare din funcția publică a părții a fost preavizul, deși

art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 impune existența unui act administrativ

prin care să se dispună încetarea raporturilor de serviciu, act care nu putea fi

decât anterior preavizului;

3) Reducerea postului

său nu se justifica, întrucât postul scos la concurs era identic cu cel reorganizat,

fapt care atrage eludarea prevederilor art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999;

4) Nu au fost respectate

dispozițiile art. 99 alin. (5) și (6) din legea anterior arătată, întrucât părții

nu i s-a oferit niciun post vacant, deși a optat alternativ pentru un astfel de

post la momentul susținerii examenului;

5) Nu a fost respectată

prioritatea pe care art. 99 alin. (7) din aceeași lege o conferă ocupanților funcțiilor

de conducere și nici nu s-a ținut cont de activitatea desfășurată de parte, care

a fost evaluată cu calificative foarte bune.;

6) Numitul B.E.A. a fost

numit pe funcția publică pentru care partea a optat în perioada de preaviz;

7) Prin ordinul atacat

a fost încălcat principiul proporționalității statuat în jurisprudența Curții de

la Luxemburg;

8) Paguba iminentă rezidă

în faptul că executarea în continuare a ordinului contestat ar cauza părții o situație

fără o justificare obiectivă și rezonabilă, în sensul Convenției Europene a Drepturilor

Omului, constând în dezechilibrul dintre interesul general și obligația protejării

drepturilor fundamentale ale reclamanților, ca urmare a suprimării veniturilor salariale,

sarcină evident excesivă și disproporționată în raport cu finalitatea urmărită de

către autoritatea publică.

Intimata Autoritatea Națională

a Vămilor a formulat concluzii scrise prin Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni

Vamale Timișoara, în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Analizând sentința atacată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar

constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut

corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză,

și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Astfel, obiectul cererii

deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării ordinului din 02 august 2011

prin care intimatul Vicepreședintele A.N.A.F. a dispus încetarea raportului de serviciu

al recurentului, începând cu data de 08 august 2011, prin eliberare din funcția

publică teritorială de conducere de șef serviciu gradul II, clasa de salarizare

76, la Serviciul Supraveghere Operațiuni Vamale și Mărfuri Accizabile din cadrul

D.R.A.O.V. Timișoara, conform dispozițiilor art. 97 lit. c) și art. 99 alin.

(1) lit. b), alin. (3), alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor

publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

În preambulul acestui

act administrativ unilateral cu caracter individual s-a arătat că au fost avute

în vedere la adoptarea măsurii contestate:

- prevederile H.G.

nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., modificată și completată

prin H.G. nr. 565/2011;

- prevederile Legii

nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările

și completările ulterioare;

- prevederile Ordinului

Președintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 privind aprobarea structurilor

organizatorice ale aparatului central al A.N.V., direcțiilor regionale pentru accize

și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize

și operațiuni vamale;

- prevederile Ordinului

Președintelui A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011 privind aprobarea statului de

funcții al A.N.V. – aparat central și structuri subordonate;

- avizele A.N.F.P.;

- preavizul;

- lista funcțiilor vacante

corespunzătoare puse la dispoziție pentru a opta în vederea numirii în una din funcțiile

publice;

- opțiunea dl. B.L. pentru

ocuparea funcției publice teritoriale de conducere de șef serviciu gradul II la

Serviciul Supraveghere Fiscală și Coordonare Echipe Mobile din cadrul D.R.A.O.V.

Timișoara;

- rezultatele finale ale

examenului de testare profesională, desfășurat în perioada 18-29 iulie 2011 pentru

ocuparea funcțiilor publice vacante din cadrul A.N.V.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru

prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic,

el există.

Mai este de observat că

suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural

eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea

respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul

se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ

contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor

vizați.

În plus, instituția juridică

analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului,

ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.

Pe de altă parte, se impune

a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate

care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la

cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce

în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu

executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu

executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat

de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile

impuse de Legea nr. 554/2004.

În altă ordine de idei,

din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că,

pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ

următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative

prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă cerință

pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act

administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau

a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În speța de față, în mod

indiscutabil, ordinului nr. 7181 din 02 august 2011 emis de Vicepreședintele A.N.A.F.

este un act administrativ care are ca efect eliberarea unui funcționar public dintr-o

funcție de conducere.

De asemenea, în speță,

a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă

de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale

extraordinară de atac.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile

bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care

sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform

legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită

în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe

un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune

atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca

toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca

respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

În doctrina de drept administrativ,

se susține că principiul legalității impune trei reguli: existența unei baze legale,

obligația de a respecta regulile care reglementează activitatea administrației,

precum și obligația de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu

sunt adoptate pentru a guverna activitatea administrației, dar care trebuie avute

în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie

să le ocrotească administrația.

Prin urmare, principiul

legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte

ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă

nu este „abilitată” de o regulă de drept. Această abilitare privește competența

autorității administrative de a emite un act administrativ.

Respectarea principiului

legalității impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate

întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor.

Pentru consolidarea principiului

legalității, apreciat ca un adevărat postulat constituțional, sunt necesare reguli

sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activitatea autorităților administrative.

După cum au subliniat

în mod constant teoreticienii și practicienii dreptului european, legalitatea este

unul din elementele dreptului la buna administrare.

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

Instanța de control judiciar

apreciază că argumentele prezentate de către partea aflată în discuție nu sunt de

natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei administrative

contestate.

Astfel, ordinele Președintelui

A.N.A.F. sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual.

Conform doctrinei de specialitate,

actele administrative individuale sunt manifestări de voință care creează, modifică,

desființează drepturi și obligații în beneficiul sau sarcina uneia sau mai multor

persoane dinainte determinate.

Prin cele două acte anterior

arătate, a fost aprobată structura organizatorică și ștatul de funcții ale A.N.V.

și structurilor subordonate; ca atare, este vorba despre un subiect de drept determinat.

Actele administrative

unilaterale cu caracter individual nu sunt supuse regimului publicării în M.

Of. al României, după cum susține recurentul.

La o analiză în aparență

a înscrisurilor existente la dosar, Înalta Curte apreciază că nu a avut loc o încălcare

a prevederilor art. 100 din Legea nr. 188/1999, întrucât necesitatea reorganizării

și stabilirea structurii organizatorice a sistemului vamal sunt aspecte ce țin de

oportunitatea emiterii unui act administrativ de către conducătorul instituției

care, în contextul economic actual, a redus la nivelul întregului sistem vamal numărul

de posturi de la 4589 la 3159, potrivit dispozițiilor H.G. nr. 565/2011 privind

organizarea și funcționarea A.N.V.

De asemenea, prin ordinul

Președintelui A.N.A.F. nr. 2589 din 12 iulie 2011, a fost aprobată bibliografia

pentru examenul de testare profesională a funcționarilor publici și a personalului

încadrat pe funcții contractuale din cadrul aparatului central al A.N.V., direcțiilor

regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului

București pentru accize și operațiuni vamale și birourilor vamale, ale căror funcții

au fost supuse reorganizării și care urma să se desfășoare în perioada 18.29 iulie

2011.

Conform art. 2 alin.

(1) din Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională

a funcționarilor publici, prevăzut la Anexa nr. 11, care face parte integrantă din

O.P.A.N.A.F. nr. 2407/2011, funcționarilor publici din cadrul aparatului central

al A.N.V., direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor

județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale și birourilor

vamale ale căror funcții au fost supuse reorganizării li s-a oferit posibilitatea

de a opta în scris pentru funcții publice vacante, de conducere sau de execuție,

corespunzătoare, în termenul comunicat în preaviz.

De asemenea, în alin.

(2) al art. anterior indicat, se arată că opțiunea se poate face numai pentru o

singură funcție publică vacantă, cu posibilitatea modificării opțiunii o singură

dată, până la momentul stabilit pentru depunerea opțiunilor, în cadrul termenului

de preaviz.

În baza art. 2 alin.

(3) din același Regulament, opțiunile trebuiau înaintate la Direcția Resurse Umane,

Organizare Generală și Perfecționare din cadrul A.N.V. de către direcțiile regionale

pentru accize și operațiuni vamale până la data de 12 iulie 2011, ora 16:30.

În aplicarea acestor dispoziții

normative, au fost emise și comunicate preavize către funcționarii publici ale căror

funcții au fost supuse reorganizării.

În concret, în speța de

față, după comunicarea preavizului din 05 iulie 2011, recurentul a optat pentru

funcția publică de conducere din cadrul D.R.A.O.V. Timișoara.

Punctajul obținut de recurent

la examenul de testare profesională a fost mai mic decât cel obținut de un alt funcționar

public care a optat pentru aceeași funcție publică vacantă, aspect care rezultă

din Lista cuprinzând rezultatele finale obținute la examenul de testare profesională

organizat în perioada 18-21 iulie 2011.

Având în vedere rezultatele

examenului anterior arătat, a fost emis actul administrativ dedus judecății în prezenta

cauză, cu respectarea prevederilor art. 99 alin. (4)-(6) din Legea nr. 188/1999.

În plus, este de observat

faptul că prin cererea înregistrată sub nr. 913118 din 26 iulie 2011, după susținerea

examenului, recurentul a făcut o nouă opțiune, pentru funcția publică de Șef Serviciu

Inspecție Fiscală și Supraveghere Produse Accizate în cadrul D.J.A.O.V. Arad; ca

atare, recurentul a încălcat prevederile normative anterior citate (a se vedea fila

32 dosar fond).

Conform art. 2 alin.

(1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material

viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării

unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă

presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Putem aprecia că există

urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată

unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege

să le apere.

În cauza de față, recurentul

nu a probat iminența producerii pagubei invocate.

În fine, instanța de control

judiciar apreciază că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct.

7 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele

pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine

de natura pricinii.

Prima instanță a analizat

toate condițiile de admisibilitate ale cererii de suspendare, impuse de art. 14

din Legea contenciosului administrativ.

În consecință, din cele

anterior expuse, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art.

304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., iar în speță nu există motive de ordine publică care

să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza

a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ,

modificată, va respinge recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de B.L. împotriva sentinței

nr. 535 din 21 noiembrie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 9 martie

2012.