ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4397/2010

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, și modificată ulterior, reclamanții B.S., B.D., B.A., B.E., C.A., C.M., F.V., I.M.G., M.M., M.A., O.D., P.R., P.M., P.I., P.L. și S.C. au chemat în judecată pe pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „Parchetul I.C.C.J."), Ministerul Finanțelor Publice și ministrul finanțelor publice - G.P., solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună, în temeiul dispozițiilor Legii nr. 554/2004: 1. Anularea Ordinului nr. 1472 din 02 iulie 2009 emis de procurorul general al Parchetului I.C.C.J. și implicit a adresei nr. 293378 din 18 iunie 2009 a ministrului finanțelor publice. 2.Obligarea Procurorului general al Parchetului I.C.C.J., în calitate de ordonator principal de credite, în conformitate cu prevederile art. 70 alin. (4) din Legea nr. 304/2004, să solicite Ministerului Finanțelor Publice suplimentarea fondurilor prevăzute în bugetul Ministerului Public la titlul „Cheltuieli de personal" pentru plata sporului de risc și solicitare neuropsihică de 50 %, suspendat din data de 1 iunie 2009, pentru semestrul II 2009, deschiderea de credite pentru plata sumei aferente plății, alocarea, în favoarea acestui parchet, a sumelor reprezentând sporului de risc și solicitare neuropsihică de 50 % și plata contravalorii lui, începând cu data de 1 iunie 2009.

Obligarea Ministerului Finanțelor Publice împreună cu P.G. - ministrul finanțelor publice să suplimenteze fondurile prevăzute în bugetul Ministerului Public la titlul „Cheltuieli de personal" pentru plata, pe semestrul II 2009, a sporului de risc și solicitare neuropsihică de 50% și să aprobe deschiderea de credite pentru plata sumei aferente acestuia, astfel solicitată de procurorul general al Parchetului I.C.C.J.

Obligarea Ministerului Finanțelor Publice în solidar cu P.G. - ministrul finanțelor publice la plata despăgubirilor constând în daunele produse prin lipsa de folosință a sumelor aferente sporului de 50%, pagubă echivalentă dobânzii normale de pe piața bancară, datorată începând cu data de 1 iunie 2009 și până la momentul plății efective, întrucât refuzul acestora - de a aloca fondurile necesare plății - a contribuit la emiterea Ordinului de suspendare a plății sporului în discuție, pentru semestrul al II-lea 2009, precum și la soluționarea nefavorabilă, pentru aceleași considerente, a plângerilor prealabile formulate împotriva Ordinului mai sus arătat.

In temeiul art. 18 alin. (6) și art. 24 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, să se dispună ca executarea hotărârii să se facă într-un termen limită de o zi de la pronunțare, sub sancțiunea aplicării unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, în sarcina intimaților pârâți Ministerul Finanțelor Publice și P.G. - ministrul finanțelor publice.

În temeiul art. 15 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei să se dispună suspendarea actului administrativ atacat. Pârâtul Ministerul Public - Parchetul Î.C.C.J. a formulat cerere de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 730 din 9 februarie 2010, Curtea de Apel București, s ecția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a hotărât următoarele: - a admis excepția inadmisibilității acțiunii formulate de reclamantul C.M. pentru lipsa procedurii prealabile și a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamantul respectiv. A reținut Curtea de apel că, din înscrisurile depuse la dosar, rezultă că, anterior sesizării instanței, reclamantul C.M. nu a urmat procedura prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu a solicitat emitentului revocarea ordinului contestat; - a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocate de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, reținând că reclamanții au îndeplinit procedura prealabilă în conformitate cu dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 față de emitentul ordinului contestat. Totodată, Curtea de apel a reținut că susținerile privind pronunțarea de către instanță a unei hotărâri cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești în cazul în care ar admite acțiunea față de Ministerul Finanțelor Publice și de ministrul finanțelor publice nu vizează admisibilitatea acțiunii, iar susținerile referitoare la procedura de întocmire a bugetului de stat și cea de deschidere de credite bugetare reglementate de Legea nr. 500/2002, urmează a fi avute în vedere la soluționarea excepției lipsei calității procesuale active a reclamanților cu privire la pct.3 din acțiunea modificată; - a admis excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților cu privire la pct. 3 din acțiunea modificată, pe care 1-a respins ca fiind formulat de persoane fără calitate procesuală activă. A reținut instanța că, în raport cu dispozițiile art. 2 pct. 21 și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, solicitarea de deschidere de credite poate fi adresată ministerului doar de către ordonatorii principali de credite, în speță, Procurorul general al Parchetului I.C.C.J., astfel că reclamanții nu au abilitarea legală de a solicita obligarea celor doi pârâți la suplimentarea fondurilor și aprobarea deschiderii de credite pentru plata sporului de 50%. Având în vedere admiterea acestei excepții, instanța nu a mai analizat excepția lipsei calității procesuale pasive invocată cu privire la acest capăt de cerere de către Ministerul Finanțelor Publice și ministrul finanțelor publice; - a admis, în parte, acțiunea, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanții B.S., B.D., B.A., B.E., C.A., F.V., I.M.G., M.M., M.A., O.D., P.R., P.M., P.I., P.L. și S.C. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Public - Parchetul I.C.C.J., Ministerul Finanțelor Publice și ministrul finanțelor publice - G.P.; - a anulat Ordinul nr. 1472/2009 emis de pârâtul Procurorul General al Parchetului I.C.C.J.; - a dispus suspendarea executării ordinului până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei; - a respins, ca neîntemeiate, pct. 2, 4 și 5 din acțiunea modificată; - a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, cerere pe care a respins-o ca inadmisibilă. Pe fondul cauzei, Curtea de apel a apreciat că acțiunea este întemeiată în parte, în ceea ce privește capetele de cerere având ca obiect anularea și suspendarea executării Ordinului nr. 1472/2009 emis de Procurorul General al Parchetului I.C.C.J. Prin ordinul respectiv s-a dispus, începând cu data de 01 iunie 2009, suspendarea aplicării Ordinului nr. 526 din 03 martie 2009 al Procurorului General al Parchetului I.C.C.J. prin care se dispusese plata lunară către procurori a sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50%. Dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 3 din O.U.G. nr. 71/2009, avute în vedere la emiterea ordinului contestat, sunt aplicabile pentru plata restantă a sumelor stabilite prin titluri executorii aflate sub incidența prevederilor O.U.G. nr. 75/2008, astfel încât aceste dispoziții nu pot fi invocate ca temei al suspendării plății sporului de 50%, întrucât prevederile respective nu vizează plata lunară a drepturilor salariale. In acest sens, instanța a avut în vedere că plata sporului respectiv nu s-a făcut în baza unor hotărâri judecătorești obținute de reclamanți, ci în temeiul art. 47 din Legea nr. 50/1996. Totodată, instanța a avut în vedere considerentele Deciziei nr. 21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secțiile Unite. A mai reținut Curtea de apel că ordinul contestat a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004. Reținând că ordinul contestat reprezintă pentru reclamanți un act administrativ vătămător în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, fiind emis cu încălcarea dispozițiilor legale menționate și producând vătămarea dreptului reclamanților recunoscut de lege de a obține lunar veniturile salariale în integralitate, cu toate sporurile care sunt prevăzute de actele normative în vigoare, Curtea de apel a apreciat că sunt îndeplinite condiția cazului bine justificat și condiția prevenirii producerii unei pagube iminente prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune măsura suspendării executării ordinului. Instanța de fond a apreciat că este neîntemeiat capătul doi din acțiunea modificată, întrucât pârâtul Ministerul Public - Parchetul I.C.C.J., în calitatea sa de ordonator principal de credite, a solicitat sumele necesare pentru acordarea acestui spor pentru anul 2009, dar Ministerul Finanțelor Publice a diminuat fondurile solicitate, în sensul că nu a aprobat sumele necesare pentru plata sporului și pentru semestrul II al anului 2009, motiv pentru care nu se poate reține un refuz nejustificat al pârâtului în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Cu privire la pct. 4 din acțiunea modificată, Curtea de apel a reținut că, întrucât instanța nu a obligat pe pârâți la plata sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, nu se poate dispune obligarea la plata dobânzii aferente sumelor reprezentate de sporul în discuție, dat fiind faptul că rezolvarea acestei cereri accesorii depinde de soluția dată cererii principale. Cu privire la pct. 5 din acțiunea modificată, instanța a reținut că este neîntemeiat în raport cu dispozițiile art. l8 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, întrucât în cauză nu s-a dispus obligarea celor doi pârâți la executarea vreuneia dintre obligațiile la care se referă pct. 3 și 4 din acțiune. Referitor la cererea de chemare în garanție, instanța de fond a reținut că această cerere este inadmisibilă, față de dispozițiile art. 60 alin. (1) C. proc. civ., întrucât cererea respectivă are un alt obiect - respectiv obligarea ministerului de a adopta un proiect de rectificare a bugetului Ministerului Public pe anul 2009 - decât garantarea sau despăgubirea la care se referă dispozițiile respective. 3. Cererea de recurs Împotriva sentinței civile pronunțate de Curtea de apel, a declarat recurs pârâtul Ministerul Public - Parchetul I.C.C.J., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 4, 7, 8 și 9 C. proc. civ. și invocând art. 304 1 C. proc. civ. În temeiul art. 137 C. proc. civ., recurentul-pârât invocă excepția lipsei de interes în promovarea cererii de anulare a Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului I.C.C.J., având în vedere că ordinul a fost anulat prin sentința nr. 196 din 19 octombrie 2009 a Curții de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal, irevocabilă prin decizia nr. 1412 din 11 martie 2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, astfel că, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, reclamanții nu mai justifică o vătămare a drepturilor sau intereselor lor. În temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 137 C. proc. civ., recurentul invocă excepția lipsei de obiect, susținând că, sub aspectul producerii de efecte pentru viitor, suspendarea actului dedus judecății este lipsită de obiect, deoarece, potrivit art. 4 din anexa VI la Legea nr. 300/2009, a fost emis Ordinul nr. 2777 din 17 noiembrie 2009 și Decizia nr. 2778 din 17 noiembrie 2009, prin care s-a stabilit că, în perioada 12 noiembrie - 31 decembrie 2009, categoriile de personal din care fac parte reclamanții beneficiază de spor pentru risc și suprasolicitare neuropsihică de 25%. Sub aspectul motivelor de recurs prevăzut de art. 304 pct. 4, 7, 8 și 9 C. proc. civ., recurentul-pârât susține următoarele: Instanța de fond în mod greșit a reținut că actele contestate au caracter retroactiv, întrucât efectele actelor trebuie să fie raportate la data scadenței drepturilor bănești, 13 iulie 2009, astfel că în mod eronat s-a reținut încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, atâta timp cât actele contestate nu dispun cu privire la existența sau inexistența dreptului reclamanților, ci doar suspendă temporar plata sporului în litigiu, astfel că nu a fost pus în discuție dreptul în sine al reclamanților. Mai susțin recurent-pârât că nu se poate reține o vătămare a dreptului reclamanților, întrucât plata sporului urmează a se face în condițiile O.U.G. nr. 71/2009 și că în lipsa fondurilor alocate de Ministerul Finanțelor Publice, instituția se află în imposibilitate obiectivă de a achita sporul respectiv. Totodată, se arată că actul nu a fost emis cu exces de putere, întrucât Ministerului Public - Parchetul I.C.C.J. nu i se poate imputa lipsa fondurilor necesare atâta timp cât Ministerul Finanțelor Publice nu a alocat sumelor necesare plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică. Recurentul-pârât apreciază că în mod greșit instanța a reținut că nu sunt incidente dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009 și că instanța de fond a adăugat la prevederile art. 1 alin. (1) și (2) și art. 2 din ordonanța de urgență, fiind de netăgăduit faptul că potrivit acestui act normativ nu mai poate fi executată niciun fel de măsură dispusă prin titluri executorii, cum sunt în cauză hotărârile judecătorești de acordare a sporului. În ceea ce privește cererea de suspendare a executării, recurentul-pârât susține că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu există o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, atâta timp cât suspendarea plății sporului s-a dispus din motive financiare, iar încasarea de către reclamanți a unor sume de bani mai mici nu reprezintă o pagubă iminentă, în condițiile în care aceștia sunt beneficiarii unor hotărâri judecătorești în privința plății sporului, care vor fi puse în executare conform prevederilor O.U.G. nr. 71/2009. Mai susține recurentul-pârât că instanța de fond în mod greșit a respins cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, deși obligația de garanție subzistă în temeiul art. 131 pct. 1 din Legea nr. 304/2004 și art. 19 din Legea nr. 500/2002. 4. Hotărârea instanței de recurs Analizând cu prioritate excepția lipsei de interes și a lipsei de obiect a acțiunii, invocată de recurent în temeiul art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte reține că aceste excepții sunt neîntemeiate. In acest sens, este de reținut că abrogarea actului administrativ cu caracter normativ, după declanșarea controlului judecătoresc de legalitate a acestuia, nu lipsește de obiect acțiunea în contencios administrativ, pentru că legalitatea actului se cenzurează în raport cu prevederile legale în vigoare la data emiterii sau adoptării lui. De asemenea, se reține că Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18, un contencios subiectiv de plină jurisdicție, în cadrul căruia instanța are de analizat nu numai conformitatea actului administrativ cu legea, ci și existența unei vătămări produse reclamantului, într-un drept ori într-un interes legitim, în lipsa căreia nu poate fi aplicată sancțiunea anulării (decizia nr. 3324 din 29 iunie 2007, publicată in Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, pe anul 2007 - Semestrul II, Ed. Hamangiu, București, 2008, p. 106). Pe cale de consecință, instanța de recurs reține că, în pofida anulării actului prin hotărâre judecătorească, reclamanții justifică un interes legitim actual prin prisma drepturilor și intereselor legitime a căror încălcare a fost invocată cel puțin pentru perioada cuprinsă între data emiterii și data anulării ordinului ce formează obiectul litigiului. Pentru aceleași argumente nu pot fi primite nici susținerea recurentului în sensul că anularea actului contestat este lipsită de obiect în privința producerii efectelor juridice pentru viitor, față de prevederile art. 4 alin. (3) și (4) din anexa nr. VI la Legea nr. 330/2009. Este neîntemeiat motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., întrucât, conform dispozițiilor art. 261 alin. (1l) C. proc. civ., instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor părților, acestea putând fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, existând doar cerința ca hotărârea să cuprindă motivele pe care se sprijină soluția adoptată și cele pentru care au fost respinse cererile părților (nu susținerile acestora), cerință îndeplinită în speță de hotărârea pronunțată de Curtea de apel, în cuprinsul căreia sunt expuse motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței în sensul celor hotărâte. Sub aspectul motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 4, 8 și 9 C. proc. civ., instanța de recurs reține următoarele: Curtea de apel a apreciat în mod corect că nu sunt incidente dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât dreptul reclamanților la plata drepturilor salariale lunare nu se circumscrie cadrului instituit prin O.U.G. nr. 71/2009 aplicabil numai în privința sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești, iar actul contestat are caracter retroactiv și contravine dispozițiilor art.74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, reclamanții fiind vătămați în dreptul lor la plata salariului. Este necontestat caracterul retroactiv al Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului I.C.C.J., atât timp cât actul a fost emis în cursul lunii iulie și dispune suspendarea de la data de 01 iunie 2009 a plății sporului în litigiu, realizând, cu alte cuvinte, în luna iulie o diminuare a drepturilor salariale ale reclamanților aferente muncii prestate în perioada anterioară, respectiv în cursul lunii iunie. In același sens, instanța reține că, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, aplicabile în temeiul art. 3 alin. (2) din aceeași lege și în privința actelor administrative cu caracter normativ ce formează obiectul cauzei, ordinul contestat trebuia să fie elaborat și emis cu respectarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituție, republicată, care consacră principiul neretroactivității, ceea ce însă nu s-a întâmplat în cauza dedusă judecății. Împrejurarea că plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 urma a se face la data de 13 iulie 2009, dată ulterioară emiterii actelor contestate, nu este de natură a înlătura caracterul retroactiv al celor două acte administrative. Emiterea actului administrativ contestat cu nesocotirea principiului neretroactivității aduce atingere și principiului securității raporturilor juridice, care este implicit în toate articolele Convenției Europene a Drepturilor Omului și care a fost consacrat în jurisprudență CEDO, atâta timp cât certitudinea reclamanților cu privire la drepturile salariale ce li se cuveneau pentru munca deja prestată în cursul lunii iunie a fost înlăturată printr-o măsură dispusă în cursului lunii iulie. Pe cale de consecință, Înalta Curte reține că, prin emiterea actului administrativ cu încălcarea principiului retroactivității și a principiului securității raporturilor juridice, autoritatea emitentă a manifestat un evident exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, prin atingerea adusă dreptului cert al reclamanților de a primi drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 în cuantumul previzionat la sfârșitul lunii iunie. Sub aspectul soluției de admitere a cererii de suspendare a executării ordinului contestat, instanța de recurs reține că în cauză sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât cazul bine justificat derivă din nerespectarea principiului neretroactivității consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție și din încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, iar paguba iminentă rezidă în diminuarea drepturilor salariale, ca prejudiciu material viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. In ceea ce privește susținerile din recurs referitoare la respingerea de către Curtea de apel a cererii de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, se constată că acestea nu pot fi primite. întemeiat a apreciat instanța de fond că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 60 C. proc. civ., întrucât nu se poate reține existența în sarcina Ministerului Finanțelor Publice a unei obligații de garanție sau despăgubire, în ipoteza admiterii acțiunii. în jurisprudență s-a reținut în mod constant că „instituția chemării în garanție se întemeiază pe existența unei obligații de garanție sau despăgubire și revine, în principiu, tuturor acelora care transmit altora un drept subiectiv, dacă o atare transmisiune se face cu titlu oneros" și că obligația de garanție este condiționată de existența unei transmisiuni anterioare, cu titlu oneros, a unui bun sau a unui drept subiectiv. Or, în raport cu obiectul acțiunii și atribuțiile ce revin Ministerului Finanțelor Publice potrivit Legii nr. 500/2002, ministerul nu este debitorul unei obligații de garanție sau de despăgubire, iar executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii se face cu respectarea procedurii prevăzute de O.G. nr. 22/2002. În consecință, în raport de cele mai sus reținute, față de dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va fi respins recursul declarat de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.