ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1204/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1204/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra

recursului de față,

Din

examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Prin sentința nr. 317

din 16 iunie 2010 a Curții de Apel Timișoara a fost admisă acțiunea formulată

de reclamantul C.D. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice și

în consecință, a fost anulat Ordinul nr. 3052 din 29 octombrie 2009 emis de

ministrul finanțelor publice și a fost dispusă reintegrarea reclamantului în

funcția deținută anterior de director coordonator adjunct al Direcției Județene

pentru Accize și Operațiuni Vamale Timiș.

Instanța a

obligat pârâtul la plata către reclamant a drepturilor salariale și

indemnizației de conducere, actualizate la data plății, începând cu data de 30

octombrie 2009 și până la reintegrarea reclamantului în funcția deținută

anterior emiterii ordinului atacat, precum și plata cheltuielilor de judecată,

reprezentând taxă judiciară de timbru și timbru judiciar.

Pentru a

pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 23 februarie 2010,

reclamantul C.D. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice

București a solicitat instanței să dispună anularea Ordinului nr. 3052 din 29

octombrie 2009, emis de Ministrul Finanțelor Publice, ca fiind nelegal, drept

urmare, să dispună repunerea sa în poziția anterioară emiterii ordinului

atacat, cu consecința obligării pârâtului la plata drepturilor salariale și a

indemnizației de conducere, actualizate și indexate, decurgând din contractul

de management nr. 392 din 01 iulie 2009, începând cu data de 30 octombrie 2009

și până la repunerea sa în funcția deținută anterior emiterii ordinului atacat,

cu cheltuieli de judecată.

Prin

întâmpinarea

depusă

la dosar la data de 09 aprilie 2010, pârâta Direcția Generală a Finanțelor

Publice Timiș a solicitat respingerea acțiunii reclamantului ca nefondată.

Prin

întâmpinarea

depusă

la dosar, pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală București a

solicitat respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamant, ca

neîntemeiată.

Analizând

actele și lucrările dosarului instanța de fond a constatat că reclamantul a

deținut funcția de director coordonator adjunct la Direcția Județeană pentru

Accize și Operațiuni Vamale Timiș în baza Ordinului nr. 2224/2009 și a încheiat

un contract de management pe o perioada de 1 an, cu începere din data de 01

iulie 2009, cu posibilitatea prelungirii anuale, prin act adițional, pentru

încă trei ani.

Prin

Ordinul nr. 3052 emis la data de 29 octombrie 2009, reclamantul a fost eliberat

din funcția deținută, anterior expirării termenului de 1 an precizat în ordinul

de numire și în cuprinsul contractului de management.

Împotriva

acestui ordin reclamantul a formulat plângere prealabilă, conform dispozițiilor

art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Curtea a

constatat că eliberarea reclamantului din funcția ocupată s-a dispus în temeiul

Ordinului Ministerului Economiei și Finanțelor nr. 2821/2009 privind delegarea

atribuțiilor ce rezultă din aplicarea art. IV și V din O.U.G. nr. 105/2009.

Astfel

fiind, în acord cu dispozițiile art. IV care prevăd că „funcțiile publice,

funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care

conferă calitatea de coordonator al serviciilor publice deconcentrate ale

ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din

unitățile administrativ teritoriale, precum și a celorlalte servicii publice

prevăzute în anexa nr. 1 la ordonanță, precum și adjuncții acestuia sunt și

rămân desființate, după caz, se desființează".

În acord

cu art. V din același act normativ „evaluarea cunoștințelor și aptitudinilor

manageriale pe baza unor proiecte de management se organizează de ordonatorii

principali de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea cărora

funcționează serviciile publice deconcentrate respective, precum și celelalte

servicii publice prevăzute în anexa nr. 1. Data desfășurării evaluării în

condițiile alin. (1) se aduce la cunoștința publică prin grija ordonatorului

principal de credite, prin afișare la sediul și pe pagina de internet a

autorității sau instituției publice".

Totodată,

instanța de fond a constatat că în preambulul ordinului atacat se menționează

că, pentru eliberarea din funcție a reclamantului, s-a avut in vedere

contractul de management, precum și constatările comisiei de evaluare a

activității directorilor coordonatori ai directorilor coordonatori adjuncți din

cadrul serviciilor publice deconcentrate din cadrul Ministerului Economiei și Finanțelor

constituită prin Ordinul Ministerului Economiei și Finanțelor nr. 2669/2009,

precum și referatul nr. 58601 din 27 octombrie 2009 al Direcției Resurse Umane,

Organizare Generală și Perfecționare din cadrul Autorității Naționale a

Vămilor.

În ceea ce

privește cuprinsul ordinului a cărui anulare se solicită, instanța a constatat

că acesta conține doar referiri minime la motivul pentru care s-a dispus măsura

revocării reclamantului din funcție.

Prin

urmare, în lipsa oricărui alt document care să însoțească ordinul în speță,

reclamantul se găsește în situația de a nu avea cunoștință care este motivul

pentru care a fost revocat din funcție, întrucât actul de revocare nu face nici

o referire la acele condiții pe care reclamantul nu le mai îndeplinește pentru

a putea ocupa în continuare această funcție. Așadar, în acest context, instanța

reține că reclamantul nu are cunoștință care sunt motivele invocate de către

ministru în cuprinsul ordinului de revocare și nici nu are posibilitatea de a

formula vreo apărare în acest sens.

În

privința obligației autorităților administrative de a-și motiva deciziile,

instanța observă că, potrivit art. 31 alin. (2) din Constituția României,

„autoritățile publice, potrivit competențelor ce le revin, sunt obligate să

asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra

problemelor de interes personal."

De

asemenea, conform art. 1 alin. (3) din Constituția României, „România este stat

de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și

libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și

pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor

democratice ale poporului român și idealurilor Revoluției din decembrie 1989,

și sunt garantate."

Or, în

condițiile în care autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea

corectă a cetățenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora, în

condițiile în care deciziile acestor autorități sunt supuse controlului

judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, nu se poate susține că este

permisă absența motivării explicite a actului administrativ atacat.

În lipsa

motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiție

a actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula

asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură.

Absența acestei motivări favorizează emiterea unor acte administrative abuzive,

de vreme ce lipsa motivării lipsește de orice eficiență controlul judecătoresc

al actelor administrative.

Instanța

subliniază că art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene

consacră „dreptul la bună administrare". Conform alin. (1) și (2) din

acest articol, (1) „orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește

problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen

rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.

(2) Acest

drept include în principal:

- dreptul

oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri

individuale care ar putea să îi aducă atingere;

- dreptul

oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor

legitime legate de confidențialitate și de secretul profesional și comercial;

- obligația

administrației de a-și motiva deciziile".

Date fiind

aceste obligații, instanța apreciază că absența motivării actului administrativ

atacat constituie o încălcare a principiului statului de drept, a dreptului la

o bună administrare și o încălcare a obligației constituționale a autorităților

administrative de a asigura informarea corectă a cetățenilor asupra problemelor

de interes personal ale acestora. Totodată, instanța a dispus pârâtei să depună

la dosarul cauzei întreg dosarul administrativ ce a stat la baza emiterii

ordinului atacat încă de la data de 23 februarie 2010, când s-a înregistrat

dosarul pe rolul Curții de Apel. Totodată Curtea a acordat trei termene de

judecată pentru ca pârâta să depună și constatările comisiei cu privire la

evaluarea reclamantului.

Pârâta

susține în întâmpinarea depusă la dosarul cauzei că s-a dispus evaluarea

activității reclamantului și s-a constatat că acesta a realizat în mod

necorespunzător activitatea de coordonare și îndrumare a structurilor

subordonate care a avut drept urmare neîndeplinirea obiectivelor și

indicatorilor de performanță asumați prin contractul de management.

Pârâta a

depus la dosar doar ordinul de eliberare din funcție, contractul de management,

referatul nr. 58601 din 27 octombrie 2009 al Direcției Resurse Umane,

Organizare Generală și Perfecționare din cadrul Autorității Naționale a Vămilor

și a menționat că referitor la constatările comisii de evaluare, evaluarea

activității directorilor coordonatori și directorilor coordonatori adjuncți se

realizează de către comisia constituită prin Ordin al Președintelui Agenției

Naționale de Administrare Fiscală și se desfășoară la nivelul Agenției

Naționale de Administrare Fiscală, nedepunând la dosar dovada efectuării

efective a evaluării invocate.

În

referatul de aprobare emis sub nr. 58601 din 27 octombrie 2009 de către

Ministerul Finanțelor publice - Agenția Națională de Administrare fiscală -

Autoritatea Națională Vămilor se menționează că în baza Ordinului nr. 2669/2009

s-a procedat la evaluarea activității directorilor coordonatori și directorilor

coordonatori adjuncți și că pe perioada evaluată în intervalul 01 iulie -31

august 2009, activitatea desfășurată de către reclamant a fost apreciată drept

necorespunzătoare.

Curtea nu

contestă existența comisiei de evaluare, însă pârâta nu a depus la dosar

documente prin intermediul cărora instanța să poată să analizeze legalitatea

procedurii de evaluare.

Simpla

mențiune din referatul de aprobare, care a stat la baza întocmirii proiectului

de ordin contestat, nu este suficientă pentru analiza legalității evaluării

efectuate. Numai prin existența la dosarul cauzei a unor documente ce au fost

avute în vedere în faza administrativă, la emiterea ordinului atacat, instanța

este în măsură să analizeze susținerile părților, să verifice legalitatea

măsurilor dispuse prin ordin, câtă vreme acest act administrativ nu conține o

motivare adecvată a măsurilor dispuse.

În al

doilea rând, în analiza legalității emiterii ordinului a cărui anulare se

solicită instanța are în vedere împrejurarea că prin Decizia nr. 1629/2009,

Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea prevederilor art. I

pct. 1-5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. 1 din O.U.G.

nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și

pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice

deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației

publice centrale din unitățile administrativ - teritoriale și ale altor

servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul

demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria

prefectului și cabinetul alesului local sunt neconstituționale.

De

asemenea, O.U.G. nr. 37 privind deconcentratele „pune în discuție regimul

constituțional și legal actual al funcției publice". Instanța a reținut că

prin O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității

administrației publice, așa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament și

implicit prin O.U.G. nr. 105/2009, a fost afectat regimul juridic al

serviciilor publice deconcentrate.

Astfel,

O.U.G. nr. 37/2009 precum și O.U.G. nr. 105/2009 „afectează" statutul

juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice

deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației

publice centrale din unitățile administrativ teritoriale. De altfel, subliniază

magistrații Curții Constituționale a României, „prin întreg conținutul

reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea

competența materială", viciu de neconstituționalitate care nu poate fi

acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective, ceea ce

atrage, implicit, neconstituționalitatea legii de aprobare.

Cu privire

la sensul dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, Curtea

Constituțională a statuat, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008,

publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 787/25.11.2008, că „ordonanțele

de urgență nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au

consecințe negative,

dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au

consecințe pozitive în domeniile în care intervin".

În ceea ce

privește natura contractului de management, problema invocată de pârât prin

întâmpinarea formulată, instanța reține că, potrivit art. III alin. (7) din

Ordonanța de Urgență nr. 37/2009, „contractul de management este asimilat

contractului individual de muncă și conferă titularului vechime în muncă și în

specialitate". Aceeași reglementare este reprodusă și de art. IV alin. (7)

din Ordonanța de Urgență nr. 105/2009. Aceste reglementări stabilesc incidența

legislației muncii în privința contractelor de management încheiate în temeiul

acestor acte normative.

Or, în

condițiile în care în cauza de față s-a dispus revocarea unui contract de

management asimilat unui contract de muncă, rară ca pârâta să justifice măsura

dispusă, se aduce atingere și dispozițiilor art. 5 alin. (1) C. muncii, care

garantează egalitatea de tratament „față de toți salariații și

angajatorii" - deci și pentru cazul în care Statul Român este angajator,

precum în prezenta cauză, precum și principiului prevăzută de art. 41 alin. (2)

C. muncii, potrivit căruia modificarea unilaterală a contractului de muncă este

posibilă numai în situațiile expres reglementate de acest Cod.

O.U.G. nr.

105/2009, invocată în preambulul ordinului de revocare din funcție, nu numai că

a rupt echilibrul contractual, oferind autorității pârâte un avantaj juridic

care îi permite să ignore contractul încheiat anterior cu reclamantul, dar

ordinul emis în baza acestei ordonanțe nu cuprinde nici o motivare concretă a

împrejurărilor care au determinat revocarea din funcție a reclamantului.

În

consecință, față de considerentele mai sus expuse, văzând și dispozițiile

legale invocate, instanța va admite cererea formulată și va anula actul

administrativ reprezentat de Ordinul nr. 3052 din 29 octombrie 2009 emis de

ministrul finanțelor publice.

Cum

anularea actului administrativ nelegal implică înlăturarea oricăror efecte

produse de acest act ulterior emiterii sale, respectiv repunerea părților în

situația anterioară emiterii acestui act, Curtea dispune reintegrarea

reclamantului în funcția deținută anterior și va obliga pârâta să achite

reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale și celelalte

drepturi care i s-ar fi cuvenit dacă nu ar fi revocat din funcție, de la data

de 30 octombrie 2009 și până la reintegrarea reclamantului în funcție,

actualizate la data plații.

Constatând

culpa procesuală a pârătului, în declanșarea litigiului, față de prevederile

art. 274 C. proc. civ., Curtea va obliga pârâtul la plata către reclamant a

sumei de 39,30 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând onorariu

avocat.

Împotriva

acestei hotărâri a declarat recurs autoritatea pârâtă, criticând soluția

instanței de fond ca netemeinică și nelegală.

Recurentul

a precizat că actul administrativ atacat a fost emis cu respectarea

dispozițiilor legale, iar legislația muncii este aplicabilă în cazul

contractului de management, încheiat în cazul de față, numai cu privire la

vechimea în muncă și specialitate, arătând că nu ne aflăm în prezența unor

raporturi reglementate de C. muncii.

Înalta

Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat,

analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată, materialul probator

și dispozițiile legale incidente în cauză, va admite recursul formulat și rejudecând

cauza pe fond, va modifica sentința atacată în sensul că va respinge acțiunea

reclamantului C.D., ca neîntemeiată, pentru considerentele ce urmează:

Înalta

Curte reține că, prin demersul judiciar de față, reclamantul tinde să obțină

restabilirea situației anterioare actului contestat prin reintegrarea în

funcția de director coordonator adjunct al Direcției Județene pentru Accize și

Operațiuni Vamale Timiș, funcție pe care o ocupa în baza Ordinului nr. 2224/2009,

emis în baza dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009.

Întrucât

prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 au fost

declarate în întregime neconstituționale dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009,

Înalta Curte reține că, la data emiterii actului administrativ pretins

vătămător pentru reclamant, actul de numire în funcția publică respectivă nu

era conform cu ordinea de drept.

Sub acest

aspect, instanța de control judiciar a reținut că actul administrativ

individual emis în executarea și aplicarea unei dispoziții legale declarate

neconstituționale, neconforme cu Constituția înfrânge principiul legalității și

drept urmare este nelegal fiind incidente în acest sens implicit dispozițiile

art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de

consecință, în acest context reclamantul nu poate să invoce și să revendice

calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ individual atâta

vreme cât dreptul său ori interesul la momentul emiterii acelui act a devenit

nelegitim.

Astfel,

situația reintegrării în funcția deținută pe baza unui ordin dat în temeiul

unui act normativ neconstituțional nu poate fi validată, iar persoana ce se

consideră vătămată nu poate dobândi avantaje în justiție prin statuarea,

respectiv validarea unei nelegalități anterioare.

Din

această perspectivă, la momentul emiterii deciziei contestate, reclamantul nu

justifică vătămarea dreptului subiectiv dobândit ca urmare a numirii în funcție

prin Ordinul arătat, întrucât acest ordin a fost fundamentat pe un act normativ

declarat neconstituțional, astfel că acțiunea în anulare a actului contestat

apare ca neîntemeiată.

Instanța

de control judiciar a analizat temeinicia acțiunii cu care a fost învestită

prin prisma interesului reclamantului, în raport cu dispozițiile art. 2 alin. (1)

lit. p) din Legea nr. 554/2004, conform cărora prin interes legitim privat

se

înțelege „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea

realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat", și a

apreciat că, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din

aceeași lege, se poate adresa instanței de contencios administrativ persoana

care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim.

Astfel

fiind, persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ are

sarcina de a justifica în fața instanței existența unui drept ori a unui

interes legitim în considerarea căruia formulează acțiunea în contencios

administrativ.

Or, în

cauză, înainte de a proceda la o analiză în concret a susținerilor

reclamantului privitoare la nelegalitatea actului contestat, se constată că

atât dreptul, cât și interesul urmărite de reclamant prin promovarea acțiunii

nu mai au caracter legitim, întrucât actul de numire în funcția publică de

conducere de director coordonator adjunct, funcție în care solicită

reintegrarea, este lipsit de efecte juridice ca urmare a faptului că au fost

declarate neconstituționale dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009, prin Decizia

Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, definitivă și obligatorie

conform art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și

funcționarea Curții Constituționale, republicată.

Prin

urmare, viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, respectiv

O.U.G. nr. 37/2009, este de natură a antrena și viciul de legalitate al actului

administrativ de numire emis în baza acestuia, act care devine inexistent.

În

același

sens, Înalta Curte are în vedere și considerentele Curții Constituționale din

cuprinsul Deciziei nr. 414/2010 referitoare la neconstituționalitatea

modificărilor aduse Legii nr. 188/1999, atunci când, în analiza efectelor

Deciziilor nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și nr. 1629 din 3 noiembrie 2009, se

afirmă că „lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are drept

efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora

(contractele de management, actele administrative, data în aplicarea celor două

ordonanțe de urgență)".

Deci, cu

alte cuvinte, legitimitatea dreptului și interesului reclamantului în

promovarea acțiunii au fost viciate prin declararea neconstituționalității

actului normativ în temeiul și în executarea căruia reclamantul a fost numit în

funcția publică în care urmărește să fie reintegrat.

La

pronunțarea prezentei decizii, Înalta Curte are în vedere jurisprudența sa

anterioară în materie reprezentată, spre exemplu, de deciziile recente: decizia

nr. 4084 din 5 octombrie 2010 și decizia nr. 4030 din 1 octombrie 2010.

Admiterea

unei opinii contrare ar echivala cu lipsirea de orice finalitate a procedurii

de exercitare a controlului de constituționalitate reglementată prin Legea nr.

47/1992.

Pentru

aceste considerente, Înalta Curte în temeiul art. 312 C. proc. civ. va admite

recursul formulat și rejudecând cauza pe fond, va

modifica sentința

atacată în sensul că va respinge acțiunea reclamantului C.D., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursul formulat de Direcția Generală a Finanțelor Publice Timiș în

reprezentarea Ministerului Finanțelor Publice împotriva sentinței nr. 317 din

16 iunie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și

fiscal.

Modifică

sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului C.D. ca

neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 1 martie 2011.