ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4927/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4927/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Sentința civilă nr. 566 din 08 decembrie

2010, pronunțată în dosarul nr. 2323/54/2010, Curtea de Apel Craiova, secția de

contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de către

reclamantul S.G. în contradictoriu cu pârâții Statul Român prin Ministerul

Finanțelor Publice și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților -

Direcția pentru acordarea despăgubirilor în numerar, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța

această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Prin acțiunea

înregistrată la Curtea de Apel Craiova la data de 25 august 2010, reclamantul

S.G. a chemat în judecată Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice,

pentru a fi obligat să asigure Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților,

în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii,

suma de 161.026,68 RON și Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților - Direcția pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar, pentru a

fi obligată să emită Titlul de Plată în Numerar pentru suma de 161.026,68 RON

reprezentând Titlul de Despăgubire acordat prin Decizia nr. 2232 din 06 iunie

2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Motivând în fapt

cererea, reclamantul a arătat că i s-a emis Titlul de Despăgubire în cuantum de

161.026,68 RON, decizia rămânând definitivă prin neexercitarea vreunei căi de

atac împotriva acesteia, un exemplar fiind înaintat Direcției pentru Acordarea

Despăgubirilor în Numerar.

În temeiul art. 18

1

și urm. din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, reclamantul și-a exprimat

opțiunea pentru primirea, exclusiv, de despăgubiri în numerar, depunând

opțiunea la data de 23 iulie 2008, înregistrată sub nr. 05475, însă până la

data formulării prezentei acțiuni Direcția pentru Acordarea Despăgubirilor în

Numerar nu a emis Titlul de Plată și nu i-a transferat despăgubirea în numerar,

prevalându-se de dispozițiile art. 18

2

lit. a).

Reclamantul a

susținut că această motivare este în contradicție cu principiul executării cu

bună credință de către stat a obligațiilor care îi revin față de proprii

cetățeni, că obligația de plată este o obligație de rezultat și nu de

diligenta, iar prin nealocarea de fonduri suficiente, statul își invocă propria

culpa, atitudine care trebuie sancționată.

A invocat, de

asemenea, dispozițiile art. 6 parag. I din CEDO sub aspectul termenului

rezonabil, care cuprinde și durata procedurilor administrative.

În drept, reclamantul

a invocat prevederile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, H.G. nr. 1095/2005

pentru aprobarea Normelor metodologice de Aplicare a Titlului VII din Legea nr.

247/2005 modificate și completate prin H.G. nr. 128/2008.

Prin întâmpinarea

formulată la data de 14 septembrie 2010, DGFP Dolj pentru Ministerul Finanțelor

Publice a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive cu motivarea că

nu are niciun fel de atribuție în efectuarea plății despăgubirilor acordate

potrivit Legii nr. 10/2005, acestea fiind făcute de Autoritatea Națională

pentru Restituirea Proprietăților direct către beneficiar.

În cauză a formulat

întâmpinare și pârâta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților,

care a invocat excepția lipsei capacitații procesuale de exercițiu a Direcției

pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar, care este o structură fără

personalitate juridică în cadrul ANRP, atribuția acordării despăgubirilor în

numerar persoanelor îndreptățite cărora li s-au emis titluri de plată revenind

Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, în calitate de

entitate cu personalitate juridică în virtutea atribuțiilor stabilite în

sarcina acesteia prin H.G. nr. 1068/2007.

Pârâta a invocat, de

asemenea, excepția prematurității în ceea ce privește petitul doi al acțiunii,

în raport de prevederile art. 18

2

lit. a) din Legea nr. 247/2005

coroborate cu dispozițiile art. 18

2

pct. 1 din H.G. nr. 128/2008, în

conformitate cu care emiterea titlurilor și plata despăgubirilor bănești în

numerar către persoanele îndreptățite se face în termen de 15 zile de la

existența disponibilităților financiare în contul ANRP, în ordinea

înregistrării cererilor de opțiune.

Pe fondul cauzei,

pârâta a arătat că, potrivit art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2010, intrată

în vigoare la data de 30 iunie 2010, pe o perioada de 2 ani de la data intrării

în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se suspendă emiterea titlurilor de

plata prevăzute în Titlul VII "Regimul stabilirii și plății despăgubirilor

aferente imobilelor preluate în mod abuziv" din Legea nr. 247/2005.

Sub aspectul

calității procesuale pasive a pârâtului Ministerului Finanțelor Publice, Curtea

constată că, potrivit art. 3 alin. (1) pct. 6 și 7 din H.G. nr. 34/2009,

Ministerul Finanțelor Publice elaborează pe bază de metodologii proprii,

menținând în permanență un echilibru bugetar corespunzător, proiectul bugetului

de stat, al legii bugetului de stat și raportul asupra proiectului bugetului de

stat, precum și proiectul legii de rectificare a bugetului de stat, operând

rectificările corespunzătoare; analizează periodic modul de realizare a prevederilor

bugetare, în corelare cu indicatorii macroeconomici, precum și modul de

utilizare și/sau administrare a fondurilor și/sau patrimoniului public, la

nivelul instituțiilor publice definite la art. 2 pct. 30 din Legea nr.

500/2002, prezentând Guvernului, spre dezbatere și aprobare, propuneri și/sau

proiecte de acte normative care să conducă la îmbunătățirea procesului de

programe și execuție bugetară, dar nu are competența de a modifica bugetul de

stat, aprobat prin legi speciale.

De asemenea, potrivit

art. 20 din Legea nr. 500/2002, ordonatorii principali de credite sunt

miniștrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației

publice centrale, conducătorii altor autorități publice și conducătorii

instituțiilor publice autonome, iar potrivit art. 43 alin. (1), ordonatorii

principali de credite au obligația ca, până la 15 iulie a fiecărui an, să

depună la Ministerul Finanțelor Publice propunerile pentru proiectul de buget

și anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de

cheltuieli și estimările pentru următorii 3 ani, însoțite de documentații și

fundamentări detaliate.

Prin urmare,

Ministerul Finanțelor Publice nu are competența de a modifica bugetul de stat,

alocând bani pentru plata despăgubirilor, în afara dispozițiilor legale

speciale, excepția lipsei calității procesuale pasive fiind întemeiată, urmând

să fie admisă.

În ceea ce privește

Direcția pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar, Curtea constată că aceasta

este înființată în conformitate cu prevederile art. 14

1

Titlul VII

din Legea nr. 247/2005, ca o structură fără personalitate juridică în cadrul

Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, atribuția acordării

despăgubirilor în numerar persoanelor îndreptățite, cărora li s-au emis titluri

de plată, revenind ANRP, în calitate de entitate cu personalitate juridică, în

virtutea atribuțiilor stabilite în sarcina acesteia prin H.G. nr. 1068/2007,

art. 2 lit. s), excepția lipsei capacității procesuale de exercițiu fiind

întemeiată și, pe cale de consecință, admisă.

Pe fondul cauzei,

Curtea constată că, în temeiul art. 13 alin. (1), art. 16 alin. (7) din Legea

nr. 247/2005 Titlul VII, având în vedere dosarul intern nr. 13024/CC/2006, care

a fost soluționat în baza notificării nr. 46/N/2001 și a dispoziției nr. 18045

din 20 decembrie 2005, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a emis

decizia nr. 2232 din 06 iunie 2008, în cuantum de 161.026,68 RON.

Având în vedere

Decizia nr. 2232 din 06 iunie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor, opțiunea formulată și înregistrată de reclamant la ANRP sub nr.

05475 din 23 iulie 2008, urmează a fi emis titlul de plată în favoarea

reclamantului în ordinea înregistrării cererii de opțiune, în termen de 15 zile

de la data existenței disponibilităților financiare în contul ANRP, potrivit

prevederilor pct. 18

2.4

din H.G. nr. 128/2008.

Pe de altă parte,

potrivit art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2010, intrată în vigoare la data de

30 iunie 2010, pe o perioadă de 2 ani de la data intrării în vigoare a

ordonanței se suspendă emiterea titlurilor de plată prevăzute în Titlul VII

Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod

abuziv din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției,

precum și unele măsuri adiacente.

De asemenea, conform

alin. (2) și (3) din art. 3, valorificarea titlurilor de despăgubire emise de

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor se va face doar prin

conversia lor în acțiuni emise de Fondul Proprietatea, corespunzător sumei

pentru care s-a formulat opțiunea. Dacă până la data intrării în vigoare a

ordonanței, persoanele îndreptățite la despăgubiri au optat pentru acordarea

titlurilor de plată, dar acestea nu au fost emise de Autoritatea Națională pentru

Restituirea Proprietăților, pot opta pentru conversia titlurilor de despăgubire

în acțiuni emise de Fondul Proprietatea. Persoanele care nu optează pentru

conversia titlurilor de despăgubire în acțiuni emise de Fondul Proprietatea vor

primi titluri de plata după expirarea perioadei de suspendare prevăzute la

alin. (1).

Împotriva acestei

hotărâri a formulat recurs, în termen legal, reclamantul S.G., arătând, în

esență, următoarele:

Prima instanță a

respins greșit excepția lipsei capacității procesuale pasive a Ministerului

Finanțelor Publice, în considerarea prevederilor art. 25 alin. (1) din Decretul

nr. 31/1954. Potrivit art. 3 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, titlurile de

despăgubire sunt certificate emise de Comisia Centrală, în numele și pe seama

Statului Român. În consecință, debitorul fiind Statul Român urmează că

Ministerul Finanțelor Publice are capacitate procesuală pasivă.

De asemenea, instanța

în mod greșit a admis excepția lipsei capacității procesuale de exercițiu a

Direcției pentru acordarea despăgubirilor în numerar, motivat de faptul că nu

are personalitate juridică.

Deși, instanța a

reținut că cei doi pârâți ar fi Ministerul Finanțelor Publice și Direcția

pentru acordarea despăgubirilor în numerar, în raport cu care a admis cele două

excepții, totuși aceasta a respins acțiunea și pe fond, în contradictoriu cu

aceleași părți, ca neîntemeiată, cu toate că motivele cuprinse în

considerentele hotărârii nu susțin soluția de respingere a acțiunii ca

neîntemeiate, ci, eventual, ca prematur introdusă.

Autoritatea Națională

pentru Restituirea Proprietăților a invocat excepția prematurității formulării

acțiunii întemeiată pe prevederile art. 18

2

din H.G. nr. 128/2008 și

pe art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2010, însă instanța nu s-a pronunțat

asupra excepției respective și nici nu a pus-o în discuția părților.

Față de cele de mai

sus se impune, într-o primă teză, admiterea recursului, casarea hotărârii și

trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță pentru a se pronunța

asupra invocării excepției prematurității formulării acțiunii.

Într-o teză

subsidiară, se impune admiterea recursului și modificarea sentinței, în sensul

admiterii acțiunii.

Exigibilitatea plății

coincide cu emiterea titlului de despăgubire, astfel că nu se poate problema

prematurității cererii de plată, în condițiile în care debitorul este Statul

Român și nu Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, care este

doar o autoritate prin intermediul căreia se efectuează plata.

Conform art. 22 alin.

(5) din Legea nr. 10/2001, termenul în care persoana îndreptățită poate formula

notificare este calificat ca fiind unul de decădere, însă instanțele trebuie să

aplice același tratament atunci când analizează comportamentul statului și al

autorităților sale, ca părți în raporturile de drept născute din Legea nr.

10/2001, fără a fi avantajate în raport cu celelalte părți, deoarece se încalcă

principiul legalității armelor. Prin urmare, statului i se permite să

prelungească sine die termenul de soluționare definitivă a unor asemenea

cereri, însă în acest mod se încalcă principiul procesului rezonabil și

noțiunea de proces echitabil.

Autoritățile statului

nu pot să invoce chestiuni de organizare a aplicării legii împotriva dreptului

la un proces în termen rezonabil, pentru că aceasta înseamnă să invoce propria

culpă și să încalce Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Autoritatea Națională

pentru Restituirea Proprietăților justifică nejustificarea plății prin

insuficiența fondurilor alocate de la buget pentru acoperirea tuturor sumelor

reprezentând despăgubiri scadente, făcând trimitere la dispozițiile art. 18

2

lit. a), simplă afirmație a pârâtei, fără să dovedească vreo diligență a

acesteia în vederea obținerii de fonduri pentru achitarea despăgubirilor.

Nici trimiterea la

dispozițiile art. III din O.U.G. nr. 62/2010 nu ar trebui să conducă la

concluzia că cererea de plată este prematură, cu atât mai puțin neîntemeiată.

Între dispozițiile O.U.G. nr. 62/2010 și ale Convenției Europene a Drepturilor

Omului, precum și ale art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție,

există contrarietate, astfel încât trebuie să se aplice principiul dreptului

comunitar asupra dreptului național, statuat în art. 148 alin. (2) din

Constituție.

Examinând sentința

prin prisma criticilor formulate, precum și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., recursul este nefondat și urmează a fi respins pentru motivele

ce vor fi expuse în continuare.

În mod corect, prima

instanță a stabilit că Ministerul Finanțelor Publice nu are calitate procesuală

pasivă în cauză. În procesele de contencios administrativ, cum este cazul în

speță, calitate procesuală pasivă o are autoritatea publică care a emis actul

administrativ atacat sau autoritatea despre care reclamantul pretinde că refuză

în mod nejustificat să emită/adopte actul infralegislativ, iar nu Statul Român,

astfel cum rezultă neechivoc din prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește,

Direcția pentru acordarea despăgubirilor în numerar, de asemenea, în mod corect

prima instanță a reținut că aceasta nu poate sta în proces ca pârât în nume

propriu, în condițiile în care aceasta este doar o structură din cadrul

Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, aceasta din urmă având

competența să emită titlul de plată la care se referă reclamantul în acțiunea

sa.

În această chestiune,

observă Înalta Curte, prima instanță a tranșat corect că actul infralegislativ

pe care reclamantul îl solicită să fie emis nu este al "organului

organizației", ci al "organizației" însăși, cu alte cuvinte al

Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, căreia îi este

conferită, prin lege, competența exclusivă a acordării despăgubirilor în

numerar persoanelor îndreptățite, potrivit Legii nr. 247/2005, iar nu al

Direcției pentru acordarea despăgubirilor în numerar.

Prima instanță,

constată Înalta Curte, a pronunțat o soluție legală când a examinat cauza pe

fond, chiar dacă a admis excepțiile privitoare la calitatea procesuală pasivă a

Ministerului Finanțelor Publice și, respectiv, a lipsei capacității procesuale

de exercițiu a Direcției pentru acordarea despăgubirilor în numerar. Este de

observat că acțiunea reclamantului este imprecisă atunci când cheamă în

judecată Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Direcția pentru

acordarea despăgubirilor în numerar, fără să fie foarte clar că înțelege să se

judece cu autoritatea publică centrală sau cu organul acesteia. Tocmai de

aceea, fiind menționată expres ANRP în cuprinsul acțiunii, prima instanță a

stabilit că aceasta este parte în proces și posedă atribuția despăgubirilor în

numerar, motiv pentru care a procedat la examinarea pe fond a cauzei.

Nu se impunea

pronunțarea pe prematuritatea formulării acțiunii deoarece nu este vorba de

prematuritate ca și condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios

administrativ, care să atragă tranșarea litigiului pe calea unei excepții de

procedură. În realitate, chestiunea prematurității cererii de chemare în

judecată formulată de reclamant, astfel cum corect a fost reținută de prima instanță,

este o problemă de fond și a fost tratată ca atare de instanță, în raport de

prevederile art. 18

2

alin. (4) din H.G. nr. 128/2008. Sub acest

aspect, prima instanță a reținut că, potrivit textului legal precitat,

transferul despăgubirilor în numerar se face în termen de maxim 15 zile

calendaristice la data existenței disponibilităților financiare în contul ANRP,

în ordinea înregistrării cererii de opțiune. Or, cum până în acest moment plata

respectivelor despăgubiri s-a realizat pentru prima tranșă până la dosarul de

opțiune nr. 03967 din 29 aprilie 2008, iar reclamantul are dosarul cu nr. 05475

din 23 iulie 2008, plata despăgubirilor realizându-se în limita

disponibilităților financiare, nu se poate vorbi de un refuz nejustificat al

ANRP de a emite titlul de plată în numerar în favoarea reclamantului, pentru

suma de 161.026,68 RON.

Contrar celor

afirmate în recurs, judecătorul fondului nu putea ignora prevederile imperative

și inderogabile ale O.U.G. nr. 62/2010, prin care s-a dispus suspendarea emiterii

titlurilor de plată prevăzute în Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

Nu există

contrarietate între dispozițiile O.U.G. nr. 62/2010, pe de o parte, și cele ale

Convenției Europene a Drepturilor Omului, precum și ale art. 1 din Protocolul

adițional nr. 1 la Convenție, pe de altă parte, cum se susține în recurs.

Curtea Europeană a

Drepturilor Omului a statuat în jurisprudența sa că în situațiile ce presupun

indemnizarea unor categorii largi de persoane prin măsuri legislative ce pot

avea consecințe economice importante asupra ansamblului unui stat, autoritățile

naționale trebuie să dispună de o mare putere discreționară, nu numai în a

alege măsurile de natură a garanta drepturile patrimoniale sau a reglementa

raporturile de proprietate, dar și pentru a dispune de timpul necesar pentru

aplicarea unor asemenea măsuri.

Astfel, în cauza

Maria Atanasiu și alții împotriva României, Curtea a luat act de sarcina foarte

importantă pe care legislația în materia bunurilor imobile naționalizate o

reprezintă pentru bugetul de stat (parag. 227) și a fost de acord că plafonarea

despăgubirilor și eșalonarea lor pe o perioadă mai lungă ar putea reprezenta o

măsură susceptibilă de a respecta un just echilibru între interesele foștilor

proprietari și interesul general al colectivității.

Mai mult, a devenit

funcțional Fondul "Proprietatea" începând cu 21 ianuarie 2011, mai

ales că multe condamnări ale României la CEDO s-au datorat și constatării că

acest fond nu este funcțional, iar lansarea tranzacțiilor este de natură să îndrepte

o parte a beneficiarilor "titlurilor de despăgubire" către piața

bursieră, ceea ce ar ușura presiunea bugetară (cauza Maria Atanasiu, parag.

228, teza ultimă).

Trebuie subliniat și

faptul că în privința adoptării unor măsuri cu impact economic general

legislatorul național dispune de o mare latitudine pentru a se pronunța atât cu

privire la existența unei probleme de interes public ce necesită o asemenea

reglementare, cât și cu privire la alegerea modalităților concrete de aplicare

a acestei reglementări.

În acest context

măsurile legislative stabilite prin O.U.G. nr. 60/2010, sunt în acord cu

jurisprudența C.E.D.O. și cu dispozițiile art. 1 parag. 2 din Protocolul nr. 1,

și nu aduc atingere dreptului de proprietate al recurentului-reclamant, în

condițiile în care acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii

discreționare a statului, fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de

proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul avut în vedere pentru

realizarea lui, respectiv între exigența de interes general a menținerii

echilibrului bugetar și imperativele respectării dreptului de proprietate al

categoriilor de persoană vizate.

În concluzie, în mod

corect prima instanță a reținut că în speță sunt aplicabile dispozițiile art.

III din O.U.G. nr. 62/2010 intrată în vigoare din 1 iulie 2010 prin care pe o

perioadă de 2 an de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de

urgență se suspendă emiterea titlurilor de plată prevăzute în Titlul VII din

Legea nr. 247/2005, iar valorificarea titlurilor de despăgubire se va face doar

prin conversia lor în acțiuni emise de Fondul "Proprietatea" - listat

la Bursă, corespunzător sumei pentru care s-a formulat opțiunea, fiind

aplicabile și dispozițiile art. III alin. (3) din O.U.G. nr. 62/2010 în ceea ce

privește cererea privind emiterea titlului de plată cu prioritate în condițiile

art. 18

2

alin. (5) din H.G. nr. 128/2008.

Reclamantul confundă

dreptul comunitar cu Dreptul drepturilor omului, astfel că invocarea de către

acesta a principiului priorității dreptului comunitar asupra dreptului național

este eronată pentru că în cauză nu sunt aplicabile norme de drept comunitar, și

prin urmare nu sunt incidente nici dispozițiile art. 14

8

alin. (2)

din Constituția României.

Față de cele ce

preced, Înalta Curte constatând că recursul este nefondat, îl va respinge ca

atare, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursul

declarat de S.G. împotriva Sentinței nr. 566 din 8 decembrie 2010 a Curții de

Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 25 octombrie 2011.