ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 7048/2007

Asupra recursului de față: Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 602 din 14 martie 2007, Tribunalul Călărași a respins acțiunea formulată de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte București, în contradictoriu cu pârâta F.M. Pentru a pronunța această hotărâre, tribunalul a reținut că pârâta a fost returnată din Italia pe motiv că nu are permis de ședere, la data de 21 decembrie 2006, iar acțiunea a fost înregistrată la data de 22 februarie 2007, după aderarea României la Uniunea Europeană. A reținut tribunalul, că situația de fapt este dovedită numai cu declarația pârâtei.

Legea nr. 248/2005, invocată de reclamantă, se referă la regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, însă, față de principiile aplicării legii în timp și spațiu, această lege s-a aplicat până la data de 1 ianuarie 2007. După această dată, dreptul la liberă circulație este supus reglementărilor interne și celor internaționale, iar cele internaționale primează celor interne, conform art. 20 din Constituția României. După data de 1 ianuarie 2007 devin aplicabile dispozițiile CEDO și Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004, deoarece cetățenii români sunt cetățeni ai Uniunii care au drept de liberă circulație în toate statele Uniunii Europene, cu restricțiile stabilite de aceste acte normative.

S-a mai reținut, că CEDO, prin art. 8, dispune că restrângerile care în termenii Convenției sunt aduse respectivelor drepturi și libertăți nu pot fi aplicabile decât în scopul pentru care ele au fost prevăzute, iar art. 53 statuează că nici o dispoziție din convenție nu va fi interpretată ca limitând ori aducând atingere drepturilor omului și libertăților fundamentale care ar putea fi recunoscute conform legilor oricărei părți contractante sau oricărei alte convenții la care este parte. Potrivit art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție, simpla neîndeplinire a formalităților privind intrarea, circulația și ieșirea străinilor nu este de natură să constituie o conduită care amenință ordinea și securitatea publică și nu poate să justifice, prin ea însăși, o măsură care să dispună limitarea acestui drept.

În spiritul acestor idei vine și Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004. Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, prin decizia nr. 291 din 25 aprilie 2007, a respins apelul declarat de reclamantă împotriva acestei sentințe, reținând, în esență, că prin Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, adoptat de Convenția Europeană, se consacră următoarele principii: orice persoană care are cetățenia unui stat membru al Uniunii este cetățean al Uniunii, cetățenie care se adaugă la cetățenia națională și nu o înlocuiește; orice cetățean al Uniunii are dreptul la liberă circulație și de ședere liberă pe teritoriul statelor membre.

Față de aceste principii, reglementarea internă consacrată prin Legea nr. 248/2005 contravine normelor consacrate prin Tratat și în această situație se aplică principiul constituțional al priorității reglementării internaționale, în raport de care dreptul unui cetățean al Uniunii de a se afla pe teritoriul unui stat al Uniunii Europene nu poate fi limitat în orice condiții. Condițiile sunt fixate prin Directiva 2004/38/CE, față de care limitarea dreptului la liberă circulație nu poate fi aplicată de către un stat decât în condițiile în care returnarea s-a dispus din motive de încălcare a dispozițiilor legale de punere în pericol a ordinii publice, a siguranței naționale ori a sănătății publice a statului respectiv ori a altui stat membru al Comunității Europene, iar pârâta nu se încadrează în aceste condiții.

S-a mai reținut, că instanța este chemată să verifice respectarea dreptului fundamental la libera circulație, în contextul art. 2 din protocolul nr. 4 la Convenție și art. 2 din Constituția României. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și Reformei Administrative care, fără să invoce vreun motiv de recurs, a arătat, în esență, că intimata a fost returnată din Italia, la data de 21 decembrie 2006, în baza acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, iar autoritățile române au luat act de măsura autorităților italiene, fără să poată cenzura această măsura.

Măsura dispusă prin art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 se circumscrie situațiilor expres prevăzute de art. 53 din Constituție, respectiv apărarea securității naționale și a ordinii publice, având în vedere că problema controlului migrației ilegale din România spre statele europene prezintă interes atât pe plan intern, cât și extern, așa cum se arată în motivarea deciziilor nr. 855 din 28 noiembrie 2006 și nr. 901 din 5 decembrie 2006 ale Curții Constituționale. Legea nr. 248/2005, completată cu O.G. nr. 5/2006, asigură implementarea prevederilor constituționale, a art. 29 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, a art. 12 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice și a art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

S-a mai susținut că, potrivit art. 25 din Constituție, libertatea circulației cetățenilor nu este absolută, iar regulile după care ea se desfășoară sunt stabilite de Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, act normativ care se aplică și după data de 1 ianuarie 2007. Dispozițiile art. 5 din acest act normativ prevăd obligațiile cetățenilor români pe perioada șederii lor în străinătate, iar art. 29 din Declarația Universală a Drepturilor Omului stipulează că „În exercitarea drepturilor și libertăților sale, fiecare om nu este supus decât numai îngrădirilor stabilite prin lege, exclusiv în scopul de a asigura cuvenita recunoaștere și respectare a drepturilor și libertăților altora…

”. Aceste îngrădiri sunt stabilite de Legea nr. 248/2005, iar autoritățile române nu pot cenzura legea altui stat sub aspectul dreptului la liberă circulație și al aplicării efective a măsurilor dispuse, așa cum este măsura returnării. S-a mai arătat, că Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale garantează, la art. 2, dreptul la liberă circulație în țară și străinătate, dar această garanție poate suporta anumite restricții justificate de interesul public într-o societate democratică. Restrângerea dreptului la liberă circulație pe teritoriul Italiei are ca scop legitim prevenirea unor fapte de natură a aduce atingere ordinii publice în acest stat, scop legitim circumscris unui alt scop, și anume asigurarea unei imagini pentru România care să-i confere aptitudinile și capacitatea de a se integra și raporta la normele Uniunii Europene.

Recurenta a arătat că respingerea cererii nu este justificată de circumstanțele concrete alte cauzei, că autoritățile române au luat act de măsura dispusă de autoritățile italiene și că declarația olografă a pârâtei dată în punctul de trecere al frontierei confirmă faptul că aceasta a conștientizat că a fost returnată pentru ședere ilegală pe teritoriul Italiei, încălcând obligațiile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 248/2005. Fiind în culpă pentru nerespectarea condițiilor de călătorie în străinătate, pârâta trebuie să suporte gravitatea faptelor sale, iar măsura restrângerii apare ca fiind pe deplin justificată. Deși art. 40 din Directiva 2004/38/CE prevede transpunerea în legislația internă, Directiva nu face parte de drept din legislația internă.

Ea impune statelor membre o obligație de rezultat, lăsând autorităților naționale competențele legate de forma și mijloacele utilizate în acest scop. Legea nr. 248/2005 nu încalcă dispozițiile dreptului comunitar privind libera circulație a cetățenilor Uniunii, reglementat de Directiva 2004/38/CE, pentru că măsura restrângerii exercitării acestui drept se referă la propriul resortisant și nu la resortisanții altor state membre ale Uniunii, iar condițiile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 sunt îndeplinite, pentru că pârâta a fost returnată în baza unui acord de readmisie, pentru ședere ilegală și pentru muncă fără forme legale. Analizând recursul, în limita susținerilor recurentei care fac posibilă încadrarea în art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., se constată că nu este fondat. Articolul 38 din Legea nr. 248/2005 prevede posibilitatea luării măsurii restrângerii dreptului la liberă circulație în străinătate, pentru o perioadă de cel mult trei ani, în cazul persoanelor readmise în baza unui acord de readmisie, însă, odată cu semnarea actului de aderare a României, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate. Această prioritate este stabilită de art. 148 alin. (2) și (4) din Constituția României, potrivit căruia prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea actului de aderare, iar autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării.

Conform dispozițiilor art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, statele au obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest Tratat și convențiile încheiate înainte de data aderării ce au generat drepturi și obligații, iar, față de această prevedere, legislația comunitară este de imediată aplicare. De aceea, legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară, iar dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004. Acest act normativ este cuprins în anexele protocolului de aderare, care cuprinde condițiile admiterii în Uniunea Europeană și care a devenit parte a tratatelor europene.

Potrivit legislației europene în materie, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, însă, conform art. 27 din Directiva 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranță națională sau sănătate publică. În alin. (2), textul prevede că măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe comportamentul persoanei în cauză. Și art. 6 din Tratatul instituind Uniunea Europeană statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, așa cum sunt garantate de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentate.

Prin urmare, deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată, pentru ședere ilegală, dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, așa cum susține recurenta. Limitarea exercitării dreptului la liberă circulație trebuie supusă condițiilor prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislația comunitară, chiar dacă returnarea s-a produs anterior aderării României la Uniunea Europeană, cum este cazul în speță, deoarece dispozițiile dreptului comunitar sunt de imediată aplicare.

În cauză, așa cum corect s-a reținut prin decizia atacată, nu s-a dovedit că sunt îndeplinite condițiile art. 27 din Directivă. Intimata- pârâtă a fost returnată din Italia pentru ședere ilegală. Nu s-a dovedit că aceasta a săvârșit vreo faptă care să justifice restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație. Or, față de art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE, care prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporționalității și să se bazeze exclusiv pe comportamentul celui în cauză, măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație al intimatei pârâte doar pentru ședere ilegală în Italia nu ar respecta principiul proporționalității și nu s-ar baza pe comportamentul acesteia.

Pentru considerentele expuse, recursul declarat de reclamantă va fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE: Respinge recursul declarat de Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și Reformei Administrative, împotriva deciziei nr. 291 din 25 aprilie 2007 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 octombrie 2007.