ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1470/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1470/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanțele cauzei

1.Obiectul acțiunii

și procedura derulată în primul ciclu procesual

1.1.Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, sub nr. 6218/2/2008, reclamantul G.D.C. a chemat în

judecată pe pârâții Primul Ministru al României, Guvernul României, T.P.C. și N.D.L.,

solicitând:

- anularea Deciziei

Primului - Ministru nr. 182 din 18 septembrie 2008;

- reintegrarea în

funcția de președinte al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații

și Tehnologia Informației;

- obligarea pârâților

în solidar la plata drepturilor salariale cuvenite și a daunelor morale în

cuantum de un RON;

- înaintarea

excepției de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 106/2008 la Curtea Constituțională

și suspendarea judecății cauzei până la soluționarea acestei excepții.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat, în esență, că Decizia nr. 182 din 18 septembrie

2008 a Primului Ministru, privind numirea pârâtului N.D.L. în funcția de

președinte al Autorității Naționale pentru Comunicații a fost emisă cu

încălcarea duratei mandatului său de președinte al Autorității Naționale de

Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației, după ce, anterior,

Curtea de Apel București, prin sentința nr. 2352 din 17 septembrie 2008,

dispusese anularea unei alte decizii de numire a pârâtului N.D.L. la aceeași

autoritate, dar cu vechea denumire, aducându-se astfel atingere și cadrului

constituțional, context în care a susținut și neconstituționalitatea O.U.G. nr.

106/2008.

Prin întâmpinarea

formulată, pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei calități

procesuale pasive, având în vedere că nu este emitentul deciziei privind

numirea pârâtului N.D.L. în funcția de președinte al Autorității Naționale pentru

Comunicații, apreciind că această cerere nu poate fi soluționată decât în

contradictoriu cu cancelaria Primului Ministru.

Pârâtul Primul

Ministru al României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția

inadmisibilității cererii, în raport de faptul că reclamantul a înțeles să

solicite admiterea excepției de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 106/2008, ca

obiect principal al acțiunii.

Pârâtul N.D.L. a

formulat întâmpinare, prin care a invocat inadmisibilitatea excepției de

neconstituționalitate, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii ca

neîntemeiată, întrucât reclamantul a fost eliberat din funcția de președinte al

Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației ca

urmare a încălcării dispozițiilor Ordonanței nr. 79/2002, precum și a altor

dispoziții legale, decizia atacată fiind emisă cu respectarea O.U.G. nr.

106/2008.

La termenul de

judecată din data de 14 ianuarie 2009, Autoritatea Națională pentru

Comunicații, a formulat cerere de intervenție în interes propriu, calificată de

curtea de apel ca fiind în interesul pârâților, prin care a solicitat

respingerea ca inadmisibilă a cererii de sesizare a Curții Constituționale cu

soluționarea excepției de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 106/2008.

La același termen, reclamantul

a depus la dosar precizări privind motivarea în drept a capătului de cerere prin

care a solicitat anularea Deciziei Primului Ministru nr. 182 din 18 septembrie 2008,

indicând dispozițiile art. 1 alin. (2), art. 8, art. 9, art. 14 alin. (15) și

art. 2 lit. n) Legea nr. 554/2004.

Pârâtul N.D.L. a formulat

întâmpinare, invocând excepția prematurității acestui capăt de cerere, pentru neparcurgerea

procedurii prealabile, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

1.2. Prin acțiunea înregistrată

sub nr. 6219/2/2008 la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, reclamantul G.D.C. a invocat în contradictoriu cu pârâții Primul Ministru

al Guvernului României, Guvernul României, T.P.C. și N.D.L., excepția de neconstituționalitate

a O.U.G. nr. 106/2008 prin raportare la prevederile art. 115 alin. (4) Constituția

României, apreciind că nu pot fi reținute ca „situații extraordinare a căror reglementare

nu poate fi anulată” motivele invocate în preambulul O.U.G. nr. 106/2008.

Pârâtul Guvernul României

a formulat întâmpinare prin care a invocat inadmisibilitatea acestei excepții, întrucât

obiectul acțiunii principale nu poate fi constatarea neconstituționalității unei

ordonanțe de urgență. Pe fondul excepției de neconstituționalitate, a apreciat că

este neîntemeiată, deoarece O.U.G. nr. 106/2008 a fost promovată în condițiile

art. 115 alin. (4) Constituția României.

1.3. Prin cererea înregistrată

pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

sub nr. 7017/2/2008, reclamantul G.D.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul

Primul Ministru al Guvernului României, anularea deciziei nr. 165 din 18 august

2008 emisă de pârât, prin care a fost eliberat din funcția de președinte al Autorității

Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației; reintegrarea

sa în funcția deținută anterior emiterii actului administrativ atacat; obligarea

pârâtului la plata despăgubirilor reprezentând salariul indexat, majorat și recalculat

în funcție de rata inflației ca și celelalte drepturi de care ar fi beneficiat,

calculate până la data reintegrării efective în funcția de președinte al acestei

autorități și despăgubiri morale în cuantum de 1 RON; obligarea pârâtului la plata

cheltuielilor de judecată și conexarea cauzei la Dosarul nr. 6218/2/2008 al aceleiași

instanțe, arătând că actul administrativ atacat apare ca fiind nemotivat și emis

în mod abuziv.

Prin întâmpinare, pârâtul

Primul Ministru al României a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată,

susținând că decizia contestată este motivată în fapt și în drept. A invocat Raportul

de audit public intern din 11 august 2008 și faptul că reclamantul a exercitat un

management defectuos al instituției pe care a condus-o.

1.4. Prin cererea înregistrată

pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

sub nr. 7018/2/2008, reclamantul G.D.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții

Primul Ministru al Guvernului României și N.D.L., anularea Deciziei nr. 168 din

20 august 2008 a Primului Ministru, prin care pârâtul N.D.L. a fost numit în funcția

de președinte al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia

Informației, obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată și conexarea

dosarului cauzei la Dosarul 6218/2/2008 al aceleiași instanțe.

În motivarea cererii,

reclamantul a arătat că decizia nr. 168 din 20 august 2008 a fost emisă ca urmare

a deciziei nr. 165 din 18 august 2008 a Primului Ministru, pe care o apreciază ca

fiind nelegală pentru motivele indicate și în cererea înregistrată sub nr. 7017/2/2008,

fapt ce atrage și anularea actului administrativ întâi menționat.

1.5. Prin încheierea din

14 ianuarie 2009, în temeiul art. 164 din C. proc. civ., prima instanță a dispus

conexarea cauzelor ce fac obiectul Dosarelor nr. 6218/2/2008, 6219/2/2008, 7017/2/2008

și 7019/2/2008 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a unit excepția prematurității cererii privind anularea Deciziei Primului

Ministru nr. 182 din 18 septembrie 2008 cu fondul cauzei, a înaintat dosarul la

Curtea Constituțională în vederea soluționării excepției de neconstituționalitate

a O.U.G. nr. 106/2008, suspendând judecata până la soluționarea excepției.

Prima instanță a considerat

că este necesară administrarea de probe în privința excepției prematurității, iar

cu privire la sesizarea Curții Constituționale a apreciat ca fiind îndeplinite condițiile

art. 29 Legea nr. 47/1992.

1.6. Împotriva acestei

încheieri au declarat recurs pârâții N.D.L. și Primul Ministru al României, iar

prin decizia nr. 1087 din 26 februarie 2009, Înalta Curte de Casație și Justiție,

secția contencios administrativ și fiscal, a admis recursurile, a casat încheierea

recurată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de control judiciar a reținut, în esență, că prima instanță în

mod greșit a unit excepția neîndeplinirii procedurii prealabile cu fondul, în loc

să o soluționeze cu prioritate, neavând relevanță faptul că partea a intitulat-o

ca fiind excepție de prematuritate, pentru că instanța avea obligația să o califice

corect, iar în privința cererii de sesizare cu excepția de neconstituționalitate,

nu a arătat în raport cu care dintre cele două decizii contestate este întemeiată

această cerere și care este legătura excepției cu fiecare dintre dosarele conexate.

1.7. Învestită cu soluționarea

cauzei pentru rejudecare, Curtea de Apel București a înregistrat cauza sub nr. 4401/2/2009.

Prin încheierea de ședință

din 28 mai 2009, prima instanță a respins excepția inadmisibilității pentru lipsa

plângerii prealabile, în ceea ce privește cererea de anulare a Deciziei nr. 182/2008,

iar termenul de judecată din 03 iunie 2009 reclamantul a renunțat la judecata capetelor

de cerere privind anularea Deciziei 182/2008 și reintegrarea sa în funcția de președinte

al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia

Informației.

Ulterior, reclamantul

și-a precizat acțiunea în sensul că renunță la judecata capetelor de cerere privind

excepția de neconstituționalitate invocată, anularea Deciziilor nr. 182/2008 și

nr. 168/2009, reintegrarea în funcția deținută anterior emiterii deciziei 165/2008

și la judecata în contradictoriu cu pârâtul N.D.L.. Astfel, a precizat că obiectul

acțiunii îl constituie anularea deciziei nr. 165/2008 a Primului Ministru și obligarea

pârâtului la plata despăgubirilor reprezentând salariul indexat majorat, recalculat

în funcție de rata inflației, și la celelalte drepturi de care ar fi beneficiat,

calculate până la adoptarea Legii nr. 2/2009, precum și la despăgubiri morale în

cuantum de 1 RON.

Pârâții Guvernul României

și Primul Ministru au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea cererii

precizatoare, întrucât Guvernul este lipsit de calitate procesuală pasivă și de

capacitate juridică civilă, decizia emisă fiind legală și temeinică.

apel în fond după casare

Prin sentința nr. 3992

din 18 noiembrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal a respins excepțiile lipsei capacității juridice și lipsei calității procesuale

pasive a pârâtului Guvernul României și a respins acțiunea formulată de reclamantul

G.D.C. în contradictoriu cu pârâții Primul Ministru al Guvernului României și Guvernul

României, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această

soluție, prima instanță, a reținut, în esență, următoarele:

Cu privire la excepțiile

invocate

Referitor la excepțiile

lipsei capacității juridice civile și lipsei calității procesuale pasive a pârâtului

Guvernul României, prima instanță a considerat că acesta are capacitatea de a sta

în justiție, în calitate de pârât, în litigiile de contencios administrativ, atunci

când se contestă legalitatea actelor administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor

și competențelor sale legale sau în strânsă legătură cu aceste atribuții, în acest

caz fiind în prezența unei capacități juridice de drept public. În speță, este vorba

de o decizie adoptată de Primul Ministru în temeiul art. 15 lit. a) Legea nr. 90/2001,

fiind în discuție așadar legalitatea și temeinicia unui act administrativ aflat

în strânsă legătură și cu atribuțiile pârâtului Guvernul României, iar în situația

în care pârâtul are capacitatea de a sta în justiție, are și calitate procesuală

pasivă în cauză.

Pe fondul cauzei, prima

instanță a apreciat că decizia atacată are o fundamentare legală suficientă și cuprinde

mențiuni clare cu privire la chestiunile de natură faptică, la acțiunile și inacțiunile

concrete ale reclamantului, în calitate de președinte al Autorității Naționale de

Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației, care au impus pârâtului Primul

Ministru măsura eliberării din funcție, reținând că reclamantul nu a propus probe

în dovedirea netemeiniciei acestui act.

Concluzionând, judecătorul

fondului a constatat că prin Raportul de audit public intern din 11 august 2008,

s-au reținut atât încălcări ale O.U.G. nr. 79/2002, modificată și completată, privind

funcția de supraveghere și control, faptul că procedurile operaționale

de lucru și tematicile de control erau inexistente, iar activitatea de control,

atât cât se realiza, avea un caracter haotic și neunitar, cât și încălcări ale altor

acte normative ce conturează o activitate necorespunzătoare, un management defectuos

al reclamantului.

cauză

Reclamantul a atacat cu

recurs sentința menționată, solicitând modificarea ei în sensul admiterii acțiunii,

așa cum a fost modificată și precizată, în temeiul art. 304

1

C. proc.

civ..

În motivarea căii de atac,

recurentul-reclamant a arătat că sentința atacată este nelegală sub următoarele

aspecte:

- În ceea ce privește

lipsa motivării actului administrativ, cerință esențială de legalitate a acestuia,

instanța de fond a reținut greșit că trimiterea la un act „suport”, fără indicarea

in extenso a faptelor imputate destinatarului deciziei, constituie o motivare suficientă.

- Procedura de audit public

intern nu a fost desfășurată legal, în conformitate cu prevederile art. 17 Legea

nr. 672/2002, astfel că decizia nr. 165 din 18 august 2008 este abuzivă.

- Prin raportul de audit

public intern din 11 august 2008 au fost constatate în mod nelegal și nejustificat

încălcări ale O.U.G. nr. 79/2002, iar instanța a „validat” concluziile raportului,

contrar tuturor argumentelor invocate și probelor administrate.

În dezvoltarea acestei

critici, recurentul-reclamant a arătat că în urma acțiunilor întreprinse de Guvernul

României, materializate prin decizia de demitere a sa din funcție și prin adoptarea

succesivă a mai multor acte normative de restructurare a Autorității Naționale de

Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației, Comisia Europeană a declanșat

procedura de infrigement împotriva României.

Prin întâmpinările depuse

la dosar, Primul Ministru al României și Guvernul României au solicitat respingerea

recursului ca nefondat, arătând, în esență, că instanța de fond a reținut corect

că decizia contestată are o fundamentare legală suficientă și cuprinde, prin referirea

la raportul de audit public intern din 11 august 2008, mențiuni clare privind chestiunile

de natură faptică, la acțiunile și inacțiunile concrete ale recurentului-reclamant,

în calitate de președinte ale Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații

și Tehnologia Informației.

Intimații-pârâți au expus

în detaliu, pe de o parte, argumentele pentru care măsura de eliberare din funcție

a recurentului- reclamant se încadrează, în opinia lor, în prevederile art. 7

alin. (2) litera a) O.U.G.nr. 134/2006 privind înființarea Autorității Naționale

de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației și, pe de altă parte, încălcările

art. 43, 46

2

și 51-54 O.U.G. nr. 79/2002, care constituie principalele

nereguli constatate prin raportul de audit public intern din 11 august 2008.

II.Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma

motivelor invocate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., ținând seama și de apărările intimaților și având în vedere înscrisurile

depuse la dosar în toate fazele procesuale, Înalta Curte constată că recursul este

fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1.Argumente de fapt și

de drept relevante

Actul administrativ supus

controlului de legalitate pe calea prevăzută în art. 1 alin. (1) și art. 8

alin. (1) Legea nr. 554/2004 este decizia nr. 165 din 18 august 2008, prin care

Primul Ministrul al Guvernului României a dispus eliberarea recurentului- reclamant

din funcția de președinte al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații

și Tehnologia Informației.

Măsura a fost dispusă

în temeiul art. 7 alin. (2) lit. a) O.U.G.nr. 134/2006 privind înființarea Autorității

Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației, prevedere legală

potrivit căreia mandatul președintelui Autorității Naționale de Reglementare în

Comunicații și Tehnologia Informației încetează în cazul încălcării prevederilor

O.U.G.nr. 79/2002, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 591/2002,

cu modificările și completările ulterioare.

La baza emiterii deciziei

s-a aflat Raportul de audit public intern din 11 august 2008, prin care s-a constatat

încălcarea art. 43, 46

2

, 49 alin. (1) lit. a), 53 și 54 din ordonanța

de urgență menționată mai sus.

Este adevărat că obligația

autorității emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanție împotriva

arbitrariului în conduita administrației publice, menită, pe de o parte, să permită

destinatarilor unei decizii administrative să-i cunoască și să-i evalueze temeiurile

și efectele și, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate,

o motivare insuficientă sau greșită echivalând cu lipsa motivării. Totuși, legat

de primul motiv de recurs, instanța de control judiciar constată că judecătorul

fondului a reținut corect îndeplinirea cerinței motivării actului administrativ

prin referirea expresă la un alt înscris pe care îl înglobează.

Prin urmare, împrejurarea

că în decizia Primului-Ministru nu sunt reluate, in extenso, toate temeiurile de

fapt și de drept consemnate în Raportul de audit public intern din 11 august 2008,

nu constituie, în sine, un motiv de invaliditate a actului administrativ.

În condițiile în care

unica motivare a deciziei constă în această trimitere la raportul de audit public

intern, sentința recurată este însă criticabilă sub aspectul modului în care au

fost interpretate și aplicate prevederile art. 7 alin. (2) lit. a) O.U.G.nr. 134/2006

în raport cu baza factuală reținută și cu modul de derulare a procedurilor administrative

anterioare emiterii deciziei.

Din această perspectivă,

Înalta Curte are în vedere, pe de o parte, faptul că procedura de audit pe care

s-a fundamentat decizia de eliberare din funcție nu a urmat toate etapele prevăzute

în art. 17 alin. (1)-(4) Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, potrivit

cărora:

„

(1)

Auditorii

interni elaborează un proiect de raport de audit public intern la sfârșitul fiecărei

misiuni de audit public intern; proiectul de raport de audit public intern reflectă

cadrul general, obiectivele, constatările, concluziile și recomandările. Raportul

de audit public intern este însoțit de documente justificative

.

(2)

Proiectul

de raport de audit public intern se transmite la structura auditată; aceasta poate

trimite, în maximum 15 zile de la primirea raportului, punctele sale de vedere,

care vor fi analizate de auditorii interni

.

(3)

În termen

de 10 zile de la primirea punctelor de vedere compartimentul de audit public intern

organizează reuniunea de conciliere cu structura auditată, în cadrul căreia se analizează

constatările și concluziile, în vederea acceptării recomandărilor formulate

.

(4)

Șeful compartimentului

de audit public intern trimite raportul de audit public intern finalizat, împreună

cu rezultatele concilierii, conducătorului entității publice care a aprobat misiunea,

pentru analiză și avizare; pentru instituția publică mică, raportul de audit public

intern este transmis spre avizare conducătorului acesteia. După avizare recomandările

cuprinse în raportul de audit public intern vor fi comunicate structurii auditate”

.

Dimpotrivă, raportul din

11 august 2009 poartă în final următoarea notă:

„Având în vedere faptul

că o mare parte a constatărilor din prezentul raport au fost preluate din rapoartele

de audit proprietate a Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia

Informației și raportul de control al Autoritatății de Control a Guvernului, procedura

uzuală de desfășurare a misiunii de audit se suspendă (în sensul neorganizării reuniunii

de conciliere și a elaborării raportului de audit proiect)”.

Măsura eliberării recurentului-reclamant

din funcția de președinte al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații

și Tehnologia Informației a fost dispusă, așadar, în timp ce procedura de audit

era suspendată prin manifestarea de voință a structurii de audit (Direcția de Audit

Public Intern a Cancelariei Primului-Ministru), pe baza unor presupuse încălcări

ale O.U.G.nr. 79/2002, care nu fuseseră încă stabilite printr-un raport de audit

public intern finalizat conform legii, situație care conturează un exces de putere,

în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și a art. 20

alin. (3) teza I Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și va modifica

în parte sentința atacată, în sensul admiterii acțiunii reclamantului, așa cum a

fost precizată.

În consecință, având în

vedere dispozițiile art. 18 alin. (1) și (3) Legea nr. 554/2004, va anula decizia

nr. 165 din 18 august 2008, emisă de Primul Ministru al Guvernului României și va

obliga pârâții să-i plătească reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale

ce i s-ar fi cuvenit începând cu data eliberării din funcție și până la intrarea

în vigoare a Legii nr. 2/2009, de respingere a O.U.G. nr. 134/2006 privind înființarea

Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației,

publicată în M. Of. nr. 105/20.02.2009, soluția de anulare a deciziei fiind aptă

să asigure, prin ea însăși, și o reparație morală echitabilă (CEDO, Cumpănă și Mazăre

c. României, hotărârea din 17 decembrie 2004).

Celelalte dispoziții ale

sentinței, referitoare la excepțiile lipsei capacității juridice și a lipsei calității

procesuale pasive, care nu au format obiect de analiză în recurs, urmează a fi menținute.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de G.D.C. împotriva sentinței nr. 3992 din 18 noiembrie 2009 a Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința

atacată, în sensul că admite acțiunea reclamantului așa cum a fost precizată.

Anulează Decizia nr. 165

din 18 august 2008 emisă de Primul Ministru al Guvernului României.

Obligă pârâții să-i plătească

reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale aferente funcției de

președinte al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații și Tehnologia

Informației care i s-ar fi cuvenit începând cu data eliberării din funcție și până

la intrarea în vigoare a Legii nr. 2/2009.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11 martie

2011.