ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 491/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Soluția instanței de fond Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, reclamanta V.A. a solicitat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor, suspendarea executării Ordinului Președintelui ANAF nr. 2406 din 04 iulie 2011, a Ordinului Președintelui ANAF nr. 2407 din 04 iulie 2011, a preavizului nr. 38720 din 05 iulie 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor, a rezultatelor examenului de testare profesională și a Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor, până la rămânerea definitivă a cererii în anulare formulată împotriva acestora.

În motivarea cererii reclamanta a arătat că a îndeplinit funcția publică teritorială de execuție de inspector grad profesional asistent la Biroul Vamal Constanța Sud, iar prin actul administrativ intitulat "Preaviz" nr. 38720 din 05 iulie 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor, i s-a comunicat acordarea unui preaviz de 30 de zile calendaristice începând cu data emiterii acestuia, având în vedere faptul că funcția publică pe care o ocupa a fost supusă reorganizării în baza Ordinului nr. 2406/2011.

Totodată, reclamanta a mai arătat că, în conținutul acestui "preaviz", s-a menționat că funcția publică de execuție pe care o ocupa este vacantă și poate să opteze pentru ocuparea aceleiași funcții, urmând să susțină un examen, în baza opțiunii formulate, care trebuia transmisă în scris până la data de 12 iulie 2011, orele 16.30, iar conform Ordinului Președintelui ANAF nr. 2407 din 04 iulie 2011, s-a dispus ca examinarea candidaților care depășeau numărul posturilor vacante să se facă în perioada 18 - 29 iulie 2011. Reclamanta a susținut că, în mod nelegal, s-a menționat în Preavizul nr. 38720 din 05 iulie 2011 că postul ocupat de el se reorganizează începând cu data de 08 august 2011, în condițiile în care prin Ordinul nr. 2406/2011 s-a aprobat noua structură organizatorică a Autorității Naționale a Vămilor, iar examinarea în vederea ocupării posturilor reorganizate s-a realizat în perioada 18 - 29 iulie 2011. La data de 19 iulie 2011, reclamanta a susținut proba scrisă, ocazie cu care a obținut un punctaj de 76 de puncte, punctaj care depășea baremul impus prin Ordinul nr. 2407/2011, însă la data de 26 iulie 2011, a susținut proba cu interviu la care a obținut un punctaj de 45 de puncte, fiind declarat respins.

Urmare a respingerii contestației formulate de către reclamantă, la data de 02 august 2011, a fost emis Ordinul nr. 7398, în temeiul căruia i-a încetat raportul de serviciu prin eliberarea din funcția publică teritorială de execuție, respectiv aceea de inspector grad profesional principal, la Biroul Vamal Constanța Sud. Reclamanta a criticat într-o manieră detaliată actele administrative contestate, susținând, în esență, următoarele: În ceea ce privește Ordinul Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406 din 04 iulie 2011 pentru aprobarea structurii organizatorice a Autorității Naționale a Vămilor și Ordinul nr. 2407 din 04 iulie 2011 pentru aprobarea statului de funcții al Autorității Naționale a Vămilor și structurilor subordonate, reclamanta a invocat încălcarea dispozițiilor art. 102 alin. (2) din Constituție, precum și întreaga legislație privind funcționarii publici.

Pe de altă parte, reclamanta a precizat că Ordinul nr. 2406/2011 al Președintelui ANAF nu este publicat în M. Of. al României Partea I, astfel cum impune art. 11 alin. (1) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/ 2000, pentru a putea fi opozabil. Referitor la anexa nr. 11 a Ordinului nr. 2407/2011, reclamanta a criticat departajarea candidaților potrivit unor criterii subiective, în baza unei examinări orale care este lipsită de obiectivitate, precum și majorarea punctajelor de către comisia de soluționare a contestațiilor doar în baza răspunsurilor "scrise" la întrebările orale formulate cu ocazia examinării orale. Mai mult decât atât, a arătat reclamanta, au fost încălcate prevederile art. 38 și art. 39 din H.G.

nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, care stabilesc că, înainte cu cel puțin 30 de zile de data fixată pentru proba scrisă, autoritatea ori instituția publică organizatoare a concursului are obligația asigurării publicității concursului, întrucât anunțul privind organizarea concursului s-a realizat prin mijloace de comunicare verbală, iar cu o săptămâna înainte de examen, a fost postată pe site-ul ANAF bibliografia pentru examen.

În ceea ce privește rezultatele examinării, precum și a contestației formulate împotriva rezultatului obținut la proba cu interviul, reclamanta a apreciat că și acestea se încadrează în sfera actelor administrative a căror contestare este supusă dispozițiilor Legii nr. 554/2004, contestând legalitatea acestor acte administrative întrucât notarea sa trebuia să se aproprie de nota maximă, iar contestația formulată la această modalitate de punctare i-a fost respinsă, fără a exista o justificare în acest sens, în timp ce altor candidați li s-a majorat punctajul.

Referitor la Ordinul nr. 7398 din 02 august 2011, prin care i s-a adus la cunoștință încetarea raporturilor de serviciu ca urmare a eliberării din funcția publică deținută, începând cu data de 08 august 2011, reclamanta a susținut că, potrivit art. 99 alin. (6) și art. 104 din Legea nr. 188/1999, era obligatorie acordarea termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice, termen înăuntrul căruia trebuia să fie redistribuit într-o funcție publică vacantă.

Prin Sentința civilă nr. 346/CA din 18 octombrie 2011, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011 emise de Președintele A.N.A.F., ca nefondată; a respins excepția lipsei de obiect și a inadmisibilității cererii de suspendare a executării rezultatului examenului de testare profesională, ca nefondate; a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Preavizului nr. 38720 din 05 iulie 2011; a respins cererea de suspendare a executării Preavizului nr. 38720 din 05 iulie 2011, promovată de reclamanta V.A., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Națională de Administrare Fiscală; a respins cererea de suspendare a executării Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011 emise de Președintele A.N.A.F.

și a rezultatului examenului de testare profesională; a admis cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011 emis de vicepreședintele A.N.V. și a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011 emis de vicepreședintele A.N.V. până la pronunțarea instanței de fond. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a apreciat ca fiind nefondată excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare a rezultatului examenului și a celor două ordine emise de președintele ANAF, întrucât nu are relevanță dacă acestea au fost sau nu puse în executare.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Preavizului nr. 38720/2011, prima instanță a reținut că acest act nu poate fi supus controlului de legalitate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, întrucât nu îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi încadrat în categoria actelor administrative așa cum sunt ele definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din Lege. Referitor la cererea de suspendare a executării Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011, examinând cadrul legal incident, instanța de fond a apreciat că nu sunt întrunite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, judecătorul fondului a reținut că natura măsurii dispuse prin ordinele contestate și rezultatul examenului de testare nu constituie un caz bine justificat, iar motivele de nelegalitate invocate de reclamantă presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei și necesitatea administrării de probe. Cu privire la condiția prevenirii unei pagube iminente, Curtea a reținut că actele administrative atacate au constituit cadrul de reorganizare a instituției și statul de funcții și nu au cauzat un prejudiciu reclamantei.

Însă, în ceea ce privește suspendarea executării Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011, instanța de fond a reținut că încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcție a contestatorului creează o serioasă îndoială în privința măsurilor dispuse prin acest ordin, întrucât nu s-a acordat un preaviz în conformitate cu dispozițiile legale incidente, iar Preavizul nr. 38720 din 05 iulie 2011 a fost unul formal, care nu a permis contestatorului să beneficieze de dispozițiile art. 99 pct. 3 și 6 din Legea nr. 188/1999. Pe de altă parte, instanța de fond a reținut că, prin executarea Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011, reclamanta a fost lipsit de veniturile necesare întreținerii sale, în condițiile în care nu a avut posibilitatea efectivă de a-și găsi un alt loc de muncă.

2. Calea de atac exercitată 2.1. Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, a declarat recurs pârâta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Constanța, în numele și pe seama Autorității Naționale a Vămilor, invocând ca temei legal dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 și ale art. 304 1 C. proc. civ. Astfel, în ceea ce privește motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 7 C. proc. civ., autoritatea recurentă a susținut că hotărârea pronunțată de instanța de fond nu cuprinde motivele pe care se sprijină, instanța de fond reținând încălcarea prevederilor art. 99 alin. (3) și (6) din Legea nr. 188/1999 fără a motiva în mod clar cum au fost încălcate drepturile reclamantei, soluția instanței de fond fiind nemotivată.

În ceea ce privește motivul prevăzut la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., autoritatea recurentă a susținut că instanța de fond a dat o soluție netemeinică și nelegală, în ceea ce privește suspendarea Ordinului nr. 7398 din 2 august 2011, cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente, art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, argumentează recurenta, instanța de fond a reținut în mod greșit existența unui caz întemeiat/ justificat pentru suspendarea executării Ordinului nr. 7398/2011, motivele de nelegalitate invocate împotriva acestui ordin de către reclamantă neputând fi reținute ca temei decât dacă instanța se antepronunța cu privire la fondul cauzei. De asemenea, mai susține recurenta, instanța de fond a ignorat Decizia nr. 257/2006 a Curții Constituționale prin care s-a statuat că „suspendarea actelor administrative reprezintă o situație de excepție, întrucât acestea se bucură de prezumția de legalitate”.

În ceea ce privește existența unei pagube iminente, recurenta susține că instanța de fond a reținut în mod greșit îndeplinirea acestei condiții, fără să argumenteze existența unui prejudiciu care să fie ireparabil sau greu de reparat în cazul executării actului administrativ atacat. În concluzie, autoritatea publică a cerut admiterea recursului și respingerea acțiunii formulate de reclamantă în integralitatea sa. 2.2. Intimata-reclamantă a depus întâmpinare, prin care, în esență, a combătut criticile recursului și a susținut că soluția instanței de fond este legală și temeinică, solicitând respingerea recursului. Astfel, intimata-reclamantă susține că instanța de fond a reținut în mod corect că lipsa unui preaviz face să creeze o serioasă îndoială în privința măsurilor dispuse prin Ordinul nr. 7398/2011, nefiind respectate dispozițiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999.

De asemenea, mai argumentează intimata-reclamantă, instanța de fond a reținut în mod corect că pierderea veniturilor salariale reprezintă un prejudiciu viitor și previzibil, fiind îndeplinită astfel și condiția existenței unei pagube iminente. 3. Soluția instanței de recurs Recursul este întemeiat pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare. Așa cum s-a arătat în expunerea rezumativă făcută la pct. 1 al acestor considerente, instanța de fond, între altele, a admis acțiunea reclamantei doar în ceea ce privește cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7398/2011, dispunând suspendarea acestui act administrativ în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Prin Ordinul nr. 7398 din 2 august 2011 s-a dispus, începând cu data de 8 august 2011, încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcție a reclamantei, în condițiile art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ca urmare a reorganizării A.N.V. și aprobării structurilor organizatorice și statului de funcții ale aparatului central și a direcțiilor regionale, județene și a municipiului București, precum și a rezultatelor la examenul de testare profesională desfășurat la 18 - 29 iulie 2011. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că orice act administrativ emis pentru organizarea executării legii sau pentru aplicarea în concret a legii, se bucură de o puternică prezumție de legalitate, fiind executoriu din oficiu, în favoarea sa operând și prezumțiile de veridicitate și autenticitate.

Pe de altă parte, din dispozițiile Legii nr. 554/2004 mai rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională care poate surveni atunci când acest lucru este prevăzut în mod expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori, atunci când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate - art. 14 și 15 din lege). Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care constituie temeiul cererii adresate instanței de fond „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente, ireparabile sau dificil de reparat. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Deci, cu alte cuvinte, condiția cazului bine justificat presupune existența unor împrejurări evidente, care să poată fi constatate de instanță în cadrul unei cercetări sumare a actului administrativ contestat, fără a fi permisă verificarea însăși a motivelor de nelegalitate invocate de contestator în cadrul contestației sau acțiunii în anulare.

Astfel, în jurisprudența sa,, secția de contencios administrativ și fiscal a înaltei Curți de Casație și Justiție a admis că pot constitui astfel de împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ: necompetența autorității administrative de a emite actul administrativ, lipsa temeiului legal, declararea ca neconstituțională a ordonanței guvernului în baza căreia a fost emis actul administrativ, modificarea parțială a actului administrativ de către autoritatea emitentă, anularea parțială a actului administrativ de către autoritatea ierarhic superioară, etc. Or, în cauză, pentru a argumenta existența unui caz bine justificat, Curtea de apel a apreciat că „încetarea raporturilor de serviciu prin eliberarea din funcție a contestatoarei, creează o serioasă îndoială în privința măsurilor dispuse, întrucât nu s-a acordat un preaviz în conformitate cu dispozițiile legale și nici nu se poate susține că au fost respectate dispozițiile art. 99 pct. 6 din Legea nr. 188/1999”, ceea ce este inexact.

Astfel, așa cum a reținut, de altfel și instanța de fond, intimata-reclamantă a primit Preavizul nr. 38720 din 5 iulie 2011 prin care îi era adusă la cunoștință posibilitatea ca, la data de 8 august 2011 să fie eliberată din funcția pe care o deținea la acea dată. Mai mult, chiar și în preambulul și motivarea Ordinului nr. 7398 din 2 august 2011, este enumerat expres acest preaviz, dispunându-se încetarea raportului de serviciu începând cu data de 8 august 2011, indicată în preavizul respectiv. În ceea ce privește existența celei de-a doua condiții, a iminenței de producere a unei pagube ireparabile sau greu de reparat ulterior, Înalta Curte reține că această condiție nu rezultă pur și simplu din executarea oricărui act administrativ și în orice condiții.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 paguba iminentă reprezintă „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public”. Deci, fiind vorba de un prejudiciu, chiar dacă acesta trebuie să fie doar previzibil și să se producă în viitor, cu consecințe ireparabile sau greu de reparat, este necesar ca existența (iminența producerii) să fie probată, or, în cauză, instanța de fond a reținut îndeplinirea acestei condiții, pe care a dedus-o din faptul eliberării din funcție.

Oricum existența unui prejudiciu (existența unei iminențe de producere a unui prejudiciu) presupune producerea unei pagube ca urmare a încălcării unor dispoziții legale, astfel că punerea în executare a unui act administrativ nu poate constitui temei pentru invocarea iminenței unui prejudiciu, din moment ce actul administrativ respectiv se bucură, încă, de o puternică prezumție de legalitate. Aceasta este și rațiunea pentru care, potrivit filozofiei art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cele două condiții: existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube, trebuie îndeplinite cumulativ. În concluzie, instanța de fond a reținut în mod greșit îndeplinirea condițiilor cerute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că a pronunțat o soluție nelegală și netemeinică, urmând ca recursurile să fie admise.

Astfel fiind, având în vedere considerentele de mai sus, recursul va fi admis, soluția instanței de fond va fi desființată, iar cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7398/2011 va fi respinsă ca neîntemeiată, urmând a menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Constanța, în numele și pe seama Autorității Naționale a Vămilor, împotriva Sentinței civile nr. 346/CA din 18 octombrie 2011 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința recurată și respinge cererea de suspendare ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 februarie 2012. Procesat de GGC - LM