ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1470/2011

Prin acțiunea înregistrată sub nr. 6219/2/2008 la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul G.D.C. a invocat în contradictoriu cu pârâții Primul Ministru al Guvernului României, Guvernul României, T.P.C. și N.D.L., excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 106/2008 prin raportare la prevederile art. 115 alin. (4) Constituția României, apreciind că nu pot fi reținute ca „situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi anulată” motivele invocate în preambulul O.U.G. nr. 106/2008. Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat inadmisibilitatea acestei excepții, întrucât obiectul acțiunii principale nu poate fi constatarea neconstituționalității unei ordonanțe de urgență. Pe fondul excepției de neconstituționalitate, a apreciat că este neîntemeiată, deoarece O.U.G. nr. 106/2008 a fost promovată în condițiile art. 115 alin. (4) Constituția României. 1.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. 7017/2/2008, reclamantul G.D.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Primul Ministru al Guvernului României, anularea deciziei nr. 165 din 18 august 2008 emisă de pârât, prin care a fost eliberat din funcția de președinte al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației; reintegrarea sa în funcția deținută anterior emiterii actului administrativ atacat; obligarea pârâtului la plata despăgubirilor reprezentând salariul indexat, majorat și recalculat în funcție de rata inflației ca și celelalte drepturi de care ar fi beneficiat, calculate până la data reintegrării efective în funcția de președinte al acestei autorități și despăgubiri morale în cuantum de 1 RON; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată și conexarea cauzei la Dosarul nr. 6218/2/2008 al aceleiași instanțe, arătând că actul administrativ atacat apare ca fiind nemotivat și emis în mod abuziv. Prin întâmpinare, pârâtul Primul Ministru al României a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, susținând că decizia contestată este motivată în fapt și în drept. A invocat Raportul de audit public intern din 11 august 2008 și faptul că reclamantul a exercitat un management defectuos al instituției pe care a condus-o. 1.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. 7018/2/2008, reclamantul G.D.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Primul Ministru al Guvernului României și N.D.L., anularea Deciziei nr. 168 din 20 august 2008 a Primului Ministru, prin care pârâtul N.D.L. a fost numit în funcția de președinte al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației, obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată și conexarea dosarului cauzei la Dosarul 6218/2/2008 al aceleiași instanțe. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că decizia nr. 168 din 20 august 2008 a fost emisă ca urmare a deciziei nr. 165 din 18 august 2008 a Primului Ministru, pe care o apreciază ca fiind nelegală pentru motivele indicate și în cererea înregistrată sub nr. 7017/2/2008, fapt ce atrage și anularea actului administrativ întâi menționat. 1.

Prin încheierea din 14 ianuarie 2009, în temeiul art. 164 din C. proc. civ., prima instanță a dispus conexarea cauzelor ce fac obiectul Dosarelor nr. 6218/2/2008, 6219/2/2008, 7017/2/2008 și 7019/2/2008 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a unit excepția prematurității cererii privind anularea Deciziei Primului Ministru nr. 182 din 18 septembrie 2008 cu fondul cauzei, a înaintat dosarul la Curtea Constituțională în vederea soluționării excepției de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 106/2008, suspendând judecata până la soluționarea excepției. Prima instanță a considerat că este necesară administrarea de probe în privința excepției prematurității, iar cu privire la sesizarea Curții Constituționale a apreciat ca fiind îndeplinite condițiile art. 29 Legea nr. 47/1992. 1.

Împotriva acestei încheieri au declarat recurs pârâții N.D.L. și Primul Ministru al României, iar prin decizia nr. 1087 din 26 februarie 2009, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a admis recursurile, a casat încheierea recurată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Pentru a pronunța această soluție, instanța de control judiciar a reținut, în esență, că prima instanță în mod greșit a unit excepția neîndeplinirii procedurii prealabile cu fondul, în loc să o soluționeze cu prioritate, neavând relevanță faptul că partea a intitulat-o ca fiind excepție de prematuritate, pentru că instanța avea obligația să o califice corect, iar în privința cererii de sesizare cu excepția de neconstituționalitate, nu a arătat în raport cu care dintre cele două decizii contestate este întemeiată această cerere și care este legătura excepției cu fiecare dintre dosarele conexate. 1.

Învestită cu soluționarea cauzei pentru rejudecare, Curtea de Apel București a înregistrat cauza sub nr. 4401/2/2009. Prin încheierea de ședință din 28 mai 2009, prima instanță a respins excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, în ceea ce privește cererea de anulare a Deciziei nr. 182/2008, iar termenul de judecată din 03 iunie 2009 reclamantul a renunțat la judecata capetelor de cerere privind anularea Deciziei 182/2008 și reintegrarea sa în funcția de președinte al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației. Ulterior, reclamantul și-a precizat acțiunea în sensul că renunță la judecata capetelor de cerere privind excepția de neconstituționalitate invocată, anularea Deciziilor nr. 182/2008 și nr. 168/2009, reintegrarea în funcția deținută anterior emiterii deciziei 165/2008 și la judecata în contradictoriu cu pârâtul N.D.L.. Astfel, a precizat că obiectul acțiunii îl constituie anularea deciziei nr. 165/2008 a Primului Ministru și obligarea pârâtului la plata despăgubirilor reprezentând salariul indexat majorat, recalculat în funcție de rata inflației, și la celelalte drepturi de care ar fi beneficiat, calculate până la adoptarea Legii nr. 2/2009, precum și la despăgubiri morale în cuantum de 1 RON. Pârâții Guvernul României și Primul Ministru au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea cererii precizatoare, întrucât Guvernul este lipsit de calitate procesuală pasivă și de capacitate juridică civilă, decizia emisă fiind legală și temeinică. 2. Hotărârea Curții de apel în fond după casare Prin sentința nr. 3992 din 18 noiembrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei capacității juridice și lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României și a respins acțiunea formulată de reclamantul G.D.C. în contradictoriu cu pârâții Primul Ministru al Guvernului României și Guvernul României, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță, a reținut, în esență, următoarele: Cu privire la excepțiile invocate Referitor la excepțiile lipsei capacității juridice civile și lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, prima instanță a considerat că acesta are capacitatea de a sta în justiție, în calitate de pârât, în litigiile de contencios administrativ, atunci când se contestă legalitatea actelor administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor și competențelor sale legale sau în strânsă legătură cu aceste atribuții, în acest caz fiind în prezența unei capacități juridice de drept public. În speță, este vorba de o decizie adoptată de Primul Ministru în temeiul art. 15 lit. a) Legea nr. 90/2001, fiind în discuție așadar legalitatea și temeinicia unui act administrativ aflat în strânsă legătură și cu atribuțiile pârâtului Guvernul României, iar în situația în care pârâtul are capacitatea de a sta în justiție, are și calitate procesuală pasivă în cauză. Pe fondul cauzei, prima instanță a apreciat că decizia atacată are o fundamentare legală suficientă și cuprinde mențiuni clare cu privire la chestiunile de natură faptică, la acțiunile și inacțiunile concrete ale reclamantului, în calitate de președinte al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației, care au impus pârâtului Primul Ministru măsura eliberării din funcție, reținând că reclamantul nu a propus probe în dovedirea netemeiniciei acestui act. Concluzionând, judecătorul fondului a constatat că prin Raportul de audit public intern din 11 august 2008, s-au reținut atât încălcări ale O.U.G. nr. 79/2002, modificată și completată, privind funcția de supraveghere și control, faptul că procedurile operaționale de lucru și tematicile de control erau inexistente, iar activitatea de control, atât cât se realiza, avea un caracter haotic și neunitar, cât și încălcări ale altor acte normative ce conturează o activitate necorespunzătoare, un management defectuos al reclamantului. 3. Recursul declarat în cauză Reclamantul a atacat cu recurs sentința menționată, solicitând modificarea ei în sensul admiterii acțiunii, așa cum a fost modificată și precizată, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ.. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat că sentința atacată este nelegală sub următoarele aspecte: - În ceea ce privește lipsa motivării actului administrativ, cerință esențială de legalitate a acestuia, instanța de fond a reținut greșit că trimiterea la un act „suport”, fără indicarea in extenso a faptelor imputate destinatarului deciziei, constituie o motivare suficientă. - Procedura de audit public intern nu a fost desfășurată legal, în conformitate cu prevederile art. 17 Legea nr. 672/2002, astfel că decizia nr. 165 din 18 august 2008 este abuzivă. - Prin raportul de audit public intern din 11 august 2008 au fost constatate în mod nelegal și nejustificat încălcări ale O.U.G. nr. 79/2002, iar instanța a „validat” concluziile raportului, contrar tuturor argumentelor invocate și probelor administrate. În dezvoltarea acestei critici, recurentul-reclamant a arătat că în urma acțiunilor întreprinse de Guvernul României, materializate prin decizia de demitere a sa din funcție și prin adoptarea succesivă a mai multor acte normative de restructurare a Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației, Comisia Europeană a declanșat procedura de infrigement împotriva României. 4. Apărările intimaților Prin întâmpinările depuse la dosar, Primul Ministru al României și Guvernul României au solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esență, că instanța de fond a reținut corect că decizia contestată are o fundamentare legală suficientă și cuprinde, prin referirea la raportul de audit public intern din 11 august 2008, mențiuni clare privind chestiunile de natură faptică, la acțiunile și inacțiunile concrete ale recurentului-reclamant, în calitate de președinte ale Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației. Intimații-pârâți au expus în detaliu, pe de o parte, argumentele pentru care măsura de eliberare din funcție a recurentului- reclamant se încadrează, în opinia lor, în prevederile art. 7 alin. (2) litera a) O.U.G.nr. 134/2006 privind înființarea Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației și, pe de altă parte, încălcările art. 43, 46 2 și 51-54 O.U.G. nr. 79/2002, care constituie principalele nereguli constatate prin raportul de audit public intern din 11 august 2008. II.Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., ținând seama și de apărările intimaților și având în vedere înscrisurile depuse la dosar în toate fazele procesuale, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 1.Argumente de fapt și de drept relevante Actul administrativ supus controlului de legalitate pe calea prevăzută în art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) Legea nr. 554/2004 este decizia nr. 165 din 18 august 2008, prin care Primul Ministrul al Guvernului României a dispus eliberarea recurentului- reclamant din funcția de președinte al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației. Măsura a fost dispusă în temeiul art. 7 alin. (2) lit. a) O.U.G.nr. 134/2006 privind înființarea Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației, prevedere legală potrivit căreia mandatul președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației încetează în cazul încălcării prevederilor O.U.G.nr. 79/2002, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 591/2002, cu modificările și completările ulterioare. La baza emiterii deciziei s-a aflat Raportul de audit public intern din 11 august 2008, prin care s-a constatat încălcarea art. 43, 46 2 , 49 alin. (1) lit. a), 53 și 54 din ordonanța de urgență menționată mai sus. Este adevărat că obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanție împotriva arbitrariului în conduita administrației publice, menită, pe de o parte, să permită destinatarilor unei decizii administrative să-i cunoască și să-i evalueze temeiurile și efectele și, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, o motivare insuficientă sau greșită echivalând cu lipsa motivării. Totuși, legat de primul motiv de recurs, instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a reținut corect îndeplinirea cerinței motivării actului administrativ prin referirea expresă la un alt înscris pe care îl înglobează. Prin urmare, împrejurarea că în decizia Primului-Ministru nu sunt reluate, in extenso, toate temeiurile de fapt și de drept consemnate în Raportul de audit public intern din 11 august 2008, nu constituie, în sine, un motiv de invaliditate a actului administrativ. În condițiile în care unica motivare a deciziei constă în această trimitere la raportul de audit public intern, sentința recurată este însă criticabilă sub aspectul modului în care au fost interpretate și aplicate prevederile art. 7 alin. (2) lit. a) O.U.G.nr. 134/2006 în raport cu baza factuală reținută și cu modul de derulare a procedurilor administrative anterioare emiterii deciziei. Din această perspectivă, Înalta Curte are în vedere, pe de o parte, faptul că procedura de audit pe care s-a fundamentat decizia de eliberare din funcție nu a urmat toate etapele prevăzute în art. 17 alin. (1)-(4) Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, potrivit cărora: „ (1) Auditorii interni elaborează un proiect de raport de audit public intern la sfârșitul fiecărei misiuni de audit public intern; proiectul de raport de audit public intern reflectă cadrul general, obiectivele, constatările, concluziile și recomandările. Raportul de audit public intern este însoțit de documente justificative . (2) Proiectul de raport de audit public intern se transmite la structura auditată; aceasta poate trimite, în maximum 15 zile de la primirea raportului, punctele sale de vedere, care vor fi analizate de auditorii interni . (3) În termen de 10 zile de la primirea punctelor de vedere compartimentul de audit public intern organizează reuniunea de conciliere cu structura auditată, în cadrul căreia se analizează constatările și concluziile, în vederea acceptării recomandărilor formulate . (4) Șeful compartimentului de audit public intern trimite raportul de audit public intern finalizat, împreună cu rezultatele concilierii, conducătorului entității publice care a aprobat misiunea, pentru analiză și avizare; pentru instituția publică mică, raportul de audit public intern este transmis spre avizare conducătorului acesteia. După avizare recomandările cuprinse în raportul de audit public intern vor fi comunicate structurii auditate” . Dimpotrivă, raportul din 11 august 2009 poartă în final următoarea notă: „Având în vedere faptul că o mare parte a constatărilor din prezentul raport au fost preluate din rapoartele de audit proprietate a Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației și raportul de control al Autoritatății de Control a Guvernului, procedura uzuală de desfășurare a misiunii de audit se suspendă (în sensul neorganizării reuniunii de conciliere și a elaborării raportului de audit proiect)”. Măsura eliberării recurentului-reclamant din funcția de președinte al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației a fost dispusă, așadar, în timp ce procedura de audit era suspendată prin manifestarea de voință a structurii de audit (Direcția de Audit Public Intern a Cancelariei Primului-Ministru), pe baza unor presupuse încălcări ale O.U.G.nr. 79/2002, care nu fuseseră încă stabilite printr-un raport de audit public intern finalizat conform legii, situație care conturează un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. 2. Soluția adoptată în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și a art. 20 alin. (3) teza I Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și va modifica în parte sentința atacată, în sensul admiterii acțiunii reclamantului, așa cum a fost precizată. În consecință, având în vedere dispozițiile art. 18 alin. (1) și (3) Legea nr. 554/2004, va anula decizia nr. 165 din 18 august 2008, emisă de Primul Ministru al Guvernului României și va obliga pârâții să-i plătească reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale ce i s-ar fi cuvenit începând cu data eliberării din funcție și până la intrarea în vigoare a Legii nr. 2/2009, de respingere a O.U.G. nr. 134/2006 privind înființarea Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației, publicată în M. Of. nr. 105/20.02.2009, soluția de anulare a deciziei fiind aptă să asigure, prin ea însăși, și o reparație morală echitabilă (CEDO, Cumpănă și Mazăre c. României, hotărârea din 17 decembrie 2004). Celelalte dispoziții ale sentinței, referitoare la excepțiile lipsei capacității juridice și a lipsei calității procesuale pasive, care nu au format obiect de analiză în recurs, urmează a fi menținute.