ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3072/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 57 din 24 martie 2009, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 496/2003 emis de Ministrul Administrației și internelor, invocată de Casa Națională de Asigurări de Sănătate în dosarul 16/102/2008 al Curții de Apel Târgu Mureș, secția civilă și pentru cauze cu minori și de familie, precum și pentru cauze privind conflictele de muncă și asigurări sociale. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Casa Națională de Asigurări de Sănătate, susținând că instanța de judecată, în mod greșit, a respins excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 496/2003.

Recursul a fost soluționat de Înalta Curte de Casație și Justiție, care, prin Decizia nr. 3907 din 24 septembrie 2009, a admis recursul declarat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței nr. 57 din 27 martie 2009 pronunțată de Curtea de Apel Târgu-Mureș, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanța. În urma rejudecării, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 58 din 19 martie 2010, a admis excepția de nelegalitate invocată de Casa Națională de Asigurări de Sănătate București și a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 496/2003 al M.A.I. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut, în esență următoarele: Prin Ordinul Ministrului Administrațiilor și Reformei Administrative nr. 496/2003 s-a modificat și completat Ordinul Ministrului de Interne nr. 275/2002.

A mai reținut prima instanța, că ordinul a fost emis în baza dispozițiilor Legii nr. 138/1999, O.U.G. nr. 192/2002, Legii nr. 53/2003 și a Legii nr. 228/2003, a O.U.G. nr. 63/2003 și a H.G. nr. 281/1993. Raportându-se la înscrisurile menționate, Curtea de Apel Târgu Mureș a constatat că ordinul este nelegal, apreciind că nu pot fii invocate drept temei legal pentru același act, atât dispoziții din O.U.G. nr. 192/2002 privind reglementarea drepturilor de natură salarială ale funcționarilor publici aprobată prin Legea nr. 228/2003, cât și Codul muncii, deoarece aceste acte normative vizează categorii de persoane diferite, legislația aplicabilă funcționarilor publici fiind diferită de cea aplicabilă personalului contractual.

Împotriva sentinței civile nr. 58 din 19 martie 2010 a Curții de Apel Târgu-Mureș, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs în termen legal pârâtul Ministerul Administrației și Internelor, reprezentat prin Direcția Juridică, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac și modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii excepției de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 496/2003 în primul rând ca inadmisibilă și în subsidiar ca neîntemeiată. Recurentul a învederat, prin motivele de recurs, că hotărârea atacată este netemeinică și nelegală. Cu privire la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, recurenta a invocat textul art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările aduse prin Legea nr. 262/2007, și a considerat că instanța de fond nu putea cerceta nelegalitatea actului administrativ atacat întrucât acesta nu era un act individual ci unul normativ.

Pe fondul excepției de nelegalitate, s-a relevat că Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 este legal, întrucât prin acest ordin nu s-a adăugat la lege, în sensul precizării unei noi categorii de personal pentru care să se acorde indemnizația de dispozitiv, ci s-a precizat faptul că din categoria personalului civil al M.A.I. care beneficiază de această indemnizație face parte și personalul nou asimilat în M.A.I. ca urmare a comasării M.I cu M.A.P, personal ale cărui atribuții intră în sfera administrației publice.

Pe de altă parte, s-a evocat că, atât timp cât autoritățile publice locale sunt autorități autonome, care nu se află în structura Ministerului Administrației și Internelor, iar ordinul invocat are o sferă de aplicare expres delimitată, referindu-se doar la personalul din instituțiile centrale, nu se poate concepe nici aplicarea dispozițiilor acestui ordin, în condiții de legalitate și temeinicie, în favoarea personalului din cadrul autorităților administrației publice locale. Prin întâmpinare intimatele C.A.S. Mureș și Casa Națională de Asigurări de Sănătate au solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința atacată este temeinică și legală. Recursul este fondat.

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. în acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. în cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

În cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanța de contencios administrativ investită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis.

Cu alte cuvinte, cu ocazia soluționării excepției de nelegalitate, instanța trebuie să verifice dacă actul administrativ atacat pe această cale îndeplinește cumulativ următoarele cerințe de legalitate: actul să fie adoptat sau emis de către autoritatea competentă material și teritorial și în limitele competenței ce îi revine; conținutul actului administrativ să fie conform cu conținutul legii în baza căreia este emis și cu actele normative cu forță juridică superioară; actul să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; actul să fie adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative și cu respectarea procedurii și normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege; actul să fie actual și oportun.

Prin Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 au fost aduse modificări și completări la Anexa nr. 1 la Ordinul M.A.I. nr. 275/2002, cu modificările și completările ulterioare, prin care au fost aprobate „Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor legii cu privire la salarizarea personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții". în conformitate cu art. 1 din Legea nr. 138/1999, dispozițiile acestei legi se aplică personalului militar și civil din cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției.

Art. 13 din Legea nr. 138/1999 conținea prevederea potrivit căreia "cadrele militare în activitate, militarii angajați pe bază de contract și salariații civili beneficiază de o indemnizație de dispozitiv lunară de 25% din solda de funcție, solda de grad, solda de merit, indemnizația de comandă și gradații, respectiv din salariul de bază." Prin dispozițiile art. 47 din aceeași lege se arată că "personalul civil din ministerele și instituțiile centrale prevăzute la art. 1 beneficiază de drepturile salariale reglementate în legislația aplicabilă în sectorul bugetar și de unele drepturi salariale prevăzute de prezenta lege", iar art. 49 stipulează că "personalul civil din ministerele și instituțiile centrale prevăzute la art. 47, care desfășoară activități în condiții similare cu cele ale cadrelor militare, beneficiază de primele, sporurile și indemnizațiile acordate acestora, potrivit prevederilor aplicabile cadrelor militare în activitate". Dispozițiile legale sus-menționate conțin o enumerare limitativă și sunt aplicabile personalului militar și civil din instituțiile menționate la art. 1 din lege, astfel că nu există niciun temei pentru ca drepturile salariale suplimentare constând în indemnizația de dispozitiv lunară de 25% din salariul de bază să poată fi recunoscute și acordate tuturor funcționarilor publici și personalului contractual din administrația publică locală.

Aceste dispoziții legale nu au devenit aplicabile funcționarilor publici și personalului contractual din administrația publică locală nici după ce Ministerului Administrației și Internelor i-au fost stabilite unele atribuții în domeniul administrației publice căci stabilirea respectivelor atribuții nu semnifică includerea administrației publice locale în structurile acestui minister, pentru a se putea considera că Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 ar fi privit și aceste categorii profesionale. Prin acte normative succesive, ca urmare a unor reorganizări, denumirea Ministerului de Interne a fost schimbată de mai multe ori în decursul timpului, ocazie cu care s-a dispus și asupra atribuțiilor acestui minister, cât și cu privire la instituții publice și structuri ce urmau să își desfășoare activitatea în subordinea sa și, desigur, cu privire la situația personalului său și al acelor instituții.

Astfel, conform prevederilor art. 14 alin. (1) lit. a) și b) din O.U.G. nr. 63/2003 privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor (în prezent abrogată prin O.U.G.

nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările și completările ulterioare), acestui minister rezultat prin unificarea fostului Minister de Interne cu fostul Minister al Administrației i s-au stabilit atribuții atât în domeniul administrației publice, cât și în cel al ordinii și siguranței publice, iar potrivit dispozițiilor art. 17 alin. (2) și (3) din același act normativ, personalul Ministerului de Interne și cel al Ministerului Administrației a fost transferat în interesul serviciului și numit pe funcții la Ministerul Administrației și Internelor, în condițiile legii, beneficiind de drepturile dobândite anterior, conform legislației, precum și, în limita bugetului aprobat, de indemnizații și sporuri specifice instituțiilor din sistemul de apărare, ordine publică și siguranță națională.

Cu această ocazie, personalul din cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, Inspectoratului Național pentru Evidența Persoanelor și Direcției Generale de Pașapoarte, care a activat anterior în domeniul ordinii și siguranței publice din fostul Minister de Interne, a fost transferat în domeniul administrației publice centrale din subordinea Ministerului Administrației și Internelor, potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) din O.U.G. nr. 63/2003. Ulterior, conform prevederilor art. 2 din O.U.G. nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale, aprobată prin Legea nr. 98/2008, cu modificările și completările ulterioare, a fost înființat Ministerul Internelor și Reformei Administrative, prin reorganizarea Ministerului Administrației și Internelor, în subordinea noului minister fiind trecute instituțiile centrale menționate în art. 13 alin. (1) și (2) din O.U.G.

nr. 30/2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările și completările ulterioare. Totodată, potrivit prevederilor art. 18 alin. (2) și (3) din această din urmă ordonanță de urgență, personalul ministerului reorganizat a fost transferat în interesul serviciului, cu menținerea funcțiilor deținute și a drepturilor salariale dobândite anterior, la ministerul rezultat din reorganizare. în urma acestei măsuri, în domeniul administrației publice din Ministerul Internelor și Reformei Administrative a fost transferat personalul din structurile prevăzute la art. 13 alin. (1) din O.U.G. nr. 30/2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările și completările ulterioare.

In urma reorganizării Ministerului Internelor și Reformei Administrative dispuse prin art. 1 din O.U.G. nr. 221/2008 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale, aprobată prin Legea nr. 186/2009, a avut loc din nou înființarea Ministerului Administrației și Internelor, iar conform art. 21 din ordonanță, acesta a preluat personalul ministerului reorganizat, personal care și-a menținut nivelul salarizării prevăzut prin actele normative în vigoare, așa cum se arată în art. 22 alin. (7) din același act normativ. Pe parcursul succesiunii de acte normative care au vizat reorganizarea aceluiași minister, mai exact în baza art. 9 alin. (4) din O.U.G. nr. 63/2003, a fost emis Ordinul M.A.I.

nr. 496/2003 privind modificarea Ordinului M.A.I. nr. 275/2002 pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar și civil din Ministerul de Interne. Din examinarea dispozițiilor ordinului se observă că acesta a fost emis, printre altele, în vederea clarificării unor aspecte privind modalitatea de salarizare a personalului civil transferat în domeniul administrației publice din structurile aflate în subordinea fostului Minister de Interne, deoarece Ordinul M.A.I. nr. 275/2002 fusese adoptat anterior reorganizării ministerului, astfel că se referea numai la personalul civil din instituțiile cu activitate în domeniul ordinii publice.

Potrivit pct. 9.2 din ordin: "Indemnizația de dispozitiv se acordă și personalului care își desfășoară activitatea în domeniul administrației publice", iar la pct. 31.1 se arată că "prin personal civil se înțelege funcționarii publici și personalul contractual din Ministerul Administrației și Internelor". La același punct al ordinului se precizează că "personalul civil din Ministerul Administrației și Internelor beneficiază de drepturile stabilite prin prezenta lege, cu excepția celui din domeniul administrației publice, care beneficiază doar de dreptul prevăzut de art. 13 din lege, precum și de cele prevăzute în reglementările în vigoare aplicabile salariaților analogi din sectorul bugetar". Așadar, prin dispozițiile acestui ordin nu s-a acordat dreptul salarial constând în indemnizația de dispozitiv altui personal civil (funcționari publici și personal contractual) din domeniul administrației publice, decât cel aflat în subordinea Ministerului Administrației și Internelor, în condițiile în care, așa cum s-a menționat anterior, acestui minister i-au fost stabilite atribuții atât în domeniul ordinii și siguranței publice, cât și în cel al administrației publice.

Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 nu s-a referit și nici nu se putea referi la vreo categorie de personal din administrația publică locală, căci autoritățile prin care aceasta se realizează nu se află în raport de subordonare nici față de Ministerul de Interne, nici față de vreo altă autoritate a statului, ci funcționează potrivit principiilor descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice, așa cum se stabilește prin art. 120 alin. (1) din Constituția României, republicată, și art. 2 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Rezultă, din cele mai sus expuse, că dispozițiile introduse prin Ordinul M.A.I.

nr. 496/2003 sunt legale, o asemenea concluzie fiind dealtfel trasă și prin considerentele și dispozitivul deciziei nr. 37 din 14 decembrie 2009 pronunțată de Secțiile Unite ale înaltei Curți de Casație și Justiție (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 7 aprilie 2010), prin care s-a stabilit că dispozițiile art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții se interpretează în sensul că indemnizația de dispozitiv lunară în cuantum de 25% din salariul de bază, prevăzută de art. 13 din acest act normativ, se acordă numai funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea în cadrul Ministerului Administrației și Internelor și în instituțiile publice din subordinea ministerului, precum și personalului care își desfășoară activitatea în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale și a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial și înainte de transfer sau detașare din cadrul fostului Minister de Interne.

Așa fiind, constatând că sunt întemeiate o parte din motivele de recurs invocate în cauză și că în mod neîntemeiat prin hotărârea atacată a fost admisă excepția de nelegalitate ridicată de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, cu consecința constatării nelegalității Ordinului nr. 496/2003 al M.A.I., urmează a se dispune, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, admiterea recursului declarat de Ministerul Administrației și Internelor și modificarea sentinței nr. 58 din 19 martie 2010 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca neîntemeiată.

Nu este întemeiat motivul de recurs privitor la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, întrucât în raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este admisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ cu caracter administrativ, care poate fi supus oricând controlului de legalitate, atât pe calea excepției de nelegalitate, cât și pe calea acțiunii directe, conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Administrației și Internelor împotriva sentinței civile nr. 58 din 19 martie 2010 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială, contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 496/2003 al M.A.I. ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 10 iunie 2010.