ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4397/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4397/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

1.

Cererea de

chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, și modificată

ulterior, reclamanții B.S., B.D., B.A., B.E., C.A., C.M., F.V., I.M.G., M.M., M.A.,

O.D., P.R., P.M., P.I., P.L. și S.C. au chemat în judecată pe pârâții

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (denumit

în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „Parchetul I.C.C.J."), Ministerul

Finanțelor Publice și ministrul finanțelor publice - G.P., solicitând instanței

ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună, în temeiul dispozițiilor Legii

nr. 554/2004:

din 02 iulie 2009 emis de procurorul general al

Parchetului I.C.C.J. și implicit a adresei nr. 293378 din 18 iunie 2009

a ministrului finanțelor publice.

2.Obligarea Procurorului general al Parchetului I.C.C.J.,

în calitate de ordonator

principal de

credite, în conformitate cu prevederile art. 70 alin. (4) din Legea nr. 304/2004,

să solicite Ministerului Finanțelor Publice suplimentarea fondurilor

prevăzute în bugetul Ministerului Public la titlul „Cheltuieli de

personal" pentru plata sporului de risc și solicitare neuropsihică de 50

%, suspendat din data de 1 iunie 2009, pentru semestrul

II

2009,

deschiderea de credite pentru plata sumei aferente plății, alocarea, în

favoarea acestui parchet, a sumelor reprezentând sporului de risc și solicitare

neuropsihică de 50 % și plata contravalorii lui, începând cu data de 1 iunie 2009.

cu P.G. - ministrul finanțelor publice să suplimenteze fondurile prevăzute în

bugetul Ministerului Public la titlul „Cheltuieli de personal" pentru

plata, pe semestrul

II

2009, a sporului de risc și solicitare neuropsihică

de 50% și să aprobe deschiderea de credite pentru plata sumei aferente

acestuia, astfel solicitată de procurorul general al Parchetului I.C.C.J.

solidar cu P.G. - ministrul finanțelor publice la plata despăgubirilor constând

în daunele produse prin lipsa de folosință a sumelor aferente sporului de 50%,

pagubă echivalentă dobânzii normale de pe piața bancară, datorată începând cu

data de 1 iunie 2009 și până la momentul plății efective, întrucât refuzul

acestora - de a aloca fondurile necesare plății - a contribuit la emiterea

Ordinului de suspendare a plății sporului în discuție, pentru semestrul al

II-lea 2009, precum și la soluționarea nefavorabilă, pentru aceleași considerente,

a plângerilor prealabile formulate împotriva Ordinului mai sus arătat.

și (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, să

se dispună ca executarea hotărârii să se facă într-un termen limită de o zi de

la pronunțare, sub sancțiunea aplicării unei amenzi de 20% din salariul minim

brut pe economie pe zi de întârziere, în sarcina intimaților pârâți Ministerul

Finanțelor Publice și P.G. - ministrul finanțelor publice.

cu modificările și completările ulterioare, până la soluționarea definitivă și

irevocabilă a cauzei să se dispună suspendarea actului administrativ atacat.

Pârâtul Ministerul Public - Parchetul Î.C.C.J. a formulat

cerere de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice.

Prin sentința civilă nr. 730 din 9 februarie 2010,

Curtea de Apel București, s

ecția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a hotărât următoarele:

- a admis excepția inadmisibilității acțiunii

formulate de reclamantul C.M. pentru lipsa procedurii prealabile și a respins

ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamantul respectiv. A reținut Curtea

de apel că, din înscrisurile depuse la dosar, rezultă că, anterior sesizării

instanței, reclamantul C.M. nu a urmat procedura prevăzută de art. 7 din Legea

nr. 554/2004, întrucât nu a solicitat emitentului revocarea ordinului

contestat;

- a respins excepția inadmisibilității acțiunii

invocate de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, reținând că reclamanții au

îndeplinit procedura prealabilă în conformitate cu dispozițiile art. 7 din

Legea nr. 554/2004 față de emitentul ordinului contestat. Totodată, Curtea de

apel a reținut că susținerile privind pronunțarea de către instanță a unei

hotărâri cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești în cazul în care ar

admite acțiunea față de Ministerul Finanțelor Publice și de ministrul

finanțelor publice nu vizează admisibilitatea acțiunii, iar susținerile

referitoare la procedura de întocmire a bugetului de stat și cea de deschidere

de credite bugetare reglementate de Legea nr. 500/2002, urmează a fi avute în

vedere la soluționarea excepției lipsei calității procesuale active a

reclamanților cu privire la pct.3 din acțiunea modificată;

- a admis excepția lipsei calității procesuale active

a reclamanților cu privire la pct. 3 din acțiunea modificată, pe care 1-a

respins ca fiind formulat de persoane fără calitate procesuală activă. A

reținut instanța că, în raport cu dispozițiile art. 2 pct. 21 și art. 20 alin. (1)

din Legea nr. 500/2002, solicitarea de deschidere de credite poate fi adresată

ministerului doar de către ordonatorii principali de credite, în speță,

Procurorul general al Parchetului I.C.C.J., astfel că reclamanții nu au

abilitarea legală de

a solicita obligarea

celor doi pârâți la suplimentarea fondurilor și aprobarea deschiderii

de

credite pentru plata sporului de 50%. Având în vedere admiterea acestei

excepții, instanța nu a mai analizat excepția lipsei calității procesuale

pasive invocată cu privire la acest capăt de cerere de către Ministerul

Finanțelor Publice și ministrul finanțelor publice;

- a admis, în parte, acțiunea, astfel cum a fost

modificată, formulată de reclamanții B.S., B.D., B.A., B.E., C.A., F.V., I.M.G.,

M.M., M.A., O.D., P.R., P.M., P.I., P.L. și S.C. în contradictoriu cu pârâții

Ministerul Public - Parchetul I.C.C.J., Ministerul Finanțelor Publice și

ministrul finanțelor publice - G.P.;

- a anulat Ordinul nr. 1472/2009 emis de pârâtul Procurorul

General al Parchetului I.C.C.J.;

- a dispus suspendarea executării ordinului până la

soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei;

- a respins, ca neîntemeiate, pct. 2, 4 și 5 din

acțiunea modificată;

- a admis excepția inadmisibilității cererii de

chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, cerere pe care a

respins-o ca inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, Curtea de apel a apreciat că

acțiunea este întemeiată în parte, în ceea ce privește capetele de cerere având

ca obiect anularea și suspendarea executării Ordinului nr. 1472/2009 emis de

Procurorul General al Parchetului I.C.C.J. Prin ordinul respectiv s-a dispus,

începând cu data de 01 iunie 2009, suspendarea aplicării Ordinului nr. 526 din 03

martie 2009 al Procurorului General al Parchetului I.C.C.J. prin care se

dispusese plata lunară către procurori a sporului de risc și suprasolicitare

neuropsihică de 50%. Dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 3 din O.U.G. nr. 71/2009,

avute în vedere la emiterea ordinului contestat, sunt aplicabile pentru plata

restantă a sumelor stabilite prin titluri executorii aflate sub incidența

prevederilor O.U.G. nr. 75/2008, astfel încât aceste dispoziții nu pot fi

invocate ca temei al suspendării plății sporului de 50%, întrucât prevederile

respective nu vizează plata lunară a drepturilor salariale. In acest sens,

instanța a avut în vedere că plata sporului respectiv nu s-a făcut în baza unor

hotărâri judecătorești obținute de reclamanți, ci în temeiul art. 47 din Legea

nr. 50/1996. Totodată, instanța a avut în vedere considerentele Deciziei nr. 21

din 10 martie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secțiile Unite.

A mai reținut Curtea de apel că ordinul contestat a

fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

Reținând că ordinul contestat reprezintă pentru

reclamanți un act administrativ vătămător în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004,

fiind emis cu încălcarea dispozițiilor legale menționate și producând vătămarea

dreptului reclamanților recunoscut de lege de a obține lunar veniturile

salariale în integralitate, cu toate sporurile care sunt prevăzute de actele

normative în vigoare, Curtea de apel a apreciat că sunt îndeplinite condiția

cazului bine justificat și condiția prevenirii producerii unei pagube iminente

prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune măsura

suspendării executării ordinului.

Instanța de fond a apreciat că

este neîntemeiat capătul doi din acțiunea modificată,

întrucât pârâtul Ministerul Public - Parchetul I.C.C.J.,

în calitatea sa de ordonator principal de credite, a solicitat sumele necesare

pentru acordarea acestui spor pentru anul 2009, dar Ministerul Finanțelor

Publice a diminuat fondurile solicitate, în sensul că nu a aprobat sumele

necesare pentru plata sporului și pentru semestrul

II

al anului

2009, motiv pentru care nu se poate reține un refuz nejustificat al pârâtului

în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la pct. 4 din acțiunea modificată, Curtea

de apel a reținut că, întrucât instanța nu a obligat pe pârâți la plata

sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, nu se poate

dispune obligarea la plata dobânzii aferente sumelor reprezentate de sporul în

discuție, dat fiind faptul că rezolvarea acestei cereri accesorii depinde de soluția

dată cererii principale.

Cu privire la pct. 5 din

acțiunea modificată, instanța a reținut că este neîntemeiat în

raport cu dispozițiile art. l8 alin. (6) din Legea

nr. 554/2004, întrucât în cauză nu s-a dispus obligarea celor doi pârâți la

executarea vreuneia dintre obligațiile la care se referă pct. 3 și 4 din

acțiune.

Referitor la cererea de chemare în garanție, instanța

de fond a reținut că această

cerere este

inadmisibilă, față de dispozițiile art. 60 alin. (1) C. proc. civ., întrucât

cererea

respectivă are un alt obiect - respectiv obligarea ministerului de a adopta un

proiect de rectificare a bugetului Ministerului Public pe anul 2009 - decât

garantarea sau despăgubirea la care se referă dispozițiile respective.

Împotriva sentinței civile

pronunțate de Curtea de apel, a declarat recurs pârâtul

Ministerul Public - Parchetul I.C.C.J., criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie, pentru motivele prevăzute de art. 304 pct.

4, 7, 8 și 9 C. proc. civ. și invocând art. 304

1

C. proc. civ.

În temeiul art. 137 C. proc. civ., recurentul-pârât

invocă excepția lipsei de interes în promovarea cererii de anulare a Ordinului

nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului I.C.C.J.,

având în vedere că ordinul a fost anulat prin sentința nr. 196 din 19 octombrie

2009 a Curții de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal,

irevocabilă prin decizia nr. 1412 din 11 martie 2010 a Înaltei Curți de Casație

și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, astfel că, în raport

cu dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, reclamanții

nu mai justifică o vătămare a drepturilor sau intereselor lor.

În temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

raportat la art. 137 C. proc. civ., recurentul invocă excepția lipsei de

obiect, susținând că, sub aspectul producerii de efecte pentru viitor,

suspendarea actului dedus judecății este lipsită de obiect,

deoarece, potrivit art. 4 din anexa

VI

la Legea nr. 300/2009, a fost

emis Ordinul nr. 2777

din 17 noiembrie

2009 și Decizia nr. 2778 din 17 noiembrie 2009, prin care s-a stabilit că, în

perioada 12 noiembrie - 31 decembrie 2009, categoriile de personal din care fac

parte reclamanții beneficiază de spor pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică de 25%.

Sub aspectul motivelor de

recurs prevăzut de art. 304 pct. 4, 7, 8 și 9 C. proc. civ.,

recurentul-pârât susține următoarele:

Instanța de fond în mod greșit a reținut că actele

contestate au caracter retroactiv, întrucât efectele actelor trebuie să fie

raportate la data scadenței drepturilor bănești, 13 iulie 2009, astfel că în

mod eronat s-a reținut încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr.

303/2004, atâta timp cât actele contestate nu dispun cu privire la existența

sau inexistența dreptului reclamanților, ci doar suspendă temporar plata

sporului în litigiu, astfel că nu a fost pus în discuție dreptul în sine al

reclamanților.

Mai susțin recurent-pârât că nu se poate reține o

vătămare a dreptului reclamanților, întrucât plata sporului urmează a se face

în condițiile O.U.G. nr. 71/2009 și că în lipsa fondurilor alocate de

Ministerul Finanțelor Publice, instituția se află în imposibilitate obiectivă

de a achita sporul respectiv.

Totodată, se arată că actul nu a fost emis cu exces

de putere, întrucât Ministerului Public - Parchetul I.C.C.J. nu i se poate

imputa lipsa fondurilor necesare atâta timp cât Ministerul Finanțelor Publice

nu a alocat sumelor necesare plății sporului de risc și suprasolicitare

neuropsihică.

Recurentul-pârât apreciază că în mod greșit instanța

a reținut că nu sunt incidente dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009 și că instanța

de fond a adăugat la prevederile art. 1 alin. (1) și (2) și art. 2 din

ordonanța de urgență, fiind de netăgăduit faptul că potrivit acestui act

normativ nu mai poate fi executată niciun fel de măsură dispusă

prin titluri executorii, cum sunt în cauză

hotărârile judecătorești de acordare a sporului.

În ceea ce privește cererea de suspendare a

executării, recurentul-pârât susține

că nu

sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004,

întrucât nu

există o îndoială serioasă în privința legalității actului

administrativ, atâta timp cât suspendarea plății sporului s-a dispus din motive

financiare, iar încasarea de către

reclamanți

a unor sume de bani mai mici nu reprezintă o pagubă iminentă, în condițiile

în

care aceștia sunt beneficiarii unor hotărâri judecătorești în privința plății

sporului, care vor fi puse în executare conform prevederilor O.U.G. nr. 71/2009.

Mai susține recurentul-pârât că instanța de fond în

mod greșit a respins cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor

Publice, deși obligația de garanție subzistă în temeiul art. 131 pct. 1 din

Legea nr. 304/2004 și art. 19 din Legea nr. 500/2002.

recurs

Analizând cu prioritate

excepția lipsei de interes și a lipsei de obiect a acțiunii,

invocată de recurent în temeiul art. 137 C. proc.

civ., Înalta Curte reține că aceste excepții sunt neîntemeiate. In acest sens,

este de reținut că abrogarea actului administrativ cu caracter normativ, după

declanșarea controlului judecătoresc de legalitate a acestuia, nu lipsește de

obiect acțiunea în contencios administrativ, pentru că legalitatea actului se

cenzurează în raport cu prevederile legale în vigoare la data

emiterii sau adoptării lui. De asemenea, se

reține că Legea nr. 554/2004 reglementează,

prin art. 1 alin. (1), art.

8 și art. 18, un contencios subiectiv de plină jurisdicție, în cadrul căruia

instanța are de analizat nu numai conformitatea actului administrativ cu legea,

ci și existența unei vătămări produse reclamantului, într-un drept ori într-un

interes legitim, în lipsa căreia nu poate fi aplicată sancțiunea anulării (decizia

nr. 3324 din 29 iunie 2007, publicată in Jurisprudența Înaltei Curți de Casație

și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, pe anul 2007 -

Semestrul

II,

Ed. Hamangiu, București, 2008, p. 106).

Pe cale de consecință, instanța de recurs reține că,

în pofida anulării actului prin hotărâre

judecătorească, reclamanții justifică un interes

legitim actual prin

prisma drepturilor și intereselor legitime a căror încălcare a fost

invocată cel puțin pentru perioada cuprinsă între

data emiterii și data anulării ordinului

ce formează obiectul

litigiului. Pentru aceleași argumente nu pot fi primite nici susținerea

recurentului în sensul că anularea actului contestat este lipsită de obiect în

privința producerii efectelor juridice pentru viitor, față de prevederile art. 4

alin. (3) și (4) din anexa nr. VI la Legea nr. 330/2009.

Este neîntemeiat motivul de recurs întemeiat pe

dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., întrucât, conform dispozițiilor

art. 261 alin. (1l) C. proc. civ., instanța nu este obligată să răspundă

punctual tuturor susținerilor părților, acestea putând fi sistematizate în

funcție de legătura lor logică, existând doar cerința ca hotărârea să cuprindă

motivele pe care se sprijină soluția adoptată și cele pentru care au fost

respinse cererile părților (nu susținerile acestora), cerință îndeplinită în

speță de hotărârea pronunțată de Curtea de apel, în cuprinsul căreia sunt

expuse motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței în

sensul celor hotărâte.

Sub aspectul motivelor de recurs întemeiate pe

dispozițiile art. 304 pct. 4, 8 și 9 C. proc. civ., instanța de recurs reține

următoarele:

Curtea de apel a apreciat în

mod corect că nu sunt incidente dispozițiile O.U.G.

nr. 71/2009, întrucât dreptul reclamanților la plata

drepturilor salariale lunare nu se circumscrie cadrului instituit prin O.U.G.

nr. 71/2009 aplicabil numai în privința sumelor prevăzute prin hotărâri

judecătorești, iar actul contestat are caracter retroactiv și contravine

dispozițiilor art.74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, reclamanții fiind

vătămați în dreptul lor la plata salariului.

Este necontestat caracterul

retroactiv al Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al

Parchetului I.C.C.J., atât timp cât actul a fost emis în cursul lunii

iulie și dispune suspendarea de

la data de 01 iunie 2009 a plății sporului în litigiu, realizând,

cu alte cuvinte, în luna iulie

o diminuare a drepturilor salariale ale reclamanților aferente

muncii prestate în perioada

anterioară, respectiv în cursul lunii iunie.

In același sens, instanța reține

că, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea

nr. 24/2000 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

aplicabile în temeiul art. 3

alin. (2) din aceeași lege și în privința actelor administrative cu

caracter normativ ce formează

obiectul cauzei, ordinul contestat trebuia să fie elaborat și

emis cu respectarea

dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituție, republicată, care consacră

principiul neretroactivității, ceea ce însă nu s-a întâmplat în cauza dedusă

judecății.

Împrejurarea că plata

drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 urma a se face la data de 13

iulie 2009, dată ulterioară emiterii actelor contestate, nu este de natură a

înlătura caracterul retroactiv al celor două acte

administrative.

Emiterea actului administrativ contestat cu

nesocotirea principiului

neretroactivității

aduce atingere și principiului securității raporturilor juridice, care este

implicit

în toate articolele Convenției Europene a Drepturilor Omului și care a fost

consacrat în jurisprudență CEDO, atâta timp cât

certitudinea reclamanților cu privire la

drepturile salariale ce li se cuveneau pentru munca deja prestată în

cursul lunii iunie a fost

înlăturată printr-o măsură dispusă în cursului

lunii iulie.

Pe cale de consecință, Înalta

Curte reține că, prin emiterea actului administrativ cu încălcarea principiului

retroactivității și a principiului securității raporturilor juridice,

autoritatea emitentă a

manifestat un evident exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din

Legea nr. 554/2004, prin atingerea adusă dreptului cert al reclamanților de a

primi

drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 în cuantumul previzionat la sfârșitul lunii

iunie.

Sub aspectul soluției de admitere a cererii de

suspendare a executării ordinului contestat, instanța de recurs reține că în

cauză sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

întrucât cazul bine justificat derivă din

nerespectarea

principiului neretroactivității consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție

și

din încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

iar paguba iminentă rezidă în diminuarea drepturilor salariale, ca prejudiciu

material viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor

de serviciu dintre magistrați și stat.

In ceea ce privește susținerile din recurs

referitoare la respingerea de către Curtea de apel a cererii de chemare în

garanție a Ministerului Finanțelor Publice, se constată că acestea nu pot fi

primite. întemeiat a apreciat instanța de fond că nu sunt îndeplinite

condițiile prevăzute de art. 60 C. proc. civ., întrucât nu se poate reține

existența în sarcina Ministerului Finanțelor Publice a unei obligații de

garanție sau despăgubire, în ipoteza admiterii acțiunii. în jurisprudență s-a

reținut în mod constant că „instituția chemării în garanție se întemeiază pe

existența unei obligații de garanție sau despăgubire și revine, în principiu,

tuturor acelora care transmit altora un drept subiectiv, dacă o atare transmisiune

se face cu titlu oneros" și că obligația de garanție este condiționată de

existența unei transmisiuni anterioare, cu titlu oneros, a unui bun sau a unui

drept subiectiv. Or, în raport cu obiectul acțiunii și atribuțiile ce revin

Ministerului Finanțelor Publice potrivit Legii

nr. 500/2002, ministerul nu este debitorul

unei obligații de garanție

sau de despăgubire, iar executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor

publice, stabilite prin titluri executorii se face cu respectarea procedurii

prevăzute de O.G. nr. 22/2002.

În consecință, în raport de cele mai sus reținute,

față de dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va fi respins recursul

declarat de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație

și Justiție.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Public -

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție împotriva sentinței

civile nr. 730 din 9 februarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 19 octombrie 2010.