ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 950/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 950/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamantul Z.D. a

solicitat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală și

Autoritatea Națională a Vămilor, suspendarea executării:

- Ordinului

Președintelui ANAF nr. 2406 din 04 iulie 2011;

- Ordinului

Președintelui ANAF nr. 2407 din 04 iulie 2011;

- Preavizului nr.

38690 din 05 iulie 2011 emis Autoritatea Națională a Vămilor;

- rezultatelor

examenului de testare profesională;

- Ordinului nr. 7395

din 02 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor, până la rămânerea

definitivă a cererii în anulare formulată împotriva acestora.

În motivarea cererii,

s-a arătat că a îndeplinit funcția publică teritorială de execuție de inspector

grad profesional superior la Biroul Vamal Constanța Sud.

Prin actul

administrativ intitulat "preaviz" nr. 38690 din 05 iulie 2011, emis

de Autoritatea Națională a Vămilor i s-a comunicat acordarea unui preaviz de 30

de zile calendaristice începând cu data emiterii acestuia, având în vedere

faptul că funcția publică pe care o ocupa a fost supusă reorganizării în baza

Ordinului nr. 2406/2011.

În acest

"preaviz" s-a menționat că funcția publică de execuție pe care o

ocupa reclamantul este vacantă și poate să opteze pentru ocuparea aceleiași

funcții, urmând să susțină un examen, în baza opțiunii formulate care trebuia

transmisă în scris până la data de 12 iulie 2011.

Conform Ordinului

Președintelui ANAF nr. 2407 din 04 iulie 2011, s-a dispus ca examinarea

candidaților care depășeau numărul posturilor vacante să se facă în perioada 18

- 29 iulie 2011.

Având în vedere

faptul că era pus în situația de a ocupa prin examen un post pe care deja îl

ocupă și ale cărui atribuții deja le exercită, reclamantul a formulat opțiunea

de a ocupa postul de inspector grad profesional principal la Biroul Vamal

Constanța Sud, post supus reorganizării. Conform prevederilor Ordinului nr.

2407/2011, anexa nr. 11, s-a stabilit că, în situația în care mai multe

persoane optează pentru aceeași funcție publică de conducere sau de execuție

vacantă, se organizează examen de testare profesională.

La data de 19 iulie

2011, a susținut proba scrisă, ocazie cu care a obținut un punctaj de 76 de

puncte, punctaj care depășea baremul impus prin Ordinul nr. 2407/2011 și în

care stabilea că pentru funcțiile de execuție este necesar un punctaj minim de

50 de puncte.

Pârâta A.N.A.F., prin

întâmpinare, a invocat excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare a

Ordinelor nr. 2406 și 2407 din 04 iulie 2011 emise de Președintele A.N.A.F.,

întrucât și-au produs efectele.

Pe fond, a solicitat

respingerea cererii de suspendare, arătând că nu sunt îndeplinite cerințele

prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Pârâta A.N.V., prin

întâmpinare, a invocat excepția lipsei de obiect în ceea ce privește

suspendarea Preavizului nr. 38690/2011, întrucât și-a produs efectele, iar pe

de altă parte excepția inadmisibilității, deoarece acesta nu este un act

administrativ în accepțiunea Legii nr. 554/2004.

De asemenea, a

invocat și excepția lipsei de obiect și inadmisibilitatea cererii de suspendare

a executării rezultatului examenului de testare profesională.

Pe fondul cererii de

suspendare, a solicitat să se constate că, în cauză, nu sunt îndeplinite

cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin Sentința civilă

nr. 344 din 18 octombrie 2011 Curtea de Apel Constanța, secția comercială,

maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția

lipsei de obiect a cererii de suspendare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011

și 2407 din 04 iulie 2011 emise de Președintele A.N.A.F., ca nefondată, a

respins excepția lipsei de obiect și a inadmisibilității cererii de suspendare

a executării rezultatului examenului de testare profesională, ca nefondate, a

admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Preavizului

nr. 38690 din 05 iulie 2011, a respins cererea de suspendare a executării

Preavizului nr. 38690 din 05 iulie 2011, promovată de reclamantul Z.D., în

contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Națională

de Administrare Fiscală, a respins cererea de suspendare a executării Ordinelor

nr. 2406 din 04 iulie 2011 și 2407 din 04 iulie 2011 emise de Președintele

A.N.A.F. și a rezultatului examenului de testare profesională, a admis cererea

de suspendare a executării Ordinului nr. 7395 din 02 august 2011 emis de

vicepreședintele A.N.V și a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 7395

din 02 august 2011 emis de vicepreședintele A.N.V. până la pronunțarea

instanței de fond.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut că excepția lipsei de obiect a cererii de

suspendare a executării rezultatului examenului și a celor două ordine emise de

Președintele ANAF este nefondată, neavând relevanță dacă acestea au fost sau nu

puse în executare.

Excepția

inadmisibilității cererii de suspendare a executării Preavizului nr. 38690/2011

a fost apreciată ca fiind fondată și a fost admisă, reținându-se că acest act

nu poate fi supus controlului de legalitate în procedura prevăzută de Legea nr.

554/2004, întrucât nu îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi

încadrat în categoria actelor administrative, așa cum sunt ele definite la art.

2 alin. (1) lit. c) din lege.

Instanța de fond a

mai reținut că existența unui caz bine justificat nu poate fi reținută decât

dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă

asupra prezumției de legalitate de care se bucură actele administrative emise

în baza și în vederea executării legii.

Natura măsurii

dispuse prin Ordinele nr. 2406 - 2407/2011 și rezultatul examenului de testare

nu constituie prin ea însăși un caz bine justificat, iar motivele de

nelegalitate invocate de reclamant presupun cercetarea în profunzime a fondului

cauzei și nu se circumscriu noțiunii de caz bine justificat, fiind mai degrabă

aspecte de fond care pot duce la înlăturarea măsurilor dispuse numai în urma

administrării de probe.

În ceea ce privește

condiția prevenirii unei pagube iminente, curtea de apel a constatat că paguba

iminentă este definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege drept prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În ceea ce privește

suspendarea Ordinului nr. 7395 din 02 august 2011, instanța de fond a reținut

că cererea este întemeiată.

Încetarea raportului

de serviciu prin eliberarea din funcție a contestatorului creează o serioasă

îndoială în privința măsurilor dispuse prin Ordinul nr. 7395 din 02 august

2011, întrucât nu s-a acordat un preaviz în conformitate cu dispozițiile legale

și nici nu se poate susține că au fost respectate dispozițiile art. 99 pct. 6.

Astfel, la o

cercetare sumară, nu se poate reține decât că preavizul nr. 38690 din 05 iulie

2011, este unul formal care nu a permis contestatorului să beneficieze de disp.

art. 99 alin. (3) și (6) din Legea nr. 188/1999.

În ceea ce privește

cea de a doua condiție, prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța

de fond a reținut că și aceasta este îndeplinită, deoarece prin executarea

Ordinului nr. 7395 din 02 august 2011, reclamantul a fost lipsit de veniturile

necesare întreținerii sale în condițiile în care nu a avut posibilitatea

efectivă de a-și găsi un alt loc de muncă.

Împotriva hotărârii

instanței de fond pârâta Autoritatea Națională a Vămilor prin Direcția

Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Constanța a declarat recurs,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului se arată că sentința civilă recurată este lipsită de temei legal,

fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii (art. 304 pct. 9 C.

proc. civ.).

Recurenta susține că

instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea cererii de

suspendare a actului administrativ nu se poate pronunța cu privire la

legalitatea sau nelegalitatea actului a cărui suspendare se solicită decât sub

riscul de a se pronunța asupra unei problematici ce excede cadrului procesual

de soluționare a cauzei având ca obiect o cerere de suspendare a unui act

administrativ și nu o cerere în constatarea legalității ori nelegalității

actului administrativ, cu toate consecințele ce ar decurge dintr-o astfel de

cerere: anularea (sau desființarea) actului ori menținerea acestuia.

Având în vedere cele

arătate, în ceea ce privește cazul bine justificat, această condiție nu este

îndeplinită de către reclamant.

Suspendarea

executării este însă o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul

administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce reclamantului

un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului,

condiție care nu a fost îndeplinită în cauză.

Cele două condiții

prevăzute de art. 14 alin. (1), prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă

caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ,

presupunând așadar dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului

administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta

existența unui caz bine justificat și a iminenței producerii pagubei.

Pentru a se putea

dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla

afirmație a persoanei presupus vătămate în sensul că ar fi îndeplinite

condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa

mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susținerilor cu privire la

existența unui caz bine justificat și la prevenirea producerii unei pagube

iminente.

Recurenta mai

consideră că sentința civilă recurată nu cuprinde motivele pe care se sprijină

(art. 304 pct. 7 C. proc. civ.), deoarece nu înțelege susținerea primei

instanțe conform căreia au fost încălcate prevederile art. 99 alin. (3) și (6)

din Legea nr. 188/1999 care nici măcar nu a argumentat, motivând în clar în ce

fel i-au fost încălcate drepturile reclamantului.

Potrivit alin. (3) al

art. 100 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările

ulterioare: "(3) În cazul în care există mai mulți funcționari publici, se

organizează examen de către autoritatea sau instituția publică".

La art. 105 alin. (1)

din același act normativ se precizează expres: "Corpul de rezervă este

format din funcționarii publici care au fost eliberați din funcția publică în

condițiile art. 99 alin. (1) lit. a) - c), e) și g) și este gestionat de

Agenția Națională a Funcționarilor Publici".

Prin urmare, în

situația în care raporturile de serviciu ale funcționarilor publici ar fi

încetat prin eliberare din funcția publică anterior preavizului, aceștia nu ar

mai fi putut beneficia de perioada de preaviz deoarece intrau în corpul de rezervă

al funcționarilor publici.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte

constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în

continuare.

Actul administrativ

unilateral cu caracter individual se bucură de prezumția de legalitate, fiind

el însuși titlu executoriu.

Suspendarea actului

administrativ, ca operațiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor

acestuia reprezintă o situație de excepție de la regula executării din oficiu

și ea se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de

lege.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate și pentru

prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a

autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea

executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de

fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anulare a

actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio

formalitate".

Deci, legea impune

următoarele condiții pentru a se dispune suspendarea executării în condițiile

art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/ 2004:

- să se ceară

suspendarea executării unui act administrativ unilateral;

- să se facă dovada

că s-a formulat plângerea prealabilă;

- să se facă dovada

existenței "cazului bine justificat";

- să se facă dovada

"pagubei iminente".

Primele două condiții

sunt îndeplinite pentru că se solicită suspendarea unui act administrativ

unilateral și s-a formulat plângere prealabilă.

"Cazul bine

justificat" este definit în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind

împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să

creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea executării unui act administrativ, trebuie să existe un

indiciu temeinic de nelegalitate.

În cauză, Curtea de

Apel a invocat dispozițiile art. 99 alin. (3) și (5) din Legea nr. 188/1999

care se referă la preaviz, ca și dispozițiile art. 99 alin. (6) din Legea nr.

188/1999, însă nu pot fi reținute aceste susțineri pentru "cazul bine

justificat" în cazul ordinului de eliberare din funcție.

În cadrul cererii de

suspendare instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de

nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului

administrativ, ci trebuie să se limiteze numai la împrejurări de fapt sau/și de

drept care creează o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care

se bucură actul administrativ, or asemenea împrejurări nu au fost invocate de

reclamantă pentru a se considera îndeplinită condiția "cazului bine

justificat".

"Paguba

iminentă", o altă condiție ce trebuie îndeplinită cumulativ pentru a se

dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2

lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind "prejudiciul

material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării autorității publice sau a unui serviciu public".

Și în privința

acestei condiții, susținerile sunt nefondate.

Intimatul-reclamant a

invocat numai pierderi de natură financiară, dar prejudiciile cauzate de

emiterea ordinului a cărui suspendare se solicită, dacă acesta va fi anulat,

vor fi analizate de către instanța învestită cu soluționarea acțiunii în

anulare.

În cadrul cererii de

suspendare se analizează numai prejudiciul material, viitor și previzibil și

care nu ar putea fi recuperat, or, în cazul anulării actului administrativ,

instanța va obliga și la recuperarea prejudiciilor cauzate.

Astfel fiind, Înalta

Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt întemeiate, iar

instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentința atacată și pe

cale de consecință va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul

declarat de Autoritatea Națională a Vămilor - prin Direcția Regională pentru

Accize și Operațiuni Vamale Constanța, împotriva Sentinței civile nr. 344 din

18 octombrie 2011 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și

fluvială, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul

Z.D., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 23 februarie 2012.