ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4251/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. 1. Cererea de chemare în judecată Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21 februarie 2012 pe rolul Curții de Apel Timișoara, reclamanta L.A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Autoritatea Națională a Vămilor (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „ANV”), solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună suspendarea executării Ordinului ANV nr. 7250 din 2 august 2011 prin care s-a dispus eliberarea sa din funcția deținută, reintegrarea în funcția publică deținută anterior, până la soluționarea irevocabilă a cauzei ce formează obiectul Dosarului nr. 159/59/2012, în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea cererii s-a arătat că prin Ordinul nr. 7250 din 2 august 2011 s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu ale reclamantei prin eliberarea din funcția publică de execuție de inspector vamal, grad profesional principal, la Biroul Vamal Aeroport Timișoara din cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Timișoara, în temeiul art. 97 lit. c), 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) și (5) din Legea nr. 188/1999. Reclamanta a apreciat că măsura eliberării din funcție este nelegală întrucât la baza Ordinului nr. 7250din 2 august 2011 au stat Ordinele emise de Președintele ANAF nr. 2406 și 2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 și 2619 din 15 iulie 2011, care însă nu au fost publicate în M. Of., așa cum impune art. 3, 11, 12, 16, 64 și 65 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

S-a susținut că ordinele respective sunt acte administrative cu caracter normativ emise de o instituție centrală de specialitate, impunându-se astfel publicarea în M. Of., ca și condiție obligatorie pentru intrarea lor în vigoare. În acest sens, s-a mai susținut că ordinele reglementează structurile organizatorice ale unor instituții publice și numărul posturilor din aceste structuri, statul de funcții etc., cuprinzând reglementări aplicabile unui număr nedeterminat de persoane, independent de identitatea acestora. S-a mai arătat că în Dosarul nr. 159/59/2011 al Curții de Apel Timișoara, reclamanta a solicitat anularea menționatelor ordine emise de Președintele ANAF, precum și anularea ordinului de încetare a raportului său de serviciu, ca urmare a constatării caracterului nelegal al examenului de testare profesională la care a participat și în urma căruia s-a dispus eliberarea sa din funcție.

Cu referire la dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanta a arătat că Ordinul nr. 7250 din 2 august 2011 emis în privința sa, se impune a fi suspendat, întrucât menținerea acestuia va avea drept consecință imediata încetare a raporturilor de serviciu și pierderea tuturor drepturilor de natură salarială aferente, ceea ce echivalează cu o pagubă iminentă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Reclamanta a concluzionat că în speță sunt îndeplinite condițiile reglementate de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat și paguba iminentă, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ. 2. Soluția pronunțată de Curtea de apel Prin Sentința nr. 183 din 14 martie 2012, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării Ordinului ANV nr. 7250 din 2 august 2011 formulată de reclamanta L.A.

Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele: Prin Ordinul nr. 7250 din 2 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor s-a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantei L.A., fiind eliberată din funcția publică de execuție deținută în cadrul Biroului Vamal Aeroport Timișoara al Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Timișoara. Ordinul a fost emis în aplicarea dispozițiilor din Ordinele emise de Președintele ANAF nr. 2406 și 2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 și 2619 din 15 iulie 2011. Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate și pentru prevenire a unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la pronunțarea instanței de fond”.

Deși reclamanta a invocat expres dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca temei de drept al cererii de față, câtă vreme aceasta face referire la condițiile de admisibilitate reglementate de art. 15 alin. (1) din aceeași lege, instanța a constatat că este învestită cu o cerere de suspendare a executării unui act administrativ, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anularea aceluiași act, formulată pe cale separată. Conform art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune măsura suspendării, este necesară îndeplinirea cumulativă a trei condiții și anume: sesizarea instanței cu o cerere în anularea actului administrativ, cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Curtea a reținut că reclamanta a dovedit sesizarea Curții de Apel Timișoara cu o acțiune în anularea aceluiași Ordin emis de Autoritatea Națională a Vămilor sub nr. 7250 din 2 august 2011, în Dosar nr. 159/59/2012, extrasele de pe portalul instanței atestând că acțiunea nu a fost încă soluționată în fond. În schimb, a mai reținut Curtea că în speță nu sunt îndeplinite condițiile privind existența cazului bine justificat sau prevenirea producerii unei pagube iminente. Astfel, actul administrativ reprezentat în speță prin ordinul menționat se bucură, ca orice act administrativ, de prezumția de legalitate, de autenticitate și de veridicitate ce justifică principiul executării din oficiu a acestuia, actul administrativ unilateral reprezentând el însuși un titlu executoriu.

Cu toate acestea, legea permite suspendarea executării actelor administrative conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 15 din aceeași lege, rezultând astfel că, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să analizeze acțiunea în anularea actului să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la soluționarea irevocabilă a cauzei. În privința cazului bine justificat acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca reprezentând împrejurări legate de stare de fapt și de drept ce sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Fără a cerceta în fond legalitatea argumentelor invocate de reclamantă privind încălcarea dispozițiilor cuprinse la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și ale art. 15 alin. (2) din Constituția României, s-a reținut că prin ordinul a cărei suspendare se solicită s-a procedat la încetarea raporturilor de serviciu ale reclamantei prin eliberarea din funcția publică de execuție, măsură dispusă ca urmare a rezultatelor finale ale examenului de testare profesională desfășurat în perioada 18 - 29 iulie 2011 pentru ocuparea funcțiilor publice vacante în cadrul instituției pârâte, urmare a aplicării dispozițiilor cuprinse în Ordinele emise de Președintele ANAF nr. 2406 și 2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 și 2619 din 15 iulie 2011. În opinia instanței cazul bine justificat nu presupune o dovadă de nelegalitate evidentă pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei, ceea ce nu se poate realiza de către instanța sesizată cu cererea de suspendare, ce reprezintă, în fapt, o măsură provizorie.

În fața instanței învestite cu cererea de suspendare a executării actului atacat se poate primi cel mult susținerea existenței unui indiciu de nelegalitate a actului administrativ, iar în speță nu s-a relevat un asemenea indiciu întrucât măsura dispusă a avut la bază aplicarea prevederilor cuprinse în Ordinele emise de Președintele ANAF nr. 2406 și 2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 și 2619 din 15 iulie 2011, acte care reglementează o măsură distinctă de reorganizare a instituției pârâte precum și un caz de încetare a raporturilor de serviciu (nepromovarea examenului de testare profesională) diferit de cel cuprins în art. 100 din Legea nr. 188/1999 republicată.

Instanța a concluzionat că actele supuse analizei nu au aplicabilitate generală, cu privire la orice subiect de drept, ci doar în privința unui număr determinat, sau cel puțin determinabil, de instituții publice ori de persoane fizice, neputând fi calificate drept acte administrative cu caracter normativ, ci cu caracter individual. Astfel fiind, a reținut instanța că apar inaplicabile în privința lor dispozițiile art. 11 alin. (1) și art. 3 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, de care se prevalează reclamanta, obligația de publicare în M. Of. al României fiind instituită de legiuitor doar pentru actele cu caracter normativ, iar nu și cu privire la cele individuale. Curtea a reținut astfel că în speță reclamanta nu a făcut dovada existenței cazului bine justificat, nefiind relevate împrejurări de fapt și de drept legate de emiterea Ordinului 7250 din 2 august 2011 care să creeze o îndoială serioasă asupra legalității acestuia.

Astfel fiind, instanța a apreciat că nu se mai impune analiza susținerilor reclamantei referitoare la condiția prevenirii unei pagube iminente, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca prejudiciul material, viitor și previzibil sau după caz perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorității publice. 3. Recursul declarat de reclamanta L.A. Împotriva sentinței pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta L.A., în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., criticând hotărârea atacată pentru nelegalitate și susținând, în esență, că instanța de fond în mod greșit a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru a dispune suspendarea executării actului administrativ contestat.

Prin criticile din recurs, recurentă-reclamantă susține că actul contestat nu cuprinde nicio motivare în fapt referitoare la încetarea raporturilor de serviciu, iar examenul de testare profesională a fost organizat cu încălcarea dispozițiilor art. 117 din Legea nr. 188/1999 și ale art. 1 alin. (2) C. muncii.

Susține recurenta că este îndeplinită condiția existenței cazului bine justificat, întrucât ordinul contestat a fost emis în baza Ordinelor ANAF nr. 2406 și nr. 2407 din 4 iulie 2011, acte administrative cu caracter normativ, inexistente din punct de vedere juridic și inopozabile, întrucât nu au fost publicate în M. Of., cu încălcarea art. 3 alin. (1) și (2), art. 11 alin. (1), art. 16 alin. (1) și (2), art. 64 alin. (1), art. 65 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, ceea ce atrage nulitatea examenului de testare profesională și a ordinului contestat, precum și cu încălcarea art. 30 alin. (4) C. muncii. În privința Ordinelor ANAF nr. 2406 și nr. 2407 din 4 iulie 2011, recurentă-reclamantă susține că acestea încalcă principiul ierarhiei actelor juridice, întrucât, modificând procedura de organizare și desfășurare a examenului, contravin prevederilor H.G.

nr. 611/2008 și ale Legii nr. 188/1999 și, nefiind publicate, contravin prevederilor art. 18 din Recomandarea nr. 7/2007 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei. În continuare, recurentă-reclamantă susține că Ordinele ANAF nr. 2406 și nr. 2407 din 4 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 și nr. 2619 din 15 iulie 2011 sunt nelegale, și, nefiind publicate în M. Of., sunt inexistente din punct de vedere juridic și inopozabile, fiind emise cu nerespectarea dispozițiilor O.U.G. nr. 10/2004 privind Statutul personalului vamal, ale art. 55 - 59 și art. 99 - 100 din Legea nr. 188/1999, ale art. 30 C. muncii și ale art. 1, art. 4, art. 7, art. 8 și art. 16 din H.G. nr. 611/2008.

Cu referire la condiția pagubei iminente, recurentă-reclamantă susține că, în calitate de funcționar public, nu are altă sursă de venit din cauza interdicțiilor și incompatibilităților prevăzute de lege și este singura întreținătoare a familiei, situație dovedită prin Sentința de divorț nr. 3021 din 17 martie 2005 pronunțată de Judecătoria Timișoara, având doi copii minori în întreținere. Totodată, recurenta arată că măsura reorganizării instituției a afectat grav activitatea Biroului Vamal Aeroport Timișoara, unitate la care au fost detașate alte persoane. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate în raport cu art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

1. Argumente de fapt și de drept relevante Înainte de a analiza în concret criticile formulate pe fondul cererii de suspendare, Înalta Curte, reamintește că în mod constant în jurisprudența sa a reținut că din interpretarea coroborată a prevederilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, rezultă că este incontestabil faptul că suspendarea executării actului administrativ, care se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea lui, constituie o măsură de excepție, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, pe baza cărora să se poată reține îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și iminența pagubei, astfel cum sunt definite prin art. 2 lit. ș) și t) din aceeași lege În acest sens, analizând hotărârea atacată, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că probele administrate în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ contestat și fac verosimilă iminența producerii unei pagube, dificil de reparat, în cazul particular supus evaluării,

așa încât consideră ca fiind neîntemeiate toate criticile formulate de recurent pe fondul cererii de suspendare. Astfel, Înalta Curte constată că în mod justificat instanța de fond a reținut ca fiind neîndeplinită condiția existenței unui caz bine justificat, în sensul art. 14 din LCA, prin raportare la faptul că motivele de nelegalitate invocare prin cererea de recurs vizează interpretarea și aplicarea unor dispoziții legale cuprinse în Legea nr. 188/1999, a căror analiză implică cercetarea fondului actului administrative a cărei suspendare se solicită, ceea ce nu poate fi permis în procedura sumară a aparenței dreptului. Există un caz bine justificat dacă din datele speței pot fi identificate anumite împrejurări de fapt sau de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ, împrejurări care pot fi lesne decelate la nivelul aparenței dreptului, fără a se prejudeca fondul cauzei.

Cu referire concretă la argumentele invocate de reclamanta-recurentă, Înalta Curte reține că scopul publicării unei norme administrative în M. Of., în temeiul art. 11 din Legea nr. 24/2000, este acela de a o aduce la cunoștința destinatarilor.

Or, reclamanta-recurentă, în calitatea sa de funcționar public în cadrul unei structuri a autorității vamale, pe care a deținut-o până la eliberarea din funcție, nu poate pretinde necunoașterea Ordinelor nr. 2406 și 2407/2011, prin care au fost aprobate structurile organizatorice și statele de funcții ale Autorității Naționale a Vămilor și ale structurilor deconcentrate ale acestora, precum și regulamentele pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului contractual, de vreme ce și-a exprimat opțiunea pentru un post din noua structură organizatorică și s-a înscris la examenul de testare profesională, contestând actul de eliberare din funcție după ce a fost respinsă la testare.

De aceea, cel puțin la nivelul aparenței dreptului, Înalta Curte constată că nu există un indiciu de nelegalitate fundamentat pe ideea nepublicării celor două ordine în M. Of. Celelalte argumente, privind legalitatea derulării procedurilor de reorganizare a autorității și de recrutare a funcționarilor publici în raport cu prevederile corespunzătoare cuprinse în art. 55, 56, 57, 99 și 100 din Legea nr. 188/1999 și în legislația secundară, nu ar putea constitui temei al identificării, în speță, a unui caz bine justificat, pentru că verificarea lor ar necesita un probatoriu complex, care ar prejudeca fondul cauzei, ceea ce nu este permis în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ.

În ceea ce privește paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, în mod corect s-a reținut de instanța de fond că susținerea recurentei în sensul că executarea actului administrativ contestat are ca efect punerea sa în pericolul de a suferi o pagubă iminentă - prin neplata salariului nu reprezintă un argument suficient pentru a se dispune măsura prevăzută de art. 14 din LCA. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a hotărârii atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc.

civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de L.A. împotriva Sentinței nr. 183 din 14 martie 2012 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 octombrie 2012. Procesat de GGC - LM