ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1806/2011

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 5035 din 10 decembrie 2010, Curtea de Apel București, secția a VlII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea formulată de reclamantul M.I., în contradictoriu cu pârâții O.P.C.N.P. și D.I.A., prin care solicita suspendarea executării Deciziei nr. 217 din 4 noiembrie 2010 a Președintelui C.N.P. Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Suspendarea executării actului administrativ este o operațiune de întrerupere temporară a efectelor unui act administrativ, care intervine la cererea părții interesate sau din oficiu. Ea este o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce consecințe greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul ar fi ulterior anulat prin hotărâre judecătorească. Măsura suspendării executării actului administrativ poate fi dispusă numai cu îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de lege: existența unui caz bine justificat, necesitatea prevenirii unei pagube iminente și îndeplinirea procedurii prealabile administrative. Jurisprudența a cristalizat conținutul condiției „cazului bine justificat” anterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, care a introdus, în premieră, definiția legală a noțiunii, în art. 2 alin. (1) lit. t). Astfel, se arată în considerentele sentinței atacate, existenta unui caz bine justificat poate fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative. Alte criterii ce pot fi avute în vedere în identificarea cazului bine justificat sunt: natura propriu-zisă a măsurii dispuse de autoritatea publică, conduita ulterioară a destinatarului actului, posibilele efecte asupra unor raporturi juridice conexe. De asemenea, reține prima instanță, paguba iminentă este definită de art. 2 alin. (l) lit. ș) ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, analiza îndeplinirii condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 presupunând numai efectuarea unei cercetări sumare a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului. Totodată, în motivarea soluției pronunțate, prima instanță invocă Decizia nr. 257 din 14 martie 2006 a Curții Constituționale, arătând că în considerentele acesteia s-a reținut că suspendarea actelor administrative poate fi dispusă numai în condițiile expres prevăzute de lege, reprezentând o situație de excepție, întrucât acestea se bucură de prezumția de legalitate, și că „părțile beneficiază de toate garanțiile unui proces echitabil, inclusiv în ceea ce privește soluționarea cererii de suspendare a actelor administrative și a recursului împotriva soluției de suspendare a acestor acte”, în sensul art. 21 alin. (1) și (2) din legea fundamentală. De asemenea, se arată în considerentele sentinței atacate, prin hotărârea din 19 iunie 1990, pronunțată în cauza T.Q. contra S.S.T., ex parte: F. LTD ș.a., soluționând cererea formulată în temeiul art. 177 din Tratatul C.E.E. de către Camera Lorzilor, pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare privind interpretarea dreptului comunitar, referitoare la competența instanțelor naționale de a ordona măsuri provizorii atunci când sunt în cauză drepturi recunoscute de normele comunitare, Curtea a decis că dreptul comunitar trebuie interpretat în sensul că instanța națională care, sesizată cu un litigiu privind dreptul comunitar, consideră că singurul obstacol ce o împiedică să dispună măsuri provizorii este o normă a dreptului național, trebuie să înlăture aplicarea acestei norme. In acest sens, Curtea a reținut că instanțelor naționale le revine obligația de a asigura protecția juridică ce decurge pentru justițiabili din efectul direct al dispozițiilor dreptului comunitar, fiind incompatibilă cu cerințele inerente înseși naturii dreptului comunitar, orice practică legislativă, administrativă sau judiciară care ar avea ca efect îngrădirea puterii judecătorului de a face tot ceea ce este necesar pentru a înlătura dispozițiile legislative naționale ce ar putea împiedica, chiar și numai temporar, aplicarea deplină a normelor comunitare. Or, concluzionează prima instanță, decizia contestată în cauză, emisă în temeiul art. 43 lit. f) din H.G. nr. 1305/2002, are o aparență de legalitate, nefiind identificate norme comunitare care să atragă suspendarea acesteia.

Recursul declarat de M.I. Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul, invocând generic dispozițiile art. 299 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004. Recurentul și-a structurat criticile formulate, după cum urmează: 2.1. Î n mod greșit prima instanță a calificat excepția „lipsei capacității procesuale de reprezentare a pârâtei C.N.P. de către dl. comisar șef A.C.” caftind excepția lipsei dovezii de reprezentant. În realitate, consideră recurentul, delegația este un instrument juridic specific avocaților și consilierilor juridici dar A.C. nu îndeplinește aceste funcții, el fiind chiar persoana contestată. Ca urmare, era și incompatibil cu calitatea de reprezentant al pârâtei. 2.2. S-a reținut de mai multe ori în sentința atacată că A.C. ar avea calitatea de consilier juridic. Or, această persoană a exercitat această activitate doar pe o perioadă anterioară de 3 ani, la Baza de reparații navale Brăila, în mod nelegal. 2.

Nu s-a observat că întâmpinarea este falsă. Rezumând susținerile recurentului structurate distinct, în trei critici, Înalta Curte reține că în opinia acestuia numărul de înregistrare al întâmpinării este fals, neregăsindu-se în registrele aflate la Secretariatul Corpului; întâmpinarea nu este ștampilată cu ștampila oficială a conducătorului instituției; întâmpinarea este mincinoasă, cuprinzând afirmații care contravin flagrant prevederilor legale. 2.

Î n mod greșit s-a reținut că nu a formulat plângere prealabilă deși prin adresa nr. 682445 din 9 noiembrie 2010 și-a îndeplinit această obligație. 2.

Actul administrativ a fost emis cu încălcarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 dar și a normelor de transparență decizională. 2.

Nu s-a observat că era îndeplinită condiția cazului bine justificat, prin aceea că în H.G. nr. 1305/2002 nu există art. 43 lit. f); decizia nr. 1129/2008 nu există; nu se poate subordona o comisie de specialitate constituită la nivelul unui organ de conducere, unui membru al unei structuri de execuție; s-a datat greșit actul administrativ. 2.7 Instanța a ignorat elementele referitoare la paguba iminentă, adică prejudiciul de imagine al Comisiei juridice și al comisarului șef N.V. și perturbarea gravă și previzibilă a funcționării unei autorități publice. 3. Apărările formulate de C.N.P. și D.l.A., președintele C.N.P. Prin întâmpinarea înregistrată la data de 21 martie 2011, intimații au solicitat respingerea recursului ca nefondat. Intimații au prezentat pe larg contextul care a impus emiterea actului administrativ în discuție, precum și modul de organizare și funcționare a C.J. și de disciplină, comisie de specialitate constituită la nivelul C.N. Citând mai multe dispoziții legale cuprinse în Regulamentul de organizare și funcționare al C.N.P. aprobat prin H.G. nr. 1305/2002, cu modificările ulterioare, respectiv art. 20, 37, 38, 41, 43, 45 și 49 și invocând activitatea slabă a vicepreședintelui N., intimații conchid în sensul că desemnarea altui vicepreședinte, în persoana lui A.C., s-a făcut tocmai în vederea îmbunătățirii activității C.J.D.O.P. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, precum și potrivit art. 304 1 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Recurentul-reclamant M.I., în calitate de președinte al C.J.D.O.P. – C.N.P. din cadrul Ministerului Administrației și Internelor a învestit instanța de contencios administrativ în temeiul art. 14 alin. (l) și art. 15 din Legea nr. 554/2004 cu o cerere de suspendare a executării Deciziei nr. 217 din 4 noiembrie 2010 emisă de președintele C.N.P. Prin acest act administrativ s-a anulat Decizia nr. 1129 din 28 octombrie 2008, prin care comisarul șef N.V. era împuternicit să coordoneze, sprijine, îndrume și controleze activitatea C.J.D.O.P. (art. l) și a fost numit să îndeplinească aceleași atribuții comisarul șef A.C. „având în vedere rezultatele obținute în cadrul organizației profesionale pe linie juridică, punctele de vedere formulate și susținute la nivelul Ministerului Administrației și Internelor, I.G.P.R., I.J.P.F.” (art. 2). Prima instanță, verificând îndeplinirea celor două condiții impuse de art. 14 alin. (l) din Legea nr. 554/2004 pentru acordarea suspendării: „cazul bine justificat” și „paguba iminentă” a reținut că în speță nu există argumente care să conducă la concluzia unor îndoieli serioase asupra legalității actului administrativ. Cum legea impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor, nu a mai considerat necesar să pășească și la examinarea „pagubei iminente”. Soluția Curții de apel este legală și va fi menținută. Răspunzând punctual criticilor formulate de recurent, Înalta Curte retine următoarele: l.l. Referitor la modul de soluționare a excepției lipsei dovezii calității de reprezentant. Verificând practicaua sentinței atacate, Înalta Curte observă că reclamantul a susținut că „delegația prezentată de consilierul juridic al pârâtei nu constituie un mandat sau o procură de reprezentare” și că „însăși de persoana care s-a prezentat astăzi se vorbește în actul administrativ atacat, motiv pentru care consideră că nu poate reprezenta de pârâtă”. În acest cadru, Înalta Curte reține că prima instanță a calificat corect excepția invocată, ca vizând lipsa dovezii calității de reprezentant și, verificând delegația prezentată a soluționat-o în mod legal prin respingere, întrucât reprezentantul pârâtului C.N.P., comisar șef de poliție A.C. a făcut dovada calității sale, potrivit art. 161 C. proc. civ. 1.2. Referitor la calitatea de consilier juridic a reprezentantului Toate considerațiile recurentului referitoare la lipsa acestei calități în privința reprezentantului A.C. sunt lipsite de relevanță, câtă vreme prima instanță a reținut că potrivit art. 68 alin. (4) C. proc. civ., această persoană „nefiind consilier juridic nu poate pune concluzii, ci poate doar reprezenta partea”. 1.3. Referitor la întâmpinarea formulată în cauză După cum s-a expus la pct. 1.2.3 din decizie, recurentul contestă sub mai multe aspecte întâmpinarea depusă de pârâți la judecata în primă instanță. În legătură cu autenticitatea acesteia, recurentul nu prezintă nicio dovadă în sprijinul susținerilor sale. De altfel, numărul de înregistrare al întâmpinării la emitent este de fapt numărul dosarului de față, 10913/2/2010, iar ștampila aparține, până la proba contrară, emitentului. Cât privește apărările cuprinse în întâmpinare, considerate „mincinoase” de către recurent, acestea privesc aspecte de fond care, oricum, nu puteau fi valorizate de instanță decât prin prisma îndeplinirii celor două condiții impuse de art. 14 alin. (l) din Legea nr. 554/2004. Conchizând la acest punct, Înalta Curte reține că în lipsa oricărei vătămări concrete, recurentul nu poate cere instanței de recurs să cenzureze modul în care prima instanță a derulat procedura, din perspectiva primirii la dosar a întâmpinării pârâților, cu atât mai mult cu cât toate aspectele invocate relevă mai degrabă o animozitate personală cu reprezentantul intimaților și beneficiarul actului administrativ. l.4. Referitor la plângerea prealabilă Acest motiv de recurs este străin de hotărârea atacată, care nu a reținut că reclamantul nu ar fi realizat procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004. 1.5. Referitor la îndeplinirea condiției cazului bine justificat Potrivit art. 2 alin. (l) lit. t) din Legea nr. 554/2004 se circumscriu cazului bine justificat: „împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ”. Aspectele invocate de recurent, referitoare la încălcarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă ori a Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, nu sunt incidente în cauză, câtă vreme actul administrativ examinat este individual, iar nu normativ. Faptul că în H.G. nr. 1305/2002 nu există art. 43 lit. f), reținut în considerentele sentinței, este real, însă aceasta este o simplă eroare materială, din context rezultând cu claritate că judecătorul a avut în vedere prevederile art. 43 lit. f) din Regulamentul de organizare și funcționare a C.N.P., aprobat prin H.G. nr. 1305/2002, care conferă competență președintelui C.N.P. de a „emite decizii pentru organizarea și desfășurarea activității corpului”. Toate celelalte aspecte învederate de recurent în cuprinsul pct. 1.2.5. și 1.2.6. referitoare la calitatea activității desfășurate de persoana eliberată din funcție (N.V.), respectiv numită (A.C.) exced posibilității de analiză pe care o are instanța de judecată în procedura sumară de față și vor putea fi lămurite la fondul cauzei, evident cu luarea în considerare a tuturor dispozițiilor legale invocate de părți, precum și a marjei de apreciere de care beneficiază fiecare autoritate publică în organizarea propriei activități. 1.6. Referitor la paguba iminentă Cum s-a arătat în cele ce preced, prima instanță nu a mai pășit la examinarea aspectelor invocate de reclamant în sprijinul îndeplinirii condiției „pagubei iminente”, întrucât cele două condiții sunt cerute de lege cumulativ și neîndeplinirea uneia face inutilă examinarea celeilalte. Ca atare, constatând ea însăși că în cauză nu s-au decelat elemente care să susțină teza unui act administrativ aparent nelegal, și instanța de recurs consideră că nu mai este necesară verificarea îndeplinirii celeilalte condiții, a pagubei iminente. În orice caz, prejudiciul de imagine invocat de recurent nu poate constitui, în nicio situație, temei pentru acordarea suspendării, neputând fi circumscris sintagmei „prejudiciu material și previzibil” potrivit art. 2 alin. (l) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse la pct. II.l din decizie, în temeiul art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (l) teza a Il-a C. proc. civ., se va respinge recursul de față ca nefondat.