ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1549/2006

Asupra recursurilor de față: Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 2098 din 14 decembrie 2005, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, admițând excepția tardivității introducerii acțiunii, invocată de pârâta J.F., a respins acțiunea prin care reclamantul Ministerul Justiției solicita să se constate nulitatea absolută a Ordinului nr. 790/C din 3 aprilie 2002, emis de ministrul justiției și să se dispună cu privire la legalitatea actelor încheiate de pârâtă, în calitatea sa de notar public, în baza actului administrativ nelegal de numire în funcție, mai sus menționat, precum și cu privire la efectele civile produse ca urmare a emiterii acestuia.

Încuviințând excepția de tardivitate invocată, instanța de fond a reținut, în esență, că în dreptul administrativ nu există deosebiri de regim juridic între nulitatea absolută și cea relativă, termenele de introducere a acțiunii fiind prevăzute expres de legea contenciosului administrativ, lege specială care, potrivit principiului de drept bine cunoscut, derogă de la legea generală, în acest domeniu nefiind incidente alte termene, de natură civilă și nici o eventuală imprescriptibilitate a acțiunii, instituție care este tipică dreptului civil. Cum, în speță, este vizat un act administrativ cu caracter individual, iar nu normativ, și acțiunea de față nu a fost introdusă în termenele prevăzute de art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanța de fond a apreciat că aceasta este tardivă.

Împotriva acestei soluții, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs, atât reclamantul Ministerul Justiției, cât și Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București , ambii invocând prevederile art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ. Recurentul-reclamant Ministerul Justiției a criticat hotărârea pronunțată de instanța de fond, conform art. 304 pct. 7 C. proc. civ., în considerarea motivelor contradictorii pe care le cuprinde. Astfel, s-a arătat că, deși instanța de fond reține că în dreptul administrativ nu există deosebire între nulitatea absolută și cea relativă, ceea ce a și condus la respingerea acțiunii, ca tardiv forulată, a considerat totuși că prin cererile adresate instanței de contencios pot fi invocate atât motive de nulitate absolută, cât și motive de nulitate relativă.

S-a mai arătat că trimiterea instanței de fond la jurisprudența Curții Constituționale, care este în acord cu cea a Curții Europene a Drepturilor Omului, nu este relevantă în cauză, întrucât recurentul-reclamant a demonstrat că Legea nr. 554/2004 nu reglementează un termen pentru introducerea acțiunii în constatarea nulității absolute a unui act administrativ. Recurentul-reclamant a mai criticat hotărârea instanței de fond, și prin prisma art. 304 pct. 9 C. proc. civ. arătând, în esență, că în mod greșit, instanța de fond a extins prin analogie, prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, privitoare la termenele prevăzute pentru cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei, respectiv cel de 6 luni și cel de 1 an de la data emiterii actului - și la cazurile ce nu sunt expres prevăzute în acest text.

În fine, s-a mai arătat că instanța a ignorat faptul că art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 prevede expres posibilitatea autorității publice emitente de a solicita instanței de judecată, constatarea nulității actului administrativ emis cu încălcarea unei norme legale imperative sau prohibitive, după ce acesta și-a produs efectele și în condițiile în care calea legală de desființare a actului ilegal nu mai poate fi revocarea sa. Recurentul Ministerul Public, participant la soluționarea în fond a cauzei, în conformitate cu prevederile art. 1 pct. 9 din Legea nr. 554/2004 [Alin. (9) a fost modificat prin art. IV din O.U.G. nr.180/2005, în sensul că „cererile în contencios administrativ se soluționează fără participarea reprezentantului Ministerului Public”], a criticat, la rândul său, hotărârea instanței de fond, pentru încălcarea și greșita aplicare a legii, conform art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. În esență, prin motivele de recurs formulate, recurentul Ministerul Public a susținut că instanța de fond a dat o greșită interpretare dispozițiilor art. 1 alin. (6), precum și art. 11 din Legea nr. 554/2004, dispoziții ce consacră cu caracter de noutate, în raport cu reglementarea anterioară, a Legii nr. 29/1990, un tip de acțiune în constatarea nulității actului administrativ care privește în mod exclusiv doar ipoteza în care organul administrativ emitent constată că un act administrativ a fost dat cu încălcarea unei norme de drept imperative sau prohibitive, dar după ce aceasta și-a produs efectele.

Recurentul apreciază că acest tip de acțiune reprezintă, așa cum rezultă din interpretarea textelor, o acțiune în constatarea nulității absolute a unui act administrativ nelegal și nu doar o specie a acțiunii în anularea unui act administrativ, caz în care, nefiind aplicabile termenele prevăzute de art. 11, pentru că nu este prevăzută expres o atare ipoteză, urmează a se reține că devin incidente normele de drept comun în materia prescripției dreptului la acțiune, diferențiate după natura nulității absolute sau relative care se invocă. Cum din cuprinsul cererii reclamantului Ministerul Justiției rezultă că au fost încălcate norme imperative prevăzute de Legea nr. 36/1995, recurentul Ministerul Public conchide că acțiunea de față nu este prescriptibilă, nulitatea ordinului emis intimatei putând fi invocată oricând, fie pe cale de acțiune, fie pe cale de excepție.

Recursurile sunt nefondate. Înalta Curte, examinând criticile recurentelor, în raport cu actele și lucrările dosarului și prin prisma tuturor prevederilor legale incidente, reține că acestea nu pot fi primite, cu consecința menținerii hotărârii pronunțate de instanța de fond, pentru considerațiunile expuse în cele ce urmează. Dată fiind similitudinea motivelor de recurs invocate de ambii recurenți, în susținerea și dezlegarea problemei de drept esențiale în cauză, respectiv cea referitoare la caracterul imprescriptibil sau prescriptibil al acțiunii formulate de o autoritate emitentă în constatarea nulității unui act administrativ nelegal, ce nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil, conform art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va examina împreună criticile formulate.

A rezultat din actele dosarului că la data de 27 septembrie 2005, reclamantul-recurent Ministerul Justiției a solicitat instanței de contencios administrativ, constatarea nulității absolute a Ordinului nr. 790/C din 3 aprilie 2002, emis de ministrul justiției, prin care s-a dispus numirea în funcția de notar public a pârâtei-intimate J.F. și drept consecință, să se dispună asupra legalității actelor încheiate de notarul public în cauză, în baza actului administrativ nelegal de numire în funcție, precum și asupra efectelor civile produse ca urmare a emiterii acestuia, în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. Interpretând prevederile legale invocate de reclamantul-recurent în contextul Legii nr. 554/2004, instanța de fond a reținut că acțiunea întemeiată pe prevederile art. 1 din alin. (6) din lege nu este imprescriptibilă.

Dimpotrivă, întrucât în dreptul administrativ nu se face nici o distincție după felul nulității, urmează a se aplica termenele prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, ce reprezintă regula, termene în raport cu care acțiunea de față a fost respinsă ca tardiv formulată. Înalta Curte apreciază că soluția instanței de fond este corectă, după cum corectă este și argumentația pe baza căreia s-a ajuns la aceasta. Nu sunt întemeiate criticile vizând existența unor motive contradictorii în cuprinsul sentinței recurate, câtă vreme, argumentația instanței de fond pornește în mod logic de la premisa că în contenciosul administrativ, dat fiind caracterul specific și derogator de la dreptul comun al acestei proceduri, nu există nici o deosebire între nulitatea absolută și cea relativă și astfel se justifică termenele speciale, legale, de introducere a acțiunilor prevăzute în art. 11, aplicabile în situația anulării actului administrativ, indiferent de motiv.

Este adevărat că art. 1 alin. (6) reglementează, pentru prima dată în dreptul nostru, problematica revocării actului administrativ, considerat de doctrină și de jurisprudență, un principiu de bază al dreptului administrativ, instituind o excepție de la acest principiu. Totodată, însă, această nouă reglementare nu poate pune la îndemâna autorității emitente, o cale de acțiune în anulare ce ar putea fi exercitată oricând, astfel după cum se susține de recurenți, căci în acest fel s-ar aduce o gravă atingere principiului general al stabilității și siguranței în raporturile civile și în plus, s-ar crea o situație de favoare autorității emitente, discriminatorie față de alți subiecți de drept, autoritate care, în plus, se vede nevoită practic, în astfel de cazuri, să își invoce și să își recunoască culpa de-a fi emis un act nelegal, pe care nici nu l-a revocat, astfel încât a intrat în circuitul civil și a produs efecte.

Evident că nu aceasta a fost intenția legiuitorului, atunci când a prevăzut și reglementat această procedură cu caracter de noutate. Așa fiind, este just și firesc ca Înalta Curte să aprecieze, în acord cu instanța de fond că, de vreme ce art. 11 din Legea nr. 554/2004 reglementează termenele de introducere a acțiunilor în contencios și care în alin. (4) stipulează expres și limitativ situațiile în care acțiunea poate fi introdusă oricând, iar între acestea nu este prevăzută și cea din art. 1 alin. (6), acțiunile autorității emitente întemeiate pe acest din urmă text de lege, nu pot fi legal introduse, decât cu respectarea termenelor reglementate de art. 11 din Legea nr. 554/2004, ce reprezintă regula „în materia contenciosului administrativ”.

A accepta aplicabilitatea dreptului comun, așa cum susțin recurentele, ar însemna, în plus, anihilarea reglementării speciale și ignorarea principiului potrivit căruia regula specială derogă de la regula generală. Așadar, Înalta Curte reține că în mod just, instanța de fond, aplicând termenele prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, a ajuns la concluzia că acțiunea de față a recurentului-reclamant Ministerul Justiției, este tardivă.

În fine, Înalta Curte precizează, în condițiile în care mutatis - mutandis , problematica în discuție prezintă similitudini cu cele reținute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în cauza B. contra României, că o astfel de interpretare corespunde principiilor generale, în sensul că, neimpunându-se un termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată o acțiune, se încalcă principiul securității raporturilor juridice, posibilitatea de a „anula” fără limită de timp, cum ar fi în cazul de față un act administrativ individual, definitiv, intrat în circuitul civil, fiind chiar, în opinia unora dintre membrii Curții Europene a Drepturilor Omului, o înfrângere a „dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție.

PENTRU

ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de reclamantul Ministerul Justiției și de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București împotriva sentinței civile nr. 2098 din 14 decembrie 2005 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 mai 2006.