ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3072/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3072/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din

dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 57 din 24 martie 2009, Curtea de Apel

Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ

și fiscal, a respins ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a

Ordinului nr. 496/2003 emis de Ministrul Administrației și internelor,

invocată de Casa Națională de Asigurări de

Sănătate în dosarul 16/102/2008 al Curții de Apel Târgu

Mureș, secția civilă și pentru cauze cu minori și de

familie, precum și pentru cauze privind conflictele de muncă și

asigurări sociale.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs Casa Națională de Asigurări de

Sănătate, susținând că instanța de judecată, în

mod greșit, a respins excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 496/2003.

Recursul a fost soluționat de

Înalta Curte de Casație și Justiție, care, prin Decizia nr. 3907

din 24 septembrie 2009, a admis recursul declarat de Casa Națională

de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței nr. 57 din 27

martie 2009 pronunțată de Curtea de Apel Târgu-Mureș, a casat

sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare la

aceeași instanța.

În urma rejudecării, Curtea de

Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ

și fiscal, prin sentința civilă nr. 58 din 19 martie 2010, a

admis excepția de nelegalitate invocată de Casa Națională

de Asigurări de Sănătate București și a constatat

nelegalitatea Ordinului nr. 496/2003 al M.A.I.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța de fond a reținut, în esență

următoarele:

Prin Ordinul Ministrului

Administrațiilor și Reformei Administrative nr. 496/2003 s-a

modificat și completat Ordinul Ministrului de Interne nr. 275/2002.

A mai reținut prima

instanța, că ordinul a fost emis în baza dispozițiilor Legii nr.

138/1999, O.U.G. nr. 192/2002, Legii nr. 53/2003 și a Legii nr. 228/2003,

a O.U.G. nr. 63/2003 și a H.G. nr. 281/1993.

Raportându-se la înscrisurile

menționate, Curtea de Apel Târgu Mureș a constatat că ordinul

este nelegal, apreciind că nu pot fii invocate drept temei legal pentru

același act, atât dispoziții din O.U.G. nr. 192/2002 privind

reglementarea drepturilor de natură salarială ale funcționarilor

publici aprobată prin Legea nr. 228/2003, cât și Codul muncii,

deoarece aceste acte normative vizează categorii de persoane diferite,

legislația aplicabilă funcționarilor publici fiind diferită

de cea aplicabilă personalului contractual.

Împotriva sentinței civile nr. 58

din 19 martie 2010 a Curții de Apel Târgu-Mureș, secția

comercială și de contencios administrativ și fiscal, a formulat

recurs în termen legal pârâtul Ministerul Administrației și Internelor,

reprezentat prin Direcția Juridică, prin care s-a solicitat admiterea

căii extraordinare de atac și modificarea hotărârii atacate în

sensul respingerii excepției de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 496/2003

în primul rând ca inadmisibilă și în subsidiar ca neîntemeiată.

Recurentul a învederat, prin

motivele de recurs, că hotărârea atacată este netemeinică

și nelegală. Cu privire la inadmisibilitatea excepției de

nelegalitate, recurenta a invocat textul art. 4 din Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ, cu modificările și completările

aduse prin Legea nr. 262/2007, și a considerat că instanța de

fond nu putea cerceta nelegalitatea actului administrativ atacat întrucât

acesta nu era un act individual ci unul normativ. Pe fondul excepției de nelegalitate,

s-a relevat că Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 este legal, întrucât prin acest

ordin nu s-a adăugat la lege, în sensul precizării unei noi categorii

de personal pentru care să se acorde indemnizația de dispozitiv, ci

s-a precizat faptul că din categoria personalului civil al M.A.I. care

beneficiază de această indemnizație face parte și

personalul nou asimilat în M.A.I. ca urmare a comasării M.I cu M.A.P,

personal ale cărui atribuții intră în sfera administrației

publice. Pe de altă parte, s-a evocat că, atât timp cât

autoritățile publice locale sunt autorități autonome, care

nu se află în structura Ministerului Administrației și

Internelor, iar ordinul invocat are o sferă de aplicare expres delimitată,

referindu-se doar la personalul din instituțiile centrale, nu se poate

concepe nici aplicarea dispozițiilor acestui ordin, în condiții de

legalitate și temeinicie, în favoarea personalului din cadrul

autorităților administrației publice locale.

Prin întâmpinare intimatele C.A.S.

Mureș și Casa Națională de Asigurări de

Sănătate au solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind

că sentința atacată este temeinică și legală.

Recursul este fondat.

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin.

(1) și (4) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu

modificările și completările ulterioare, legalitatea unui act

administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii

acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. în acest

caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde

soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere

motivată, instanța de contencios administrativ competentă

și suspendă cauza. în cazul în care instanța de contencios

administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața

căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a

ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

În cadrul procedurii reglementate de

art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanța de

contencios administrativ investită cu soluționarea unei excepții

de nelegalitate este abilitată să verifice, ținând seama de

principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative,

concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu

actele normative cu forță juridică superioară în temeiul

și în executarea cărora a fost emis. Cu alte cuvinte, cu ocazia

soluționării excepției de nelegalitate, instanța trebuie

să verifice dacă actul administrativ atacat pe această cale

îndeplinește cumulativ următoarele cerințe de legalitate: actul

să fie adoptat sau emis de către autoritatea competentă material

și teritorial și în limitele competenței ce îi revine;

conținutul actului administrativ să fie conform cu conținutul

legii în baza căreia este emis și cu actele normative cu

forță juridică superioară; actul să corespundă

scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; actul să fie

adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative și cu

respectarea procedurii și normelor de tehnică legislativă

prevăzute de lege; actul să fie actual și oportun.

Prin Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 au

fost aduse modificări și completări la Anexa nr. 1 la Ordinul M.A.I.

nr. 275/2002, cu modificările și completările ulterioare, prin

care au fost aprobate „Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor legii

cu privire la salarizarea personalului militar din instituțiile publice de

apărare națională, ordine publică și

siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi

salariale personalului civil din aceste instituții". în conformitate

cu art. 1 din Legea nr. 138/1999, dispozițiile acestei legi se aplică

personalului militar și civil din cadrul Ministerului Apărării

Naționale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informații,

Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și

Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului

Justiției. Art. 13 din Legea nr. 138/1999 conținea prevederea

potrivit căreia "cadrele militare în activitate, militarii

angajați pe bază de contract și salariații civili

beneficiază de o indemnizație de dispozitiv lunară de 25% din

solda de funcție, solda de grad, solda de merit, indemnizația de

comandă și gradații, respectiv din salariul de bază."

Prin dispozițiile art. 47 din aceeași lege se arată că

"personalul civil din ministerele și instituțiile centrale

prevăzute la art. 1 beneficiază de drepturile salariale reglementate

în legislația aplicabilă în sectorul bugetar și de unele

drepturi salariale prevăzute de prezenta lege", iar art. 49

stipulează că "personalul civil din ministerele și

instituțiile centrale prevăzute la art. 47, care

desfășoară activități în condiții similare cu

cele ale cadrelor militare, beneficiază de primele, sporurile și

indemnizațiile acordate acestora, potrivit prevederilor aplicabile

cadrelor militare în activitate". Dispozițiile legale

sus-menționate conțin o enumerare limitativă și sunt

aplicabile personalului militar și civil din instituțiile

menționate la art. 1 din lege, astfel că nu există niciun temei

pentru ca drepturile salariale suplimentare constând în indemnizația de

dispozitiv lunară de 25% din salariul de bază să poată fi

recunoscute și acordate tuturor funcționarilor publici și

personalului contractual din administrația publică locală.

Aceste dispoziții legale nu au devenit aplicabile funcționarilor

publici și personalului contractual din administrația publică

locală nici după ce Ministerului Administrației și

Internelor i-au fost stabilite unele atribuții în domeniul administrației

publice căci stabilirea respectivelor atribuții nu semnifică

includerea administrației publice locale în structurile acestui minister,

pentru a se putea considera că Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 ar fi privit

și aceste categorii profesionale.

Prin acte normative succesive, ca

urmare a unor reorganizări, denumirea Ministerului de Interne a fost

schimbată de mai multe ori în decursul timpului, ocazie cu care s-a dispus

și asupra atribuțiilor acestui minister, cât și cu privire la

instituții publice și structuri ce urmau să își

desfășoare activitatea în subordinea sa și, desigur, cu privire

la situația personalului său și al acelor instituții.

Astfel, conform prevederilor art. 14 alin. (1) lit. a) și b) din O.U.G. nr.

63/2003 privind organizarea și funcționarea Ministerului

Administrației și Internelor (în prezent abrogată prin O.U.G. nr.

30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului

Administrației și Internelor, aprobată cu modificări prin

Legea nr. 15/2008, cu modificările și completările ulterioare),

acestui minister rezultat prin unificarea fostului Minister de Interne cu

fostul Minister al Administrației i s-au stabilit atribuții atât în

domeniul administrației publice, cât și în cel al ordinii și

siguranței publice, iar potrivit dispozițiilor art. 17 alin. (2)

și (3) din același act normativ, personalul Ministerului de Interne

și cel al Ministerului Administrației a fost transferat în interesul

serviciului și numit pe funcții la Ministerul Administrației

și Internelor, în condițiile legii, beneficiind de drepturile

dobândite anterior, conform legislației, precum și, în limita

bugetului aprobat, de indemnizații și sporuri specifice

instituțiilor din sistemul de apărare, ordine publică și

siguranță națională. Cu această ocazie, personalul din

cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență,

Inspectoratului Național pentru Evidența Persoanelor și

Direcției Generale de Pașapoarte, care a activat anterior în domeniul

ordinii și siguranței publice din fostul Minister de Interne, a fost

transferat în domeniul administrației publice centrale din subordinea

Ministerului Administrației și Internelor, potrivit

dispozițiilor art. 11 alin. (1) din O.U.G. nr. 63/2003. Ulterior, conform

prevederilor art. 2 din O.U.G. nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri

de reorganizare în cadrul administrației publice centrale, aprobată

prin Legea nr. 98/2008, cu modificările și completările

ulterioare, a fost înființat Ministerul Internelor și Reformei

Administrative, prin reorganizarea Ministerului Administrației și

Internelor, în subordinea noului minister fiind trecute instituțiile

centrale menționate în art. 13 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 30/2007,

aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările

și completările ulterioare. Totodată, potrivit prevederilor art.

18 alin. (2) și (3) din această din urmă ordonanță de

urgență, personalul ministerului reorganizat a fost transferat în

interesul serviciului, cu menținerea funcțiilor deținute și

a drepturilor salariale dobândite anterior, la ministerul rezultat din

reorganizare. în urma acestei măsuri, în domeniul administrației

publice din Ministerul Internelor și Reformei Administrative a fost

transferat personalul din structurile prevăzute la art. 13 alin. (1) din O.U.G.

nr. 30/2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu

modificările și completările ulterioare. In urma

reorganizării Ministerului Internelor și Reformei Administrative

dispuse prin art. 1 din O.U.G. nr. 221/2008 pentru stabilirea unor măsuri

de reorganizare în cadrul administrației publice centrale, aprobată

prin Legea nr. 186/2009, a avut loc din nou înființarea Ministerului

Administrației și Internelor, iar conform art. 21 din

ordonanță, acesta a preluat personalul ministerului reorganizat,

personal care și-a menținut nivelul salarizării prevăzut

prin actele normative în vigoare, așa cum se arată în art. 22 alin. (7)

din același act normativ.

Pe parcursul succesiunii de acte

normative care au vizat reorganizarea aceluiași minister, mai exact în

baza art. 9 alin. (4) din O.U.G. nr. 63/2003, a fost emis Ordinul M.A.I. nr. 496/2003

privind modificarea Ordinului M.A.I. nr. 275/2002 pentru aplicarea prevederilor

legale referitoare la salarizarea personalului militar și civil din

Ministerul de Interne. Din examinarea dispozițiilor ordinului se

observă că acesta a fost emis, printre altele, în vederea

clarificării unor aspecte privind modalitatea de salarizare a personalului

civil transferat în domeniul administrației publice din structurile aflate

în subordinea fostului Minister de Interne, deoarece Ordinul M.A.I. nr. 275/2002

fusese adoptat anterior reorganizării ministerului, astfel că se

referea numai la personalul civil din instituțiile cu activitate în

domeniul ordinii publice. Potrivit pct. 9.2 din ordin: "Indemnizația de

dispozitiv se acordă și personalului care își

desfășoară activitatea în domeniul administrației

publice", iar la pct. 31.1 se arată că "prin personal civil

se înțelege funcționarii publici și personalul contractual din

Ministerul Administrației și Internelor". La același punct

al ordinului se precizează că "personalul civil din Ministerul

Administrației și Internelor beneficiază de drepturile stabilite

prin prezenta lege, cu excepția celui din domeniul administrației

publice, care beneficiază doar de dreptul prevăzut de art. 13 din

lege, precum și de cele prevăzute în reglementările în vigoare

aplicabile salariaților analogi din sectorul bugetar". Așadar,

prin dispozițiile acestui ordin nu s-a acordat dreptul salarial constând

în indemnizația de dispozitiv altui personal civil (funcționari

publici și personal contractual) din domeniul administrației publice,

decât cel aflat în subordinea Ministerului Administrației și

Internelor, în condițiile în care, așa cum s-a menționat

anterior, acestui minister i-au fost stabilite atribuții atât în domeniul

ordinii și siguranței publice, cât și în cel al

administrației publice. Ordinul M.A.I. nr. 496/2003 nu s-a referit și

nici nu se putea referi la vreo categorie de personal din administrația

publică locală, căci autoritățile prin care aceasta se

realizează nu se află în raport de subordonare nici față de

Ministerul de Interne, nici față de vreo altă autoritate a

statului, ci funcționează potrivit principiilor descentralizării,

autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice, așa cum

se stabilește prin art. 120 alin. (1) din Constituția României,

republicată, și art. 2 alin. (1) din Legea administrației

publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și

completările ulterioare.

Rezultă, din cele mai sus

expuse, că dispozițiile introduse prin Ordinul M.A.I. nr. 496/2003

sunt legale, o asemenea concluzie fiind dealtfel trasă și prin

considerentele și dispozitivul deciziei nr. 37 din 14 decembrie 2009

pronunțată de Secțiile Unite ale înaltei Curți de Casație

și Justiție (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea

I, nr. 217 din 7 aprilie 2010), prin care s-a stabilit că

dispozițiile art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 138/1999 privind

salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile

publice de apărare națională, ordine publică și

siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi

salariale personalului civil din aceste instituții se interpretează

în sensul că indemnizația de dispozitiv lunară în cuantum de 25%

din salariul de bază, prevăzută de art. 13 din acest act

normativ, se acordă numai funcționarilor publici și personalului

contractual care își desfășoară activitatea în cadrul

Ministerului Administrației și Internelor și în

instituțiile publice din subordinea ministerului, precum și

personalului care își desfășoară activitatea în serviciile

comunitare din subordinea consiliilor locale și a prefecturilor care au

beneficiat de acest drept salarial și înainte de transfer sau detașare

din cadrul fostului Minister de Interne.

Așa fiind, constatând că

sunt întemeiate o parte din motivele de recurs invocate în cauză și

că în mod neîntemeiat prin hotărârea atacată a fost admisă

excepția de nelegalitate ridicată de Casa Națională de

Asigurări de Sănătate, cu consecința constatării

nelegalității Ordinului nr. 496/2003 al M.A.I., urmează a se

dispune, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004

a contenciosului administrativ, cu modificările și completările

ulterioare, admiterea recursului declarat de Ministerul Administrației

și Internelor și modificarea sentinței nr. 58 din 19 martie 2010

a Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială și de

contencios administrativ și fiscal în sensul respingerii excepției de

nelegalitate ca neîntemeiată.

Nu este întemeiat motivul de recurs

privitor la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, întrucât în

raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este

admisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la un

act administrativ cu caracter administrativ, care poate fi supus oricând

controlului de legalitate, atât pe calea excepției de nelegalitate, cât

și pe calea acțiunii directe, conform art. 11 alin. (4) din Legea nr.

554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de

Ministerul Administrației și Internelor împotriva sentinței

civile nr. 58 din 19 martie 2010 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția

comercială, contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a

Ordinului nr. 496/2003 al M.A.I. ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 10 iunie 2010.