ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4927/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Sentința civilă nr. 566 din 08 decembrie 2010, pronunțată în dosarul nr. 2323/54/2010, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de către reclamantul S.G. în contradictoriu cu pârâții Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Direcția pentru acordarea despăgubirilor în numerar, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Craiova la data de 25 august 2010, reclamantul S.G.

a chemat în judecată Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, pentru a fi obligat să asigure Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii, suma de 161.026,68 RON și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Direcția pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar, pentru a fi obligată să emită Titlul de Plată în Numerar pentru suma de 161.026,68 RON reprezentând Titlul de Despăgubire acordat prin Decizia nr. 2232 din 06 iunie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Motivând în fapt cererea, reclamantul a arătat că i s-a emis Titlul de Despăgubire în cuantum de 161.026,68 RON, decizia rămânând definitivă prin neexercitarea vreunei căi de atac împotriva acesteia, un exemplar fiind înaintat Direcției pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar.

În temeiul art. 18 1 și urm. din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, reclamantul și-a exprimat opțiunea pentru primirea, exclusiv, de despăgubiri în numerar, depunând opțiunea la data de 23 iulie 2008, înregistrată sub nr. 05475, însă până la data formulării prezentei acțiuni Direcția pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar nu a emis Titlul de Plată și nu i-a transferat despăgubirea în numerar, prevalându-se de dispozițiile art. 18 2 lit. a). Reclamantul a susținut că această motivare este în contradicție cu principiul executării cu bună credință de către stat a obligațiilor care îi revin față de proprii cetățeni, că obligația de plată este o obligație de rezultat și nu de diligenta, iar prin nealocarea de fonduri suficiente, statul își invocă propria culpa, atitudine care trebuie sancționată.

A invocat, de asemenea, dispozițiile art. 6 parag. I din CEDO sub aspectul termenului rezonabil, care cuprinde și durata procedurilor administrative. În drept, reclamantul a invocat prevederile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, H.G. nr. 1095/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de Aplicare a Titlului VII din Legea nr. 247/2005 modificate și completate prin H.G. nr. 128/2008. Prin întâmpinarea formulată la data de 14 septembrie 2010, DGFP Dolj pentru Ministerul Finanțelor Publice a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive cu motivarea că nu are niciun fel de atribuție în efectuarea plății despăgubirilor acordate potrivit Legii nr. 10/2005, acestea fiind făcute de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților direct către beneficiar.

În cauză a formulat întâmpinare și pârâta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, care a invocat excepția lipsei capacitații procesuale de exercițiu a Direcției pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar, care este o structură fără personalitate juridică în cadrul ANRP, atribuția acordării despăgubirilor în numerar persoanelor îndreptățite cărora li s-au emis titluri de plată revenind Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, în calitate de entitate cu personalitate juridică în virtutea atribuțiilor stabilite în sarcina acesteia prin H.G. nr. 1068/2007. Pârâta a invocat, de asemenea, excepția prematurității în ceea ce privește petitul doi al acțiunii, în raport de prevederile art. 18 2 lit. a) din Legea nr. 247/2005 coroborate cu dispozițiile art. 18 2 pct. 1 din H.G.

nr. 128/2008, în conformitate cu care emiterea titlurilor și plata despăgubirilor bănești în numerar către persoanele îndreptățite se face în termen de 15 zile de la existența disponibilităților financiare în contul ANRP, în ordinea înregistrării cererilor de opțiune. Pe fondul cauzei, pârâta a arătat că, potrivit art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2010, intrată în vigoare la data de 30 iunie 2010, pe o perioada de 2 ani de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se suspendă emiterea titlurilor de plata prevăzute în Titlul VII "Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" din Legea nr. 247/2005. Sub aspectul calității procesuale pasive a pârâtului Ministerului Finanțelor Publice, Curtea constată că, potrivit art. 3 alin. (1) pct. 6 și 7 din H.G.

nr. 34/2009, Ministerul Finanțelor Publice elaborează pe bază de metodologii proprii, menținând în permanență un echilibru bugetar corespunzător, proiectul bugetului de stat, al legii bugetului de stat și raportul asupra proiectului bugetului de stat, precum și proiectul legii de rectificare a bugetului de stat, operând rectificările corespunzătoare; analizează periodic modul de realizare a prevederilor bugetare, în corelare cu indicatorii macroeconomici, precum și modul de utilizare și/sau administrare a fondurilor și/sau patrimoniului public, la nivelul instituțiilor publice definite la art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002, prezentând Guvernului, spre dezbatere și aprobare, propuneri și/sau proiecte de acte normative care să conducă la îmbunătățirea procesului de programe și execuție bugetară, dar nu are competența de a modifica bugetul de stat, aprobat prin legi speciale.

De asemenea, potrivit art. 20 din Legea nr. 500/2002, ordonatorii principali de credite sunt miniștrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, conducătorii altor autorități publice și conducătorii instituțiilor publice autonome, iar potrivit art. 43 alin. (1), ordonatorii principali de credite au obligația ca, până la 15 iulie a fiecărui an, să depună la Ministerul Finanțelor Publice propunerile pentru proiectul de buget și anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli și estimările pentru următorii 3 ani, însoțite de documentații și fundamentări detaliate. Prin urmare, Ministerul Finanțelor Publice nu are competența de a modifica bugetul de stat, alocând bani pentru plata despăgubirilor, în afara dispozițiilor legale speciale, excepția lipsei calității procesuale pasive fiind întemeiată, urmând să fie admisă.

În ceea ce privește Direcția pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar, Curtea constată că aceasta este înființată în conformitate cu prevederile art. 14 1 Titlul VII din Legea nr. 247/2005, ca o structură fără personalitate juridică în cadrul Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, atribuția acordării despăgubirilor în numerar persoanelor îndreptățite, cărora li s-au emis titluri de plată, revenind ANRP, în calitate de entitate cu personalitate juridică, în virtutea atribuțiilor stabilite în sarcina acesteia prin H.G. nr. 1068/2007, art. 2 lit. s), excepția lipsei capacității procesuale de exercițiu fiind întemeiată și, pe cale de consecință, admisă.

Pe fondul cauzei, Curtea constată că, în temeiul art. 13 alin. (1), art. 16 alin. (7) din Legea nr. 247/2005 Titlul VII, având în vedere dosarul intern nr. 13024/CC/2006, care a fost soluționat în baza notificării nr. 46/N/2001 și a dispoziției nr. 18045 din 20 decembrie 2005, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a emis decizia nr. 2232 din 06 iunie 2008, în cuantum de 161.026,68 RON. Având în vedere Decizia nr. 2232 din 06 iunie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, opțiunea formulată și înregistrată de reclamant la ANRP sub nr. 05475 din 23 iulie 2008, urmează a fi emis titlul de plată în favoarea reclamantului în ordinea înregistrării cererii de opțiune, în termen de 15 zile de la data existenței disponibilităților financiare în contul ANRP, potrivit prevederilor pct. 18 2.4 din H.G.

nr. 128/2008. Pe de altă parte, potrivit art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2010, intrată în vigoare la data de 30 iunie 2010, pe o perioadă de 2 ani de la data intrării în vigoare a ordonanței se suspendă emiterea titlurilor de plată prevăzute în Titlul VII Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente. De asemenea, conform alin. (2) și (3) din art. 3, valorificarea titlurilor de despăgubire emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor se va face doar prin conversia lor în acțiuni emise de Fondul Proprietatea, corespunzător sumei pentru care s-a formulat opțiunea.

Dacă până la data intrării în vigoare a ordonanței, persoanele îndreptățite la despăgubiri au optat pentru acordarea titlurilor de plată, dar acestea nu au fost emise de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, pot opta pentru conversia titlurilor de despăgubire în acțiuni emise de Fondul Proprietatea. Persoanele care nu optează pentru conversia titlurilor de despăgubire în acțiuni emise de Fondul Proprietatea vor primi titluri de plata după expirarea perioadei de suspendare prevăzute la alin. (1). Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs, în termen legal, reclamantul S.G., arătând, în esență, următoarele: Prima instanță a respins greșit excepția lipsei capacității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice, în considerarea prevederilor art. 25 alin. (1) din Decretul nr. 31/1954.

Potrivit art. 3 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, titlurile de despăgubire sunt certificate emise de Comisia Centrală, în numele și pe seama Statului Român. În consecință, debitorul fiind Statul Român urmează că Ministerul Finanțelor Publice are capacitate procesuală pasivă. De asemenea, instanța în mod greșit a admis excepția lipsei capacității procesuale de exercițiu a Direcției pentru acordarea despăgubirilor în numerar, motivat de faptul că nu are personalitate juridică. Deși, instanța a reținut că cei doi pârâți ar fi Ministerul Finanțelor Publice și Direcția pentru acordarea despăgubirilor în numerar, în raport cu care a admis cele două excepții, totuși aceasta a respins acțiunea și pe fond, în contradictoriu cu aceleași părți, ca neîntemeiată, cu toate că motivele cuprinse în considerentele hotărârii nu susțin soluția de respingere a acțiunii ca neîntemeiate, ci, eventual, ca prematur introdusă.

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a invocat excepția prematurității formulării acțiunii întemeiată pe prevederile art. 18 2 din H.G. nr. 128/2008 și pe art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2010, însă instanța nu s-a pronunțat asupra excepției respective și nici nu a pus-o în discuția părților. Față de cele de mai sus se impune, într-o primă teză, admiterea recursului, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță pentru a se pronunța asupra invocării excepției prematurității formulării acțiunii. Într-o teză subsidiară, se impune admiterea recursului și modificarea sentinței, în sensul admiterii acțiunii. Exigibilitatea plății coincide cu emiterea titlului de despăgubire, astfel că nu se poate problema prematurității cererii de plată, în condițiile în care debitorul este Statul Român și nu Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, care este doar o autoritate prin intermediul căreia se efectuează plata.

Conform art. 22 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, termenul în care persoana îndreptățită poate formula notificare este calificat ca fiind unul de decădere, însă instanțele trebuie să aplice același tratament atunci când analizează comportamentul statului și al autorităților sale, ca părți în raporturile de drept născute din Legea nr. 10/2001, fără a fi avantajate în raport cu celelalte părți, deoarece se încalcă principiul legalității armelor. Prin urmare, statului i se permite să prelungească sine die termenul de soluționare definitivă a unor asemenea cereri, însă în acest mod se încalcă principiul procesului rezonabil și noțiunea de proces echitabil. Autoritățile statului nu pot să invoce chestiuni de organizare a aplicării legii împotriva dreptului la un proces în termen rezonabil, pentru că aceasta înseamnă să invoce propria culpă și să încalce Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților justifică nejustificarea plății prin insuficiența fondurilor alocate de la buget pentru acoperirea tuturor sumelor reprezentând despăgubiri scadente, făcând trimitere la dispozițiile art. 18 2 lit. a), simplă afirmație a pârâtei, fără să dovedească vreo diligență a acesteia în vederea obținerii de fonduri pentru achitarea despăgubirilor. Nici trimiterea la dispozițiile art. III din O.U.G. nr. 62/2010 nu ar trebui să conducă la concluzia că cererea de plată este prematură, cu atât mai puțin neîntemeiată. Între dispozițiile O.U.G. nr. 62/2010 și ale Convenției Europene a Drepturilor Omului, precum și ale art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție, există contrarietate, astfel încât trebuie să se aplice principiul dreptului comunitar asupra dreptului național, statuat în art. 148 alin. (2) din Constituție.

Examinând sentința prin prisma criticilor formulate, precum și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., recursul este nefondat și urmează a fi respins pentru motivele ce vor fi expuse în continuare. În mod corect, prima instanță a stabilit că Ministerul Finanțelor Publice nu are calitate procesuală pasivă în cauză. În procesele de contencios administrativ, cum este cazul în speță, calitate procesuală pasivă o are autoritatea publică care a emis actul administrativ atacat sau autoritatea despre care reclamantul pretinde că refuză în mod nejustificat să emită/adopte actul infralegislativ, iar nu Statul Român, astfel cum rezultă neechivoc din prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește, Direcția pentru acordarea despăgubirilor în numerar, de asemenea, în mod corect prima instanță a reținut că aceasta nu poate sta în proces ca pârât în nume propriu, în condițiile în care aceasta este doar o structură din cadrul Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, aceasta din urmă având competența să emită titlul de plată la care se referă reclamantul în acțiunea sa. În această chestiune, observă Înalta Curte, prima instanță a tranșat corect că actul infralegislativ pe care reclamantul îl solicită să fie emis nu este al "organului organizației", ci al "organizației" însăși, cu alte cuvinte al Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, căreia îi este conferită, prin lege, competența exclusivă a acordării despăgubirilor în numerar persoanelor îndreptățite, potrivit Legii nr. 247/2005, iar nu al Direcției pentru acordarea despăgubirilor în numerar.

Prima instanță, constată Înalta Curte, a pronunțat o soluție legală când a examinat cauza pe fond, chiar dacă a admis excepțiile privitoare la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Finanțelor Publice și, respectiv, a lipsei capacității procesuale de exercițiu a Direcției pentru acordarea despăgubirilor în numerar. Este de observat că acțiunea reclamantului este imprecisă atunci când cheamă în judecată Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Direcția pentru acordarea despăgubirilor în numerar, fără să fie foarte clar că înțelege să se judece cu autoritatea publică centrală sau cu organul acesteia. Tocmai de aceea, fiind menționată expres ANRP în cuprinsul acțiunii, prima instanță a stabilit că aceasta este parte în proces și posedă atribuția despăgubirilor în numerar, motiv pentru care a procedat la examinarea pe fond a cauzei.

Nu se impunea pronunțarea pe prematuritatea formulării acțiunii deoarece nu este vorba de prematuritate ca și condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, care să atragă tranșarea litigiului pe calea unei excepții de procedură. În realitate, chestiunea prematurității cererii de chemare în judecată formulată de reclamant, astfel cum corect a fost reținută de prima instanță, este o problemă de fond și a fost tratată ca atare de instanță, în raport de prevederile art. 18 2 alin. (4) din H.G. nr. 128/2008. Sub acest aspect, prima instanță a reținut că, potrivit textului legal precitat, transferul despăgubirilor în numerar se face în termen de maxim 15 zile calendaristice la data existenței disponibilităților financiare în contul ANRP, în ordinea înregistrării cererii de opțiune.

Or, cum până în acest moment plata respectivelor despăgubiri s-a realizat pentru prima tranșă până la dosarul de opțiune nr. 03967 din 29 aprilie 2008, iar reclamantul are dosarul cu nr. 05475 din 23 iulie 2008, plata despăgubirilor realizându-se în limita disponibilităților financiare, nu se poate vorbi de un refuz nejustificat al ANRP de a emite titlul de plată în numerar în favoarea reclamantului, pentru suma de 161.026,68 RON. Contrar celor afirmate în recurs, judecătorul fondului nu putea ignora prevederile imperative și inderogabile ale O.U.G. nr. 62/2010, prin care s-a dispus suspendarea emiterii titlurilor de plată prevăzute în Titlul VII din Legea nr. 247/2005. Nu există contrarietate între dispozițiile O.U.G.

nr. 62/2010, pe de o parte, și cele ale Convenției Europene a Drepturilor Omului, precum și ale art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție, pe de altă parte, cum se susține în recurs. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în jurisprudența sa că în situațiile ce presupun indemnizarea unor categorii largi de persoane prin măsuri legislative ce pot avea consecințe economice importante asupra ansamblului unui stat, autoritățile naționale trebuie să dispună de o mare putere discreționară, nu numai în a alege măsurile de natură a garanta drepturile patrimoniale sau a reglementa raporturile de proprietate, dar și pentru a dispune de timpul necesar pentru aplicarea unor asemenea măsuri.

Astfel, în cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, Curtea a luat act de sarcina foarte importantă pe care legislația în materia bunurilor imobile naționalizate o reprezintă pentru bugetul de stat (parag. 227) și a fost de acord că plafonarea despăgubirilor și eșalonarea lor pe o perioadă mai lungă ar putea reprezenta o măsură susceptibilă de a respecta un just echilibru între interesele foștilor proprietari și interesul general al colectivității. Mai mult, a devenit funcțional Fondul "Proprietatea" începând cu 21 ianuarie 2011, mai ales că multe condamnări ale României la CEDO s-au datorat și constatării că acest fond nu este funcțional, iar lansarea tranzacțiilor este de natură să îndrepte o parte a beneficiarilor "titlurilor de despăgubire" către piața bursieră, ceea ce ar ușura presiunea bugetară (cauza Maria Atanasiu, parag.

228, teza ultimă). Trebuie subliniat și faptul că în privința adoptării unor măsuri cu impact economic general legislatorul național dispune de o mare latitudine pentru a se pronunța atât cu privire la existența unei probleme de interes public ce necesită o asemenea reglementare, cât și cu privire la alegerea modalităților concrete de aplicare a acestei reglementări. În acest context măsurile legislative stabilite prin O.U.G. nr. 60/2010, sunt în acord cu jurisprudența C.E.D.O. și cu dispozițiile art. 1 parag.

2 din Protocolul nr. 1, și nu aduc atingere dreptului de proprietate al recurentului-reclamant, în condițiile în care acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii discreționare a statului, fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul avut în vedere pentru realizarea lui, respectiv între exigența de interes general a menținerii echilibrului bugetar și imperativele respectării dreptului de proprietate al categoriilor de persoană vizate. În concluzie, în mod corect prima instanță a reținut că în speță sunt aplicabile dispozițiile art. III din O.U.G.

nr. 62/2010 intrată în vigoare din 1 iulie 2010 prin care pe o perioadă de 2 an de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se suspendă emiterea titlurilor de plată prevăzute în Titlul VII din Legea nr. 247/2005, iar valorificarea titlurilor de despăgubire se va face doar prin conversia lor în acțiuni emise de Fondul "Proprietatea" - listat la Bursă, corespunzător sumei pentru care s-a formulat opțiunea, fiind aplicabile și dispozițiile art. III alin. (3) din O.U.G. nr. 62/2010 în ceea ce privește cererea privind emiterea titlului de plată cu prioritate în condițiile art. 18 2 alin. (5) din H.G. nr. 128/2008.

Reclamantul confundă dreptul comunitar cu Dreptul drepturilor omului, astfel că invocarea de către acesta a principiului priorității dreptului comunitar asupra dreptului național este eronată pentru că în cauză nu sunt aplicabile norme de drept comunitar, și prin urmare nu sunt incidente nici dispozițiile art. 14 8 alin. (2) din Constituția României. Față de cele ce preced, Înalta Curte constatând că recursul este nefondat, îl va respinge ca atare, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge recursul declarat de S.G. împotriva Sentinței nr. 566 din 8 decembrie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 octombrie 2011.