ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1204/2011

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: Prin sentința nr. 317 din 16 iunie 2010 a Curții de Apel Timișoara a fost admisă acțiunea formulată de reclamantul C.D. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice și în consecință, a fost anulat Ordinul nr. 3052 din 29 octombrie 2009 emis de ministrul finanțelor publice și a fost dispusă reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior de director coordonator adjunct al Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Timiș. Instanța a obligat pârâtul la plata către reclamant a drepturilor salariale și indemnizației de conducere, actualizate la data plății, începând cu data de 30 octombrie 2009 și până la reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii ordinului atacat, precum și plata cheltuielilor de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru și timbru judiciar.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 23 februarie 2010, reclamantul C.D. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice București a solicitat instanței să dispună anularea Ordinului nr. 3052 din 29 octombrie 2009, emis de Ministrul Finanțelor Publice, ca fiind nelegal, drept urmare, să dispună repunerea sa în poziția anterioară emiterii ordinului atacat, cu consecința obligării pârâtului la plata drepturilor salariale și a indemnizației de conducere, actualizate și indexate, decurgând din contractul de management nr. 392 din 01 iulie 2009, începând cu data de 30 octombrie 2009 și până la repunerea sa în funcția deținută anterior emiterii ordinului atacat, cu cheltuieli de judecată.

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 09 aprilie 2010, pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice Timiș a solicitat respingerea acțiunii reclamantului ca nefondată. Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală București a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamant, ca neîntemeiată. Analizând actele și lucrările dosarului instanța de fond a constatat că reclamantul a deținut funcția de director coordonator adjunct la Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale Timiș în baza Ordinului nr. 2224/2009 și a încheiat un contract de management pe o perioada de 1 an, cu începere din data de 01 iulie 2009, cu posibilitatea prelungirii anuale, prin act adițional, pentru încă trei ani.

Prin Ordinul nr. 3052 emis la data de 29 octombrie 2009, reclamantul a fost eliberat din funcția deținută, anterior expirării termenului de 1 an precizat în ordinul de numire și în cuprinsul contractului de management. Împotriva acestui ordin reclamantul a formulat plângere prealabilă, conform dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004. Curtea a constatat că eliberarea reclamantului din funcția ocupată s-a dispus în temeiul Ordinului Ministerului Economiei și Finanțelor nr. 2821/2009 privind delegarea atribuțiilor ce rezultă din aplicarea art. IV și V din O.U.G. nr. 105/2009.

Astfel fiind, în acord cu dispozițiile art. IV care prevăd că „funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de coordonator al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, precum și a celorlalte servicii publice prevăzute în anexa nr. 1 la ordonanță, precum și adjuncții acestuia sunt și rămân desființate, după caz, se desființează". În acord cu art. V din același act normativ „evaluarea cunoștințelor și aptitudinilor manageriale pe baza unor proiecte de management se organizează de ordonatorii principali de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea cărora funcționează serviciile publice deconcentrate respective, precum și celelalte servicii publice prevăzute în anexa nr. 1. Data desfășurării evaluării în condițiile alin. (1) se aduce la cunoștința publică prin grija ordonatorului principal de credite, prin afișare la sediul și pe pagina de internet a autorității sau instituției publice". Totodată, instanța de fond a constatat că în preambulul ordinului atacat se menționează că, pentru eliberarea din funcție a reclamantului, s-a avut in vedere contractul de management,

precum și constatările comisiei de evaluare a activității directorilor coordonatori ai directorilor coordonatori adjuncți din cadrul serviciilor publice deconcentrate din cadrul Ministerului Economiei și Finanțelor constituită prin Ordinul Ministerului Economiei și Finanțelor nr. 2669/2009, precum și referatul nr. 58601 din 27 octombrie 2009 al Direcției Resurse Umane, Organizare Generală și Perfecționare din cadrul Autorității Naționale a Vămilor. În ceea ce privește cuprinsul ordinului a cărui anulare se solicită, instanța a constatat că acesta conține doar referiri minime la motivul pentru care s-a dispus măsura revocării reclamantului din funcție.

Prin urmare, în lipsa oricărui alt document care să însoțească ordinul în speță, reclamantul se găsește în situația de a nu avea cunoștință care este motivul pentru care a fost revocat din funcție, întrucât actul de revocare nu face nici o referire la acele condiții pe care reclamantul nu le mai îndeplinește pentru a putea ocupa în continuare această funcție. Așadar, în acest context, instanța reține că reclamantul nu are cunoștință care sunt motivele invocate de către ministru în cuprinsul ordinului de revocare și nici nu are posibilitatea de a formula vreo apărare în acest sens.

În privința obligației autorităților administrative de a-și motiva deciziile, instanța observă că, potrivit art. 31 alin. (2) din Constituția României, „autoritățile publice, potrivit competențelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal." De asemenea, conform art. 1 alin. (3) din Constituția României, „România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale poporului român și idealurilor Revoluției din decembrie 1989, și sunt garantate." Or, în condițiile în care autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora, în condițiile în care deciziile acestor autorități sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, nu se poate susține că este permisă absența motivării explicite a actului administrativ atacat.

În lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiție a actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură. Absența acestei motivări favorizează emiterea unor acte administrative abuzive, de vreme ce lipsa motivării lipsește de orice eficiență controlul judecătoresc al actelor administrative. Instanța subliniază că art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene consacră „dreptul la bună administrare". Conform alin. (1) și (2) din acest articol, (1) „orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.

(2) Acest drept include în principal: - dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere; - dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidențialitate și de secretul profesional și comercial; - obligația administrației de a-și motiva deciziile". Date fiind aceste obligații, instanța apreciază că absența motivării actului administrativ atacat constituie o încălcare a principiului statului de drept, a dreptului la o bună administrare și o încălcare a obligației constituționale a autorităților administrative de a asigura informarea corectă a cetățenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora.

Totodată, instanța a dispus pârâtei să depună la dosarul cauzei întreg dosarul administrativ ce a stat la baza emiterii ordinului atacat încă de la data de 23 februarie 2010, când s-a înregistrat dosarul pe rolul Curții de Apel. Totodată Curtea a acordat trei termene de judecată pentru ca pârâta să depună și constatările comisiei cu privire la evaluarea reclamantului. Pârâta susține în întâmpinarea depusă la dosarul cauzei că s-a dispus evaluarea activității reclamantului și s-a constatat că acesta a realizat în mod necorespunzător activitatea de coordonare și îndrumare a structurilor subordonate care a avut drept urmare neîndeplinirea obiectivelor și indicatorilor de performanță asumați prin contractul de management.

Pârâta a depus la dosar doar ordinul de eliberare din funcție, contractul de management, referatul nr. 58601 din 27 octombrie 2009 al Direcției Resurse Umane, Organizare Generală și Perfecționare din cadrul Autorității Naționale a Vămilor și a menționat că referitor la constatările comisii de evaluare, evaluarea activității directorilor coordonatori și directorilor coordonatori adjuncți se realizează de către comisia constituită prin Ordin al Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală și se desfășoară la nivelul Agenției Naționale de Administrare Fiscală, nedepunând la dosar dovada efectuării efective a evaluării invocate.

În referatul de aprobare emis sub nr. 58601 din 27 octombrie 2009 de către Ministerul Finanțelor publice - Agenția Națională de Administrare fiscală - Autoritatea Națională Vămilor se menționează că în baza Ordinului nr. 2669/2009 s-a procedat la evaluarea activității directorilor coordonatori și directorilor coordonatori adjuncți și că pe perioada evaluată în intervalul 01 iulie -31 august 2009, activitatea desfășurată de către reclamant a fost apreciată drept necorespunzătoare. Curtea nu contestă existența comisiei de evaluare, însă pârâta nu a depus la dosar documente prin intermediul cărora instanța să poată să analizeze legalitatea procedurii de evaluare. Simpla mențiune din referatul de aprobare, care a stat la baza întocmirii proiectului de ordin contestat, nu este suficientă pentru analiza legalității evaluării efectuate.

Numai prin existența la dosarul cauzei a unor documente ce au fost avute în vedere în faza administrativă, la emiterea ordinului atacat, instanța este în măsură să analizeze susținerile părților, să verifice legalitatea măsurilor dispuse prin ordin, câtă vreme acest act administrativ nu conține o motivare adecvată a măsurilor dispuse. În al doilea rând, în analiza legalității emiterii ordinului a cărui anulare se solicită instanța are în vedere împrejurarea că prin Decizia nr. 1629/2009, Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea prevederilor art. I pct. 1-5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. 1 din O.U.G.

nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ - teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local sunt neconstituționale. De asemenea, O.U.G. nr. 37 privind deconcentratele „pune în discuție regimul constituțional și legal actual al funcției publice". Instanța a reținut că prin O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, așa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament și implicit prin O.U.G.

nr. 105/2009, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate. Astfel, O.U.G. nr. 37/2009 precum și O.U.G. nr. 105/2009 „afectează" statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale. De altfel, subliniază magistrații Curții Constituționale a României, „prin întreg conținutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială", viciu de neconstituționalitate care nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective, ceea ce atrage, implicit, neconstituționalitatea legii de aprobare.

Cu privire la sensul dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 787/25.11.2008, că „ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin". În ceea ce privește natura contractului de management, problema invocată de pârât prin întâmpinarea formulată, instanța reține că, potrivit art. III alin. (7) din Ordonanța de Urgență nr. 37/2009, „contractul de management este asimilat contractului individual de muncă și conferă titularului vechime în muncă și în specialitate". Aceeași reglementare este reprodusă și de art. IV alin. (7) din Ordonanța de Urgență nr. 105/2009.

Aceste reglementări stabilesc incidența legislației muncii în privința contractelor de management încheiate în temeiul acestor acte normative. Or, în condițiile în care în cauza de față s-a dispus revocarea unui contract de management asimilat unui contract de muncă, rară ca pârâta să justifice măsura dispusă, se aduce atingere și dispozițiilor art. 5 alin. (1) C. muncii, care garantează egalitatea de tratament „față de toți salariații și angajatorii" - deci și pentru cazul în care Statul Român este angajator, precum în prezenta cauză, precum și principiului prevăzută de art. 41 alin. (2) C. muncii, potrivit căruia modificarea unilaterală a contractului de muncă este posibilă numai în situațiile expres reglementate de acest Cod.

O.U.G. nr. 105/2009, invocată în preambulul ordinului de revocare din funcție, nu numai că a rupt echilibrul contractual, oferind autorității pârâte un avantaj juridic care îi permite să ignore contractul încheiat anterior cu reclamantul, dar ordinul emis în baza acestei ordonanțe nu cuprinde nici o motivare concretă a împrejurărilor care au determinat revocarea din funcție a reclamantului. În consecință, față de considerentele mai sus expuse, văzând și dispozițiile legale invocate, instanța va admite cererea formulată și va anula actul administrativ reprezentat de Ordinul nr. 3052 din 29 octombrie 2009 emis de ministrul finanțelor publice.

Cum anularea actului administrativ nelegal implică înlăturarea oricăror efecte produse de acest act ulterior emiterii sale, respectiv repunerea părților în situația anterioară emiterii acestui act, Curtea dispune reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior și va obliga pârâta să achite reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale și celelalte drepturi care i s-ar fi cuvenit dacă nu ar fi revocat din funcție, de la data de 30 octombrie 2009 și până la reintegrarea reclamantului în funcție, actualizate la data plații. Constatând culpa procesuală a pârătului, în declanșarea litigiului, față de prevederile art. 274 C. proc. civ., Curtea va obliga pârâtul la plata către reclamant a sumei de 39,30 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând onorariu avocat.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs autoritatea pârâtă, criticând soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală. Recurentul a precizat că actul administrativ atacat a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale, iar legislația muncii este aplicabilă în cazul contractului de management, încheiat în cazul de față, numai cu privire la vechimea în muncă și specialitate, arătând că nu ne aflăm în prezența unor raporturi reglementate de C. muncii.

Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va admite recursul formulat și rejudecând cauza pe fond, va modifica sentința atacată în sensul că va respinge acțiunea reclamantului C.D., ca neîntemeiată, pentru considerentele ce urmează: Înalta Curte reține că, prin demersul judiciar de față, reclamantul tinde să obțină restabilirea situației anterioare actului contestat prin reintegrarea în funcția de director coordonator adjunct al Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Timiș, funcție pe care o ocupa în baza Ordinului nr. 2224/2009, emis în baza dispozițiilor O.U.G.

nr. 37/2009. Întrucât prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 au fost declarate în întregime neconstituționale dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009, Înalta Curte reține că, la data emiterii actului administrativ pretins vătămător pentru reclamant, actul de numire în funcția publică respectivă nu era conform cu ordinea de drept. Sub acest aspect, instanța de control judiciar a reținut că actul administrativ individual emis în executarea și aplicarea unei dispoziții legale declarate neconstituționale, neconforme cu Constituția înfrânge principiul legalității și drept urmare este nelegal fiind incidente în acest sens implicit dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecință, în acest context reclamantul nu poate să invoce și să revendice calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ individual atâta vreme cât dreptul său ori interesul la momentul emiterii acelui act a devenit nelegitim. Astfel, situația reintegrării în funcția deținută pe baza unui ordin dat în temeiul unui act normativ neconstituțional nu poate fi validată, iar persoana ce se consideră vătămată nu poate dobândi avantaje în justiție prin statuarea, respectiv validarea unei nelegalități anterioare. Din această perspectivă, la momentul emiterii deciziei contestate, reclamantul nu justifică vătămarea dreptului subiectiv dobândit ca urmare a numirii în funcție prin Ordinul arătat, întrucât acest ordin a fost fundamentat pe un act normativ declarat neconstituțional, astfel că acțiunea în anulare a actului contestat apare ca neîntemeiată.

Instanța de control judiciar a analizat temeinicia acțiunii cu care a fost învestită prin prisma interesului reclamantului, în raport cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, conform cărora prin interes legitim privat se înțelege „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat", și a apreciat că, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din aceeași lege, se poate adresa instanței de contencios administrativ persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim. Astfel fiind, persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ are sarcina de a justifica în fața instanței existența unui drept ori a unui interes legitim în considerarea căruia formulează acțiunea în contencios administrativ.

Or, în cauză, înainte de a proceda la o analiză în concret a susținerilor reclamantului privitoare la nelegalitatea actului contestat, se constată că atât dreptul, cât și interesul urmărite de reclamant prin promovarea acțiunii nu mai au caracter legitim, întrucât actul de numire în funcția publică de conducere de director coordonator adjunct, funcție în care solicită reintegrarea, este lipsit de efecte juridice ca urmare a faptului că au fost declarate neconstituționale dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009, prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, definitivă și obligatorie conform art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată.

Prin urmare, viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, respectiv O.U.G. nr. 37/2009, este de natură a antrena și viciul de legalitate al actului administrativ de numire emis în baza acestuia, act care devine inexistent.

În același sens, Înalta Curte are în vedere și considerentele Curții Constituționale din cuprinsul Deciziei nr. 414/2010 referitoare la neconstituționalitatea modificărilor aduse Legii nr. 188/1999, atunci când, în analiza efectelor Deciziilor nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și nr. 1629 din 3 noiembrie 2009, se afirmă că „lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative, data în aplicarea celor două ordonanțe de urgență)". Deci, cu alte cuvinte, legitimitatea dreptului și interesului reclamantului în promovarea acțiunii au fost viciate prin declararea neconstituționalității actului normativ în temeiul și în executarea căruia reclamantul a fost numit în funcția publică în care urmărește să fie reintegrat.

La pronunțarea prezentei decizii, Înalta Curte are în vedere jurisprudența sa anterioară în materie reprezentată, spre exemplu, de deciziile recente: decizia nr. 4084 din 5 octombrie 2010 și decizia nr. 4030 din 1 octombrie 2010. Admiterea unei opinii contrare ar echivala cu lipsirea de orice finalitate a procedurii de exercitare a controlului de constituționalitate reglementată prin Legea nr. 47/1992. Pentru aceste considerente, Înalta Curte în temeiul art. 312 C. proc. civ. va admite recursul formulat și rejudecând cauza pe fond, va modifica sentința atacată în sensul că va respinge acțiunea reclamantului C.D., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul formulat de Direcția Generală a Finanțelor Publice Timiș în reprezentarea Ministerului Finanțelor Publice împotriva sentinței nr. 317 din 16 iunie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului C.D. ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 1 martie 2011.