ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4150/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4150/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I.Instanța

de fond

1.Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea formulată, reclamanta S.D.,

a formulat contestației împotriva ordinului de încetare a raporturilor de

serviciu din 02 august 2011 emis de pârâta Autoritatea Națională a Vămilor,

prin care a solicitat anularea acestuia, repunerea în situația anterioară, în

sensul reintegrării pe post și obligării intimatei la plata de despăgubiri

egale cu drepturile bănești de care a fost și este privată de la data de 08

august 2011 și până la data reintegrării.

Reclamanta a susținut că prin decizia contestată

s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu prin eliberare din funcția publică

teritorială de execuție de inspector vamal grad profesional asistent, gradația 1,

clasa de salarizare 37 la Compartimentul Control Fizic din cadrul Direcției Județene

pentru Accize și Operațiuni Vamale Botoșani, conform disp. art. 97 lit. c) și

art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3), alin. (5) din Legea nr. 188/1999 (r2).

Anterior emiterii ordinului contestat i

s-a comunicat și adresa de preaviz din 05 iulie 2011 privind supunerea postului

său procedurii de reorganizare, fără a se cunoaște însă la acea dată dacă va fi

disponibilizată efectiv, ocazie cu care i s-a comunicat și modalitatea în care poate

lua cunoștință despre lista posturilor vacante pentru care poate opta, fără însă

a i se comunica în mod efectiv această listă.

Reclamanta a mai susținut că ordinul de

eliberare din funcție este nelegal, fiind încălcate dispozițiile art. 100 din

Legea nr. 188/1999, în sensul că nu s-au aplicat în mod efectiv procedura și criteriile

de selecție prevăzute expres de lege în cazul reorganizării unității - din următoarele

considerente:

La termenul de judecată din 31 octombrie

2011, reclamanta a depus precizări la acțiune, prin care a solicitat:

- constatarea nulității examenului organizat

în baza pct. 5 din Ordinul nr. 2407 din 4 iulie 2011 emis de Administrația Națională

de Administrare Fiscală;

- anularea ordinului din 02 august 2011

emis de Autoritatea Națională a Vămilor și a operațiunilor administrative care au

stat la baza emiterii acestuia;

- repunerea în situația anterioară prin

reintegrarea în funcția de inspector vamal grad profesional asistent la Direcției

Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Botoșani;

- obligarea pârâtului la plata despăgubirilor

echivalente drepturilor salariale, actualizate în funcție de rata inflației, începând

cu data de 8 august 2011 și până la data reintegrării.

- suspendarea executării ordinului Autorității

Naționale a Vămilor din 02 august 2011 până la soluționarea definitivă și irevocabilă

a cauzei;

- obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

În susținerea acestora, reclamanta a învederat

faptul că la baza emiterii ordinului de încetare a raportului de serviciu din 02

august 2011 au stat Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 din 4 iulie 2011 emise de președintele

Agenției Naționale de Administrare Fiscală prin care s-au aprobat structura organizatorică

și statele de funcțiuni ale direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale

și ale birourilor vamale, precum și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea

examenului de testare profesională.

Aceste ordine emise de Agenției Naționale

de Administrare Fiscală, fiind date în aplicarea dispozițiilor Legii nr. 188/1999,

Legii nr. 161/2003 și O.U.G. nr. 229/2008, aprobată prin Legea nr. 144/2009 și reglementând

structura organizatorică a Autorității Naționale a Vămilor precum și Regulamentul

pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor

publici pentru ocuparea posturilor vacante, sunt acte de autoritate cu caracter

normativ.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative

în vederea intrării lor în vigoare, ordinele, instrucțiunile și alte acte normative,

emise de organele administrației publice centrale, de specialitate se publică în

M. Of. al României, partea

I.

2.Apărările pârâtelor

Prin întâmpinare, pârâta Direcția Regională

pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, în numele și pentru Autoritatea Națională

a Vămilor, a solicitat respingerea acțiunii formulată de reclamantă.

3.Soluția instanței de fond

Prin încheierea din 7 noiembrie 2011, Curtea

de Apel Suceava a dispus suspendarea executării ordinului din 02 august 2011 emis

de pârâtă până la soluționarea irevocabilă a cererii de anulare a aceluiași act

administrativ.

Prin sentința civilă nr. 425 din 8

decembrie 2011 Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal,

a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta S.D., împotriva pârâtei Autoritatea

Națională a Vămilor, a constatat nulitatea parțială a examenului organizat de pârâta

Autoritatea Națională a Vămilor în perioada 18-29 iulie 2011 în ceea ce o privește

pe reclamanta S.D., a anulat ordinul din 02 august 2011 emis de pârâta Autoritatea

Națională a Vămilor, a dispus reîncadrarea reclamantei în funcția publică de execuție

de inspector vamal grad profesional asistent, gradația 1 în cadrul Direcției Județene

pentru Operațiuni Vamale Botoșani - Compartimentul Control Fizic, de asemenea a

obligat pârâta Autoritatea Națională a Vămilor să plătească reclamantei o despăgubire

egală cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat începând cu data de 08

august 2011 și până la data reintegrării, actualizate cu rata inflației și a obligat

pârâta să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în sumă de 1.860 RON.

Pentru a pronunța această soluție instanța

de fond a reținut Ordinele Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011

și nr. 2407/2011 prin care s-a aprobat structura organizatorică a Autorității Națională

a Vămilor, statul de funcții și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea

examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului contractual

nu au fost publicate în M. Of. al României, deși exista această obligație potrivit

dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009.

Ordinele nr. 2406/2011 și 2407/2011 emise

de Agenția Națională de Administrare Fiscală reglementează structura organizatorică,

statele de funcții și regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului

de testare profesională a funcționarilor publici și personalului contractual, având

prin urmare un caracter normativ.

Ca un argument suplimentar instanța de

fond a avut în vedere și dispozițiile art. 15 din H.G. nr. 110/2009 care stipulează

că actele normative emise în temeiul H.G. nr. 495/2007 privind organizarea și funcționarea

Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu modificările și completările ulterioare,

continuă să își producă efectele în măsura în care nu contravin prevederilor acestei

hotărâri, iar împrejurarea că ordinele în litigiu privesc doar organizarea Autorității

Naționale a Vămilor și angajații acesteia, nu le transformă în acte administrative

individuale.

În speță, Ordinele nr. 2406/2011 și

nr. 2407/2011, nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ,

din aceste ordine derivă doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce

le confirmă caracterul normativ, în timp ce actele administrative individuale dau

naștere direct unor drepturi și obligații personale.

Cum sancțiunea inexistenței atrage inopozabilitatea,

efectele juridice ale Ordinelor nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu pot fi opuse reclamantei,

astfel că, noua organizare a Autorității Naționale a Vămilor care a redus numărul

de posturi și efectele concursului organizat de Autoritatea Națională a Vămilor

(concurs organizat în baza Ordinului nr. 2407/2011) nu pot produce efecte împotriva

reclamantei.

Il.Instanța de recurs

I

.Criticile formulate de pârâte

Împotriva sentinței civile nr. 425 din

8 decembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ

și fiscal, au declarat recurs pârâtele Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni

Vamale Iași în numele și pentru Autoritatea Națională a Vămilor care a invocat motivul

de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9, în condițiile art. 304

1

C. proc.

civ., fiind susținute, în esență, următoarele critici:

Printr-o primă critică formulată, recurenta

Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași în nume propriu și pentru

Autoritatea Națională a Vămilor

a

susținut că sentința civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu

încălcarea sau aplicarea greșită a legii, în condițiile în care Ordinele Președintelui

Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu reprezintă

acte cu caracter normativ, întrucât acestea nu au o aplicabilitate generală și nu

se adresează erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns și bine definit de

subiecți, care au luat la cunoștință de dispozițiile acestora, dată fiind afișarea

acestora atât pe site-ul Agenției Naționale de Administrare Fiscală cât și pe site-ul

Autorității Naționale a Vămilor dar și la sediul Autorității Naționale a Vămilor.

De asemenea, s-a susținut că: Ordinele

nr. 2406 și nr. 2407/2011 și emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare

Fiscală nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, conform

art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, republicată; a existat un proces de reorganizare

al autorității publice pârâte, fiind redus numărul de posturi de la 4.586 la maxim

3.159, conform art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea

Autorității Naționale a Vămilor, modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011,

nefiind vorba de ocuparea unei funcții publice prin una din modalitățile prevăzute

de Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

S-a mai arătat că nu sunt aplicabile dispozițiile

art. 56 și 57 alin. (2) din Legea menționată și nici cele ale H.G. nr. 611/2008;

procesul de reorganizare a Autorității Naționale a Vămilor s-a desfășurat cu avizul

A.N.F.P., așa cum rezultă din adresele din 29 iunie 2011 și din 04 iulie 2011, adrese

care, de altfel, au fost invocate în preambulul ordinelor contestate și că nu-i

incumba obligația de a publica anunțul privind examenul de testare profesională

în M. Of. al României cu 30 de zile înainte de data susținerii acestuia și nici

de a respecta dispozițiile H.G. nr. 611/2008, în ceea ce privește stabilirea bibliografiei,

constituirea comisiilor de examen, desfășurarea probelor.

S-a învederat că prin adresa din 12

septembrie 2011 emisă de A.N.F.P. se arată că modalitatea de organizare și desfășurare

a examenului organizat în cazul reorganizării instituției publice în temeiul

art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 se stabilește de către fiecare autoritate

sau instituție publică în parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G.

nr. 611/2008.

Drept urmare, prin Ordinul Președintelui

Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2589/2011 s-a aprobat bibliografia

pentru examenul de testare profesională din perioada 18-29 iulie 2011, pentru funcționarii

publici și personalul contractual din structura Autorității Naționale a Vămilor

ale căror funcții au fost supuse reorganizării, cărora li s-a oferit posibilitatea

de a opta în scris pentru funcții publice vacante, de conducere sau execuție corespunzătoare,

în termenul comunicat în preaviz.

Recurenta a arătat că subiectele la proba

scrisă s-au elaborat de Comisia de examen cu 3 ore înaintea examenului, cu respectarea

bibliografiei aprobate, candidații nemulțumiți având posibilitatea formulării unei

contestații, interviul desfășurându-se conform art. 23-29 din Regulamentul Anexa

11 la Ordinul Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2407/2011,

candidații admiși la cele două probe fiind numiți în funcțiile publice conform punctajelor

obținute, în ordine descrescătoare și în limita posturilor vacante, potrivit

art. 32 din Regulament.

S-a concluzionat că punctajul obținut de

intimata-reclamantă S.D. a fost mai mic decât cel obținut de ceilalți funcționari

publici care au optat pentru aceeași funcție publică vacantă, candidații declarați

admiși la cele două probe ale examenului fiind numiți în funcțiile publice de conducere,

conform punctajelor obținute în ordine descrescătoare, astfel că prin ordinul din

02 august 2011 s-a dispus eliberarea intimatei din funcția publică deținută, de

inspector vamal grad profesional asistent, gradația

I,

clasa salarizare 37 din cadrul Direcției Județene pentru Accize

și Operațiuni Vamale Botoșani, întreaga procedură de reorganizare a sistemului vamal

și de examen desfășurându-se conform legii.

Intimata, prin întâmpinarea depusă la dosar

în temeiul art. 308 alin. (2) C. proc. civ. și prin apărătorul său în instanță a

solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

3.Considerentele instanței de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma

criticilor formulate de recurente, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât și

sub toate aspectele, în temeiul art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru argumentele expuse

în continuare.

În primul rând, Înalta Curte constată că

raționamentul judecătorului fondului s-a bazat exclusiv pe ideea că Ordinele Președintelui

Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu au

fost publicate în M. Of. al României deși, fiind acte administrative cu caracter

normativ, exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) din

Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, aspect de natură a

atrage sancțiunea inexistenței respectivelor acte administrative și implicit nulitatea

actelor administrative emise în baza acestora, așa încât va analiza doar criticile

formulate pe acest aspect.

În acest context, Înalta Curte constată

că esențială pentru soluționarea prezentei cauze este calificarea Ordinelor Președintelui

Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 ca fiind

acte administrative normative sau acte administrative individuale, în raport de

conținutul acestora și efectele produse în ordinea juridică.

Actul administrativ normativ

este acel act administrativ prin care se

formulează reguli de drept generale și impersonale, se stabilesc situații juridice

cu același caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.

Actul administrativ normativ, din punct

de vedere material, al cuprinsului său, organizează aplicarea legilor și se aseamănă

cu acestea, pentru că edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii

pentru un număr nelimitat de subiecte.

Actul administrativ individual

este un act administrativ concret care

privește aplicarea în concret a legilor și se adresează unui subiect de drept determinat

sau unei categorii anume a subiectelor de drept.

Așadar, cele două tipuri/categorii de acte

administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor cât și în raport

de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică, criterii față de

care, Înalta Curte constată că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică

a Autorității Naționale a Vămilor și a unităților subordonate acesteia, precum și

Ordinul nr. 2407/2011 prin care au fost aprobate statele de funcții pentru Autoritatea

Națională a Vămilor - aparat central și structuri subordonate precum și Regulamentele

pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor

publici și personalului contractual sunt acte administrative individuale, întrucât

acestea nu prevăd reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală,

nu se adresează și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații

juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de

drept, respectiv funcționarilor publici și personalul contractual din cadrul Autorității

Naționale a Vămilor.

Astfel, în mod greșit prima instanța a

reținut că Ordinele Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală

nr. 2406/2011 și respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza ordinului  din 02

august 2011, sunt acte administrative cu caracter normativ, fără a observa că acestea

produc efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii

Autorității Naționale a Vămilor, respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării

prin reducerea numărului de posturi, ca atare ele se adresează unui număr determinat

de subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a acestora,

rolul lor fiind acela de a aplica H.G. nr. 110/2009, privind organizarea și funcționarea

Autorității Naționale a Vămilor, stabilind structura concretă și statul de funcții

al acestei autorități, inclusiv pentru Direcțiile corespunzătoare din teritoriu.

Odată stabilit faptul că cele două ordine

mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile, în cauză, dispozițiile

art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt

supuse regimului de publicare în M. Of. al României: b) actele normative clasificate,

potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative

autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate”, precum

și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea

Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea

și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte

normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit

cărora: „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea

I,

ordinele, instrucțiunile și alte acte cu

caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual”.

Prin urmare, în mod greșit a reținut instanța

de fond că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea

nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea

Autorității Naționale a Vămilor, cerința publicării fiind prevăzută de lege în raport

de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul

ordinelor invocate în speță, emise în condițiile art. 5 alin. (3) și art. 7,

art. 8 și art. 9 din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității

Naționale a Vămilor, modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011.

În concluzie, în mod neîntemeiat a apreciat

prima instanță că cele două ordine, prin nepublicarea în M. Of. al României, nu

pot produce efecte juridice, de unde a reținut, în mod greșit, caracterul nelegal

al întregii proceduri de eliberare din funcție a intimatei - reclamante, respectiv

caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură inclusiv a ordinului

din 02 august 2011 prin care intimata-reclamantă a fost eliberată din funcția publică

de inspector vamal.

Deoarece în cererea introductivă intimata

reclamantă a formulat și alte critici privind legalitatea procedurii de concurs,

care nu au fost examinate de prima instanță, ceea ce echivalează cu o necercetare

completă a fondului cauzei deduse judecății ,în sensul art. 312 alin. (3) C. proc.

civ., pentru a nu lipsi părțile de un grad de jurisdicție, se va dispune, în temeiul

prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,

cu modificările și completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 312

alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursului declarat de Direcția Regională

pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, în nume propriu și pentru Autoritatea Națională

a Vămilor, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru

verificarea și soluționarea tuturor susținerilor intimatei reclamante.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Direcția Regională

pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași în numele și pentru Autoritatea Națională

a Vămilor împotriva sentinței nr. 425 din 08 decembrie 2011 a Curții de Apel Suceava,

secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza

spre rejudecare la aceeași instanță.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16

octombrie 2012.