ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4251/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4251/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin Cererea de chemare în judecată

înregistrată la data de 21 februarie 2012 pe rolul Curții de Apel Timișoara,

reclamanta L.A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Administrare

Fiscală - Autoritatea Națională a Vămilor (denumită în continuare, în cuprinsul

prezentei decizii, „ANV”), solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va

pronunța, să dispună suspendarea executării Ordinului ANV nr. 7250 din 2 august

2011 prin care s-a dispus eliberarea sa din funcția deținută, reintegrarea în

funcția publică deținută anterior, până la soluționarea irevocabilă a cauzei ce

formează obiectul Dosarului nr. 159/59/2012, în conformitate cu dispozițiile

art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea cererii

s-a arătat că prin Ordinul nr. 7250 din 2 august 2011 s-a dispus încetarea

raporturilor de serviciu ale reclamantei prin eliberarea din funcția publică de

execuție de inspector vamal, grad profesional principal, la Biroul Vamal

Aeroport Timișoara din cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni

Vamale Timișoara, în temeiul art. 97 lit. c), 99 alin. (1) lit. b), alin. (3)

și (5) din Legea nr. 188/1999.

Reclamanta a apreciat

că măsura eliberării din funcție este nelegală întrucât la baza Ordinului nr.

7250din 2 august 2011 au stat Ordinele emise de Președintele ANAF nr. 2406 și

2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 și 2619 din 15 iulie 2011,

care însă nu au fost publicate în M. Of., așa cum impune art. 3, 11, 12, 16, 64

și 65 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. S-a

susținut că ordinele respective sunt acte administrative cu caracter normativ

emise de o instituție centrală de specialitate, impunându-se astfel publicarea

în M. Of., ca și condiție obligatorie pentru intrarea lor în vigoare.

În acest sens, s-a

mai susținut că ordinele reglementează structurile organizatorice ale unor

instituții publice și numărul posturilor din aceste structuri, statul de

funcții etc., cuprinzând reglementări aplicabile unui număr nedeterminat de

persoane, independent de identitatea acestora. S-a mai arătat că în Dosarul nr.

159/59/2011 al Curții de Apel Timișoara, reclamanta a solicitat anularea

menționatelor ordine emise de Președintele ANAF, precum și anularea ordinului

de încetare a raportului său de serviciu, ca urmare a constatării caracterului

nelegal al examenului de testare profesională la care a participat și în urma

căruia s-a dispus eliberarea sa din funcție.

Cu referire la

dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanta a arătat că Ordinul nr.

7250 din 2 august 2011 emis în privința sa, se impune a fi suspendat, întrucât

menținerea acestuia va avea drept consecință imediata încetare a raporturilor

de serviciu și pierderea tuturor drepturilor de natură salarială aferente, ceea

ce echivalează cu o pagubă iminentă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din

Legea nr. 554/2004.

Reclamanta a

concluzionat că în speță sunt îndeplinite condițiile reglementate de art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat și paguba

iminentă, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ.

de Curtea de apel

Prin Sentința nr. 183

din 14 martie 2012, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ

și fiscal a respins cererea de suspendare a executării Ordinului ANV nr. 7250

din 2 august 2011 formulată de reclamanta L.A.

Pentru a pronunța

această hotărâre, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

Prin Ordinul nr. 7250

din 2 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor s-a dispus încetarea

raportului de serviciu al reclamantei L.A., fiind eliberată din funcția publică

de execuție deținută în cadrul Biroului Vamal Aeroport Timișoara al Direcției

Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Timișoara. Ordinul a fost emis în

aplicarea dispozițiilor din Ordinele emise de Președintele ANAF nr. 2406 și

2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 și 2619 din 15 iulie 2011.

Conform art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate și pentru prevenire a

unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice

care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral, până la pronunțarea instanței de fond”.

Deși reclamanta a

invocat expres dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca temei

de drept al cererii de față, câtă vreme aceasta face referire la condițiile de

admisibilitate reglementate de art. 15 alin. (1) din aceeași lege, instanța a

constatat că este învestită cu o cerere de suspendare a executării unui act

administrativ, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anularea

aceluiași act, formulată pe cale separată.

Conform art. 15 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune măsura suspendării, este

necesară îndeplinirea cumulativă a trei condiții și anume: sesizarea instanței

cu o cerere în anularea actului administrativ, cazul bine justificat și

prevenirea unei pagube iminente.

Curtea a reținut că

reclamanta a dovedit sesizarea Curții de Apel Timișoara cu o acțiune în

anularea aceluiași Ordin emis de Autoritatea Națională a Vămilor sub nr. 7250

din 2 august 2011, în Dosar nr. 159/59/2012, extrasele de pe portalul instanței

atestând că acțiunea nu a fost încă soluționată în fond.

În schimb, a mai

reținut Curtea că în speță nu sunt îndeplinite condițiile privind existența

cazului bine justificat sau prevenirea producerii unei pagube iminente.

Astfel, actul administrativ

reprezentat în speță prin ordinul menționat se bucură, ca orice act

administrativ, de prezumția de legalitate, de autenticitate și de veridicitate

ce justifică principiul executării din oficiu a acestuia, actul administrativ

unilateral reprezentând el însuși un titlu executoriu.

Cu toate acestea,

legea permite suspendarea executării actelor administrative conform art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 15 din aceeași lege,

rezultând astfel că, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei

pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

analizeze acțiunea în anularea actului să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

În privința cazului

bine justificat acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr.

554/2004 ca reprezentând împrejurări legate de stare de fapt și de drept ce

sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului

administrativ.

Fără a cerceta în

fond legalitatea argumentelor invocate de reclamantă privind încălcarea

dispozițiilor cuprinse la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și ale art.

15 alin. (2) din Constituția României, s-a reținut că prin ordinul a cărei

suspendare se solicită s-a procedat la încetarea raporturilor de serviciu ale

reclamantei prin eliberarea din funcția publică de execuție, măsură dispusă ca

urmare a rezultatelor finale ale examenului de testare profesională desfășurat

în perioada 18 - 29 iulie 2011 pentru ocuparea funcțiilor publice vacante în

cadrul instituției pârâte, urmare a aplicării dispozițiilor cuprinse în

Ordinele emise de Președintele ANAF nr. 2406 și 2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589

din 12 iulie 2011 și 2619 din 15 iulie 2011.

În opinia instanței

cazul bine justificat nu presupune o dovadă de nelegalitate evidentă pentru că

aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei, ceea ce nu se poate

realiza de către instanța sesizată cu cererea de suspendare, ce reprezintă, în

fapt, o măsură provizorie.

În fața instanței

învestite cu cererea de suspendare a executării actului atacat se poate primi

cel mult susținerea existenței unui indiciu de nelegalitate a actului

administrativ, iar în speță nu s-a relevat un asemenea indiciu întrucât măsura

dispusă a avut la bază aplicarea prevederilor cuprinse în Ordinele emise de

Președintele ANAF nr. 2406 și 2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011

și 2619 din 15 iulie 2011, acte care reglementează o măsură distinctă de

reorganizare a instituției pârâte precum și un caz de încetare a raporturilor

de serviciu (nepromovarea examenului de testare profesională) diferit de cel

cuprins în art. 100 din Legea nr. 188/1999 republicată.

Instanța a

concluzionat că actele supuse analizei nu au aplicabilitate generală, cu privire

la orice subiect de drept, ci doar în privința unui număr determinat, sau cel

puțin determinabil, de instituții publice ori de persoane fizice, neputând fi

calificate drept acte administrative cu caracter normativ, ci cu caracter

individual.

Astfel fiind, a

reținut instanța că apar inaplicabile în privința lor dispozițiile art. 11

alin. (1) și art. 3 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, de care se prevalează

reclamanta, obligația de publicare în M. Of. al României fiind instituită de

legiuitor doar pentru actele cu caracter normativ, iar nu și cu privire la cele

individuale.

Curtea a reținut

astfel că în speță reclamanta nu a făcut dovada existenței cazului bine

justificat, nefiind relevate împrejurări de fapt și de drept legate de emiterea

Ordinului 7250 din 2 august 2011 care să creeze o îndoială serioasă asupra

legalității acestuia.

Astfel fiind,

instanța a apreciat că nu se mai impune analiza susținerilor reclamantei

referitoare la condiția prevenirii unei pagube iminente, definită de art. 2

alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca prejudiciul material, viitor și

previzibil sau după caz perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei

autorității publice.

de reclamanta L.A.

Împotriva sentinței

pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și

fiscal a declarat recurs reclamanta L.A., în temeiul art. 304 pct. 9 și art.

304

1

C. proc. civ., criticând hotărârea atacată pentru nelegalitate

și susținând, în esență, că instanța de fond în mod greșit a reținut că nu sunt

îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru a dispune suspendarea

executării actului administrativ contestat.

Prin criticile din

recurs, recurentă-reclamantă susține că actul contestat nu cuprinde nicio

motivare în fapt referitoare la încetarea raporturilor de serviciu, iar

examenul de testare profesională a fost organizat cu încălcarea dispozițiilor

art. 117 din Legea nr. 188/1999 și ale art. 1 alin. (2) C. muncii.

Susține recurenta că

este îndeplinită condiția existenței cazului bine justificat, întrucât ordinul

contestat a fost emis în baza Ordinelor ANAF nr. 2406 și nr. 2407 din 4 iulie

2011, acte administrative cu caracter normativ, inexistente din punct de vedere

juridic și inopozabile, întrucât nu au fost publicate în M. Of., cu încălcarea

art. 3 alin. (1) și (2), art. 11 alin. (1), art. 16 alin. (1) și (2), art. 64

alin. (1), art. 65 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică

legislativă pentru elaborarea actelor normative, ceea ce atrage nulitatea

examenului de testare profesională și a ordinului contestat, precum și cu

încălcarea art. 30 alin. (4) C. muncii. În privința Ordinelor ANAF nr. 2406 și

nr. 2407 din 4 iulie 2011, recurentă-reclamantă susține că acestea încalcă

principiul ierarhiei actelor juridice, întrucât, modificând procedura de

organizare și desfășurare a examenului, contravin prevederilor H.G. nr.

611/2008 și ale Legii nr. 188/1999 și, nefiind publicate, contravin

prevederilor art. 18 din Recomandarea nr. 7/2007 a Comitetului de Miniștri al

Consiliului Europei.

În continuare,

recurentă-reclamantă susține că Ordinele ANAF nr. 2406 și nr. 2407 din 4 iulie

2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 și nr. 2619 din 15 iulie 2011 sunt nelegale,

și, nefiind publicate în M. Of., sunt inexistente din punct de vedere juridic și

inopozabile, fiind emise cu nerespectarea dispozițiilor O.U.G. nr. 10/2004

privind Statutul personalului vamal, ale art. 55 - 59 și art. 99 - 100 din

Legea nr. 188/1999, ale art. 30 C. muncii și ale art. 1, art. 4, art. 7, art. 8

și art. 16 din H.G. nr. 611/2008.

Cu referire la

condiția pagubei iminente, recurentă-reclamantă susține că, în calitate de

funcționar public, nu are altă sursă de venit din cauza interdicțiilor și

incompatibilităților prevăzute de lege și este singura întreținătoare a

familiei, situație dovedită prin Sentința de divorț nr. 3021 din 17 martie 2005

pronunțată de Judecătoria Timișoara, având doi copii minori în întreținere.

Totodată, recurenta arată că măsura reorganizării instituției a afectat grav

activitatea Biroului Vamal Aeroport Timișoara, unitate la care au fost detașate

alte persoane.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor de recurs formulate în raport cu art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

și de drept relevante

Înainte de a analiza

în concret criticile formulate pe fondul cererii de suspendare, Înalta Curte,

reamintește că în mod constant în jurisprudența sa a reținut că din

interpretarea coroborată a prevederilor art. 14 și art. 15 din Legea nr.

554/2004, rezultă că este incontestabil faptul că suspendarea executării

actului administrativ, care se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a

drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța

competentă va cenzura legalitatea lui, constituie o măsură de excepție,

presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului

administrativ aplicabil actului atacat, pe baza cărora să se poată reține

îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea

nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și iminența pagubei, astfel cum

sunt definite prin art. 2 lit. ș) și t) din aceeași lege

În acest sens,

analizând hotărârea atacată, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte

constată că probele administrate în cauză nu oferă indicii suficiente de

răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ

contestat și fac verosimilă iminența producerii unei pagube, dificil de

reparat, în cazul particular supus evaluării, așa încât consideră ca fiind

neîntemeiate toate criticile formulate de recurent pe fondul cererii de

suspendare.

Astfel, Înalta Curte

constată că în mod justificat instanța de fond a reținut ca fiind neîndeplinită

condiția existenței unui caz bine justificat, în sensul art. 14 din LCA, prin

raportare la faptul că motivele de nelegalitate invocare prin cererea de recurs

vizează interpretarea și aplicarea unor dispoziții legale cuprinse în Legea nr.

188/1999, a căror analiză implică cercetarea fondului actului administrative a

cărei suspendare se solicită, ceea ce nu poate fi permis în procedura sumară a

aparenței dreptului.

Există un caz bine

justificat dacă din datele speței pot fi identificate anumite împrejurări de

fapt sau de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra

legalității actului administrativ, împrejurări care pot fi lesne decelate la

nivelul aparenței dreptului, fără a se prejudeca fondul cauzei.

Cu referire concretă

la argumentele invocate de reclamanta-recurentă, Înalta Curte reține că scopul

publicării unei norme administrative în M. Of., în temeiul art. 11 din Legea

nr. 24/2000, este acela de a o aduce la cunoștința destinatarilor. Or,

reclamanta-recurentă, în calitatea sa de funcționar public în cadrul unei

structuri a autorității vamale, pe care a deținut-o până la eliberarea din

funcție, nu poate pretinde necunoașterea Ordinelor nr. 2406 și 2407/2011, prin

care au fost aprobate structurile organizatorice și statele de funcții ale Autorității

Naționale a Vămilor și ale structurilor deconcentrate ale acestora, precum și

regulamentele pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare

profesională a funcționarilor publici și personalului contractual, de vreme ce

și-a exprimat opțiunea pentru un post din noua structură organizatorică și s-a

înscris la examenul de testare profesională, contestând actul de eliberare din

funcție după ce a fost respinsă la testare.

De aceea, cel puțin

la nivelul aparenței dreptului, Înalta Curte constată că nu există un indiciu

de nelegalitate fundamentat pe ideea nepublicării celor două ordine în M. Of.

Celelalte argumente,

privind legalitatea derulării procedurilor de reorganizare a autorității și de

recrutare a funcționarilor publici în raport cu prevederile corespunzătoare

cuprinse în art. 55, 56, 57, 99 și 100 din Legea nr. 188/1999 și în legislația

secundară, nu ar putea constitui temei al identificării, în speță, a unui caz

bine justificat, pentru că verificarea lor ar necesita un probatoriu complex, care

ar prejudeca fondul cauzei, ceea ce nu este permis în cadrul procedurii

suspendării executării actului administrativ.

În ceea ce privește

paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca

fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public, în mod corect s-a reținut de instanța de fond că susținerea recurentei

în sensul că executarea actului administrativ contestat are ca efect punerea sa

în pericolul de a suferi o pagubă iminentă - prin neplata salariului nu

reprezintă un argument suficient pentru a se dispune măsura prevăzută de art.

14 din LCA.

soluției adoptate în recurs

Având în vedere

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta

Curte va respinge recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a

hotărârii atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art.

304 pct. 9 sau art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de L.A. împotriva Sentinței nr. 183 din 14 martie 2012 a Curții de

Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 19 octombrie 2012.

Procesat de GGC - LM