ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 491/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 491/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Constanța, reclamanta V.A. a solicitat, în contradictoriu cu Agenția

Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor,

suspendarea executării Ordinului Președintelui ANAF nr. 2406 din 04 iulie 2011,

a Ordinului Președintelui ANAF nr. 2407 din 04 iulie 2011, a preavizului nr.

38720 din 05 iulie 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor, a rezultatelor

examenului de testare profesională și a Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011

emis de Autoritatea Națională a Vămilor, până la rămânerea definitivă a cererii

în anulare formulată împotriva acestora.

În motivarea cererii

reclamanta a arătat că a îndeplinit funcția publică teritorială de execuție de

inspector grad profesional asistent la Biroul Vamal Constanța Sud, iar prin

actul administrativ intitulat "Preaviz" nr. 38720 din 05 iulie 2011

emis de Autoritatea Națională a Vămilor, i s-a comunicat acordarea unui preaviz

de 30 de zile calendaristice începând cu data emiterii acestuia, având în

vedere faptul că funcția publică pe care o ocupa a fost supusă reorganizării în

baza Ordinului nr. 2406/2011.

Totodată, reclamanta

a mai arătat că, în conținutul acestui "preaviz", s-a menționat că

funcția publică de execuție pe care o ocupa este vacantă și poate să opteze

pentru ocuparea aceleiași funcții, urmând să susțină un examen, în baza

opțiunii formulate, care trebuia transmisă în scris până la data de 12 iulie

2011, orele 16.30, iar conform Ordinului Președintelui ANAF nr. 2407 din 04

iulie 2011, s-a dispus ca examinarea candidaților care depășeau numărul

posturilor vacante să se facă în perioada 18 - 29 iulie 2011.

Reclamanta a susținut

că, în mod nelegal, s-a menționat în Preavizul nr. 38720 din 05 iulie 2011 că

postul ocupat de el se reorganizează începând cu data de 08 august 2011, în

condițiile în care prin Ordinul nr. 2406/2011 s-a aprobat noua structură

organizatorică a Autorității Naționale a Vămilor, iar examinarea în vederea

ocupării posturilor reorganizate s-a realizat în perioada 18 - 29 iulie 2011.

La data de 19 iulie

2011, reclamanta a susținut proba scrisă, ocazie cu care a obținut un punctaj

de 76 de puncte, punctaj care depășea baremul impus prin Ordinul nr. 2407/2011,

însă la data de 26 iulie 2011, a susținut proba cu interviu la care a obținut

un punctaj de 45 de puncte, fiind declarat respins.

Urmare a respingerii

contestației formulate de către reclamantă, la data de 02 august 2011, a fost

emis Ordinul nr. 7398, în temeiul căruia i-a încetat raportul de serviciu prin

eliberarea din funcția publică teritorială de execuție, respectiv aceea de

inspector grad profesional principal, la Biroul Vamal Constanța Sud.

Reclamanta a criticat

într-o manieră detaliată actele administrative contestate, susținând, în

esență, următoarele:

În ceea ce privește

Ordinul Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406 din

04 iulie 2011 pentru aprobarea structurii organizatorice a Autorității

Naționale a Vămilor și Ordinul nr. 2407 din 04 iulie 2011 pentru aprobarea

statului de funcții al Autorității Naționale a Vămilor și structurilor

subordonate, reclamanta a invocat încălcarea dispozițiilor art. 102 alin. (2)

din Constituție, precum și întreaga legislație privind funcționarii publici.

Pe de altă parte,

reclamanta a precizat că Ordinul nr. 2406/2011 al Președintelui ANAF nu este

publicat în M. Of. al României Partea I, astfel cum impune art. 11 alin. (1) și

art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/ 2000, pentru a putea fi opozabil.

Referitor la anexa nr.

11 a Ordinului nr. 2407/2011, reclamanta a criticat departajarea candidaților

potrivit unor criterii subiective, în baza unei examinări orale care este

lipsită de obiectivitate, precum și majorarea punctajelor de către comisia de

soluționare a contestațiilor doar în baza răspunsurilor "scrise" la

întrebările orale formulate cu ocazia examinării orale.

Mai mult decât atât,

a arătat reclamanta, au fost încălcate prevederile art. 38 și art. 39 din H.G.

nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea

carierei funcționarilor publici, care stabilesc că, înainte cu cel puțin 30 de

zile de data fixată pentru proba scrisă, autoritatea ori instituția publică

organizatoare a concursului are obligația asigurării publicității concursului,

întrucât anunțul privind organizarea concursului s-a realizat prin mijloace de

comunicare verbală, iar cu o săptămâna înainte de examen, a fost postată pe

site-ul ANAF bibliografia pentru examen.

În ceea ce privește

rezultatele examinării, precum și a contestației formulate împotriva

rezultatului obținut la proba cu interviul, reclamanta a apreciat că și acestea

se încadrează în sfera actelor administrative a căror contestare este supusă

dispozițiilor Legii nr. 554/2004, contestând legalitatea acestor acte administrative

întrucât notarea sa trebuia să se aproprie de nota maximă, iar contestația

formulată la această modalitate de punctare i-a fost respinsă, fără a exista o

justificare în acest sens, în timp ce altor candidați li s-a majorat punctajul.

Referitor la Ordinul

nr. 7398 din 02 august 2011, prin care i s-a adus la

cunoștință încetarea

raporturilor de serviciu ca urmare a eliberării din funcția publică deținută,

începând cu data de 08 august 2011, reclamanta a susținut că, potrivit art. 99

alin. (6) și art. 104 din Legea nr. 188/1999, era obligatorie acordarea

termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice, termen înăuntrul căruia

trebuia să fie redistribuit într-o funcție publică vacantă.

Prin Sentința civilă

nr. 346/CA din 18 octombrie 2011, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de

obiect a cererii de suspendare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr.

2407 din 04 iulie 2011 emise de Președintele A.N.A.F., ca nefondată; a respins

excepția lipsei de obiect și a inadmisibilității cererii de suspendare a

executării rezultatului examenului de testare profesională, ca nefondate; a

admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Preavizului

nr. 38720 din 05 iulie 2011; a respins cererea de suspendare a executării

Preavizului nr. 38720 din 05 iulie 2011, promovată de reclamanta V.A., în

contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Națională

de Administrare Fiscală; a respins cererea de suspendare a executării Ordinelor

nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011 emise de Președintele

A.N.A.F. și a rezultatului examenului de testare profesională; a admis cererea

de suspendare a executării Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011 emis de

vicepreședintele A.N.V. și a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 7398

din 02 august 2011 emis de vicepreședintele A.N.V. până la pronunțarea

instanței de fond.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a apreciat ca fiind nefondată excepția lipsei

de obiect a cererii de suspendare a rezultatului examenului și a celor două

ordine emise de președintele ANAF, întrucât nu are relevanță dacă acestea au

fost sau nu puse în executare.

În ceea ce privește

excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Preavizului nr.

38720/2011, prima instanță a reținut că acest act nu poate fi supus controlului

de legalitate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, întrucât nu

îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi încadrat în categoria

actelor administrative așa cum sunt ele definite la art. 2 alin. (1) lit. c)

din Lege.

Referitor la cererea

de suspendare a executării Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din

04 iulie 2011, examinând cadrul legal incident, instanța de fond a apreciat că

nu sunt întrunite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr.

554/2004.

Astfel, judecătorul

fondului a reținut că natura măsurii dispuse prin ordinele contestate și

rezultatul examenului de testare nu constituie un caz bine justificat, iar

motivele de nelegalitate invocate de reclamantă presupun cercetarea în

profunzime a fondului cauzei și necesitatea administrării de probe.

Cu privire la

condiția prevenirii unei pagube iminente, Curtea a reținut că actele

administrative atacate au constituit cadrul de reorganizare a instituției și

statul de funcții și nu au cauzat un prejudiciu reclamantei.

Însă, în ceea ce

privește suspendarea executării Ordinului nr. 7398 din 02 august 2011, instanța

de fond a reținut că încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din

funcție a contestatorului creează o serioasă îndoială în privința măsurilor

dispuse prin acest ordin, întrucât nu s-a acordat un preaviz în conformitate cu

dispozițiile legale incidente, iar Preavizul nr. 38720 din 05 iulie 2011 a fost

unul formal, care nu a permis contestatorului să beneficieze de dispozițiile

art. 99 pct. 3 și 6 din Legea nr. 188/1999.

Pe de altă parte,

instanța de fond a reținut că, prin executarea Ordinului nr. 7398 din 02 august

2011, reclamanta a fost lipsit de veniturile necesare întreținerii sale, în

condițiile în care nu a avut posibilitatea efectivă de a-și găsi un alt loc de

muncă.

exercitată

2.1. Împotriva

acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, a declarat

recurs pârâta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Constanța,

în numele și pe seama Autorității Naționale a Vămilor, invocând ca temei legal

dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 și ale art. 304

1

C. proc. civ.

Astfel, în ceea ce privește

motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 7 C. proc. civ., autoritatea

recurentă a susținut că hotărârea pronunțată de instanța de fond nu cuprinde

motivele pe care se sprijină, instanța de fond reținând încălcarea prevederilor

art. 99 alin. (3) și (6) din Legea nr. 188/1999 fără a motiva în mod clar cum

au fost încălcate drepturile reclamantei, soluția instanței de fond fiind

nemotivată.

În ceea ce privește

motivul prevăzut la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., autoritatea recurentă a

susținut că instanța de fond a dat o soluție netemeinică și nelegală, în ceea

ce privește suspendarea Ordinului nr. 7398 din 2 august 2011, cu încălcarea și

aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente, art. 14 din Legea nr.

554/2004.

Astfel, argumentează

recurenta, instanța de fond a reținut în mod greșit existența unui caz

întemeiat/ justificat pentru suspendarea executării Ordinului nr. 7398/2011,

motivele de nelegalitate invocate împotriva acestui ordin de către reclamantă

neputând fi reținute ca temei decât dacă instanța se antepronunța cu privire la

fondul cauzei.

De asemenea, mai

susține recurenta, instanța de fond a ignorat Decizia nr. 257/2006 a Curții

Constituționale prin care s-a statuat că „suspendarea actelor administrative

reprezintă o situație de excepție, întrucât acestea se bucură de prezumția de

legalitate”.

În ceea ce privește

existența unei pagube iminente, recurenta susține că instanța de fond a reținut

în mod greșit îndeplinirea acestei condiții, fără să argumenteze existența unui

prejudiciu care să fie ireparabil sau greu de reparat în cazul executării

actului administrativ atacat.

În concluzie,

autoritatea publică a cerut admiterea recursului și respingerea acțiunii

formulate de reclamantă în integralitatea sa.

2.2.

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare, prin care, în esență, a combătut

criticile recursului și a susținut că soluția instanței de fond este legală și

temeinică, solicitând respingerea recursului.

Astfel,

intimata-reclamantă susține că instanța de fond a reținut în mod corect că lipsa

unui preaviz face să creeze o serioasă îndoială în privința măsurilor dispuse

prin Ordinul nr. 7398/2011, nefiind respectate dispozițiile art. 99 alin. (6)

din Legea nr. 188/1999.

De asemenea, mai

argumentează intimata-reclamantă, instanța de fond a reținut în mod corect că

pierderea veniturilor salariale reprezintă un prejudiciu viitor și previzibil,

fiind îndeplinită astfel și condiția existenței unei pagube iminente.

de recurs

Recursul este

întemeiat pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Așa cum s-a arătat în

expunerea rezumativă făcută la pct. 1 al acestor considerente, instanța de

fond, între altele, a admis acțiunea reclamantei doar în ceea ce privește

cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7398/2011, dispunând

suspendarea acestui act administrativ în condițiile art. 14 din Legea nr.

554/2004 a contenciosului administrativ.

Prin Ordinul nr. 7398

din 2 august 2011 s-a dispus, începând cu data de 8 august 2011, încetarea

raportului de serviciu prin eliberarea din funcție a reclamantei, în condițiile

art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) și alin. (5) din Legea

nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ca

urmare a reorganizării A.N.V. și aprobării structurilor organizatorice și

statului de funcții ale aparatului central și a direcțiilor regionale, județene

și a municipiului București, precum și a rezultatelor la examenul de testare

profesională desfășurat la 18 - 29 iulie 2011.

Din dispozițiile

generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că orice act administrativ emis pentru

organizarea executării legii sau pentru aplicarea în concret a legii, se bucură

de o puternică prezumție de legalitate, fiind executoriu din oficiu, în

favoarea sa operând și prezumțiile de veridicitate și autenticitate.

Pe de altă parte, din

dispozițiile Legii nr. 554/2004 mai rezultă că suspendarea executării unui act

administrativ este o măsură excepțională care poate surveni atunci când acest

lucru este prevăzut în mod expres în lege (suspendarea de drept - ope legis)

ori, atunci când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege

(suspendarea la cererea persoanei vătămate - art. 14 și 15 din lege).

Într-adevăr, potrivit

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care constituie temeiul cererii

adresate instanței de fond „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, cu alte

cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în

situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a

celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării

unei pagube iminente, ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine

justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004

ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de

natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului

administrativ.

Deci, cu alte

cuvinte, condiția cazului bine justificat presupune existența unor împrejurări

evidente, care să poată fi constatate de instanță în cadrul unei cercetări

sumare a actului administrativ contestat, fără a fi permisă verificarea însăși

a motivelor de nelegalitate invocate de contestator în cadrul contestației sau

acțiunii în anulare.

Astfel, în

jurisprudența sa,, secția de contencios administrativ și fiscal a înaltei Curți

de Casație și Justiție a admis că pot constitui astfel de împrejurări de natură

să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ:

necompetența autorității administrative de a emite actul administrativ, lipsa

temeiului legal, declararea ca neconstituțională a ordonanței guvernului în

baza căreia a fost emis actul administrativ, modificarea parțială a actului

administrativ de către autoritatea emitentă, anularea parțială a actului

administrativ de către autoritatea ierarhic superioară, etc.

Or, în cauză, pentru

a argumenta existența unui caz bine justificat, Curtea de apel a apreciat că

„încetarea raporturilor de serviciu prin eliberarea din funcție a

contestatoarei, creează o serioasă îndoială în privința măsurilor dispuse,

întrucât nu s-a acordat un preaviz în conformitate cu dispozițiile legale și

nici nu se poate susține că au fost respectate dispozițiile art. 99 pct. 6 din

Legea nr. 188/1999”, ceea ce este inexact.

Astfel, așa cum a

reținut, de altfel și instanța de fond, intimata-reclamantă a primit Preavizul

nr. 38720 din 5 iulie 2011 prin care îi era adusă la cunoștință posibilitatea

ca, la data de 8 august 2011 să fie eliberată din funcția pe care o deținea la

acea dată.

Mai mult, chiar și în

preambulul și motivarea Ordinului nr. 7398 din 2 august 2011, este enumerat

expres acest preaviz, dispunându-se încetarea raportului de serviciu începând

cu data de 8 august 2011, indicată în preavizul respectiv.

În ceea ce privește

existența celei de-a doua condiții, a iminenței de producere a unei pagube

ireparabile sau greu de reparat ulterior, Înalta Curte reține că această

condiție nu rezultă pur și simplu din executarea oricărui act administrativ și

în orice condiții.

Astfel, potrivit art.

2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 paguba iminentă reprezintă

„prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public”.

Deci, fiind vorba de

un prejudiciu, chiar dacă acesta trebuie să fie doar previzibil și să se

producă în viitor, cu consecințe ireparabile sau greu de reparat, este necesar

ca existența (iminența producerii) să fie probată, or, în cauză, instanța de

fond a reținut îndeplinirea acestei condiții, pe care a dedus-o din faptul

eliberării din funcție.

Oricum existența unui

prejudiciu (existența unei iminențe de producere a unui prejudiciu) presupune

producerea unei pagube ca urmare a încălcării unor dispoziții legale, astfel că

punerea în executare a unui act administrativ nu poate constitui temei pentru

invocarea iminenței unui prejudiciu, din moment ce actul administrativ

respectiv se bucură, încă, de o puternică prezumție de legalitate.

Aceasta este și

rațiunea pentru care, potrivit filozofiei art. 14 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, cele două condiții: existența unui caz bine justificat și iminența

producerii unei pagube, trebuie îndeplinite cumulativ.

În concluzie,

instanța de fond a reținut în mod greșit îndeplinirea condițiilor cerute la

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că a pronunțat o soluție

nelegală și netemeinică, urmând ca recursurile să fie admise.

Astfel fiind, având

în vedere considerentele de mai sus, recursul va fi admis, soluția instanței de

fond va fi desființată, iar cererea de suspendare a executării Ordinului nr.

7398/2011 va fi respinsă ca neîntemeiată, urmând a menține celelalte dispoziții

ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Constanța, în

numele și pe seama Autorității Naționale a Vămilor, împotriva Sentinței civile

nr. 346/CA din 18 octombrie 2011 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

recurată și respinge cererea de suspendare ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 2 februarie 2012.

Procesat de GGC - LM