ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1562/2012

Prin Sentința nr. 257 din 8 iunie 2011, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul H.I., în contradictoriu cu pârâții Baroul Arad și Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România, prin care solicita anularea Deciziei nr. 28 din 29 noiembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Arad și a Deciziei nr. 12 din 19-20 februarie 2011 emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România și, pe cale de consecință, obligarea pârâților la emiterea unei noi decizii prin care să se dispună admiterea cererii reclamantului de primire în profesia de avocat, în condițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut următoarele: Reclamantul a formulat o cerere de înscriere în profesia de avocat definitiv cu scutire de examen.

Cererea sa a fost validată, împreună cu alte 48 de solicitări, prin Hotărârea nr. 31 din 15 octombrie 2010 a Baroului Arad (fila 7). În cuprinsul acestei hotărâri s-a menționat că în baza art. 16 alineatul 2 din Legea nr. 51/1995, candidații vor susține un test scris pentru verificarea cunoștințelor din legislația privind organizarea și exercitarea profesiei de avocat.

Testul scris astfel anunțat a fost susținut de reclamant în data de 20 noiembrie 2010 în locația stabilită și adusă la cunoștința candidaților, din bibliografia menționată în Hotărârea nr. 31 din 15 octombrie 2010. După susținerea testului, cererea reclamantului de primire fără examen în profesia de avocat a fost respinsă prin Decizia nr. 28 din 29 noiembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Arad, în cuprinsul căreia s-a menționat că solicitantul nu îndeplinește condițiile impuse de art. 16 alineatul (2) litera b) din Legea nr. 51/1995 pentru a fi admis în profesia de avocat, întrucât nu cunoaște legislația ce reglementează organizarea acestei profesii la un nivel care să permită exercitarea sa, dovedind slabe cunoștințe în materie.

În considerentele aceleiași decizii s-a făcut trimitere și la prevederile art. 21 alineat (2) și (3) din Statutul profesiei de avocat (fila 10). Reclamantul a contestat decizia de respingere a cererii de admitere în profesie cu nr. 28 din 29 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului, Consiliul UNBR respingând ca neîntemeiată această contestație prin Decizia nr. 12 din 19-20 februarie 2011(filele 15-17), cu motivarea că în Statutul profesiei a fost reglementată posibilitatea verificării cunoștințelor solicitantului, chiar în cazul admiterii în profesie fără examen și că reclamantul nu a contestat Decizia nr. 36 din 25 martie 2010, prin care Consiliul Baroului Arad a hotărât verificarea în scris a cunoștințelor candidaților în domeniul menționat, acceptând prin declarația din 20 noiembrie 2010 susținerea interviului printr-o lucrare scrisă.

Litigiul pendinte este generat de interpretarea diferită pe care reclamantul și pârâții o dau dispozițiilor din art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995, potrivit cărora „la cerere, poate fi numit în profesie cu scutire de examen: ... cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de ... consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat". Reclamantul susține, întemeindu-se pe considerentele unei hotărâri a Înaltei Curți de Casație și Justiție cu nr. 413 din 27 ianuarie 2005, că aceste dispoziții legale dau naștere în beneficiul solicitanților la un drept veritabil de a fi admiși în profesia de avocat fără verificarea cunoștințelor profesionale de orice natură, rezultând astfel că, în măsura în care aceștia îndeplinesc celelalte condiții impuse de textul legal citat, referitoare la vechimea în profesie și motivele de încetare a activității derulate anterior, ar fi obligatorie admiterea lor în profesia de avocat, fără examen.

Atare interpretare este eronată. În fapt, interpretarea gramaticală corectă a textului legal citat conduce la concluzia că sunt juste argumentele pârâtului Baroului Arad potrivit cărora revine barourilor posibilitatea de a aprecia asupra cererilor de admitere în profesie fără examinarea solicitanților. Astfel, trebuie observat că verbul „a putea", utilizat în partea de început a alineatului (2) din art. 16 al Legii nr. 51/1995 este conjugat la diateza pasivă, rezultând astfel că posibilitatea la care legiuitorul face referire nu vizează pe titularii cererilor de admitere în profesia de avocat, ci pe destinatarii acestor solicitări, respectiv barourile în care aceștia doresc să fie înscriși fără susținerea unui examen.

Mai mult, împrejurarea că posibilitatea la care legiuitorul se referă în norma legală este stabilită în favoarea barourilor, rezultă din faptul că în cuprinsul textului este utilizat verbul „a numi", care nu poate avea alt subiect decât menționatele asociații profesionale, îndreptățite potrivit legii să numească solicitanții în profesia de avocat, cu sau fără susținerea unui examen. Concluzionând, instanța de fond constată că art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995 stabilește o posibilitate în beneficiul barourilor de a numi anumiți solicitanți în profesia de avocat fără susținerea unui examen, prin excepție de la regula instituită la primul paragraf al aceluiași articol. Din acest punct de vedere este de reținut că cele două paragrafe ale art. 16 vizează ipoteze juridice distincte, fiind însă de observat că acestea se află în interconexiune, în relație de la regulă la excepție.

Or, instituind o excepție, art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995 este de strictă interpretare și aplicare, norma pe care o cuprinde neputând fi aplicată decât la acele situații juridice care se încadrează exact în textul legal. În alți termeni, nu se pot prevala de norma instituită prin art. 16 alineatul (2) din lege decât acei solicitanți ale căror cereri au fost admise de barouri, potrivit aprecierii acestora din urmă. Așadar, este corect a se considera că norma supusă analizei stabilește o posibilitate în favoarea barourilor, că această posibilitate, fiind recunoscută prin lege echivalează unui drept subiectiv în beneficiul acelorași subiecți de drept, iar nicidecum în beneficiul titularilor cererilor de admitere în profesie.

Ca atare, este dreptul barourilor să aprecieze dacă înțeleg sau nu să permită accesul unor solicitanți la profesia de avocat fără examen, dreptul de apreciere astfel recunoscut analizându-se ca o problemă de oportunitate în privința actelor administrative ca fac obiect al judecății, care excede controlului instanței de contencios administrativ. Cu atât mai puțin se pune problema în speță ca instanța să analizeze modul de evaluare a lucrării scrise pe care reclamantul a întocmit-o în calitate de candidat pentru admiterea în profesia de avocat, prin raportare la legislația care vizează organizarea și exercitarea acestei profesii ori prin comparație cu nivelul lucrărilor altor candidați.

Câtă vreme problema accesului în profesia de avocat se analizează ca o chestiune de oportunitate, instanța concluzionează că nu este abilitată să analizeze nici criteriile pe baza cărora barourile înțeleg să își exercite dreptul de apreciere, prin susținerea unui interviu oral, a unor lucrări scrise (ori chiar în lipsa unor atari criterii ori a unei astfel de verificări), în lege nefiind instituite criterii care să limiteze acest drept de apreciere.

Dimpotrivă, se constată că astfel de criterii au fost impuse doar prin Statutul profesiei de avocat, în art. 21, respectiv prin Hotărârea Consiliului UNBR nr. 902/2010, prin care s-a adoptat Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, aplicate în mod corespunzător în cazul reclamantului, urmare a faptului că acesta nu a înțeles să conteste actele prin care Baroul Arad a înțeles să supună solicitanții la admiterea în profesie fără examen unor verificări cu privire la nivelul cunoștințelor în materia organizării și exercitării profesiei, respectiv hotărârea nr. 31 din 15 octombrie 2010, declarând chiar sub semnătură că este de acord ca verificarea nivelului cunoștințelor sale în materie să se facă pe baza unei lucrări scrise, la data de 20 noiembrie 2010. Nu sunt întemeiate susținerile reclamantului potrivit cărora art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995 ar consacra un drept al solicitanților de a fi admiși în profesia de avocat fără examen, cu singura condiție a îndeplinirii cerințelor de vechime și de probitate profesională, aceasta interpretare conducând la concluzia absurdă că unui atare drept i-ar corespunde o obligație de admitere în profesie în sarcina barourilor, cu consecința că ar fi exclusă posibilitatea de triere a unor astfel de solicitări.

Sunt neîntemeiate și argumentele reclamantului potrivit cărora opțiunea Baroului Arad de a examina cererile de admitere în profesie fără examen pe baza unui interviu, al cărui conținut să fie consemnat într-o lucrare scrisă, s-ar analiza ca o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere conform art. 2 litera b) din Legea nr. 554/2004. Prezumând că reclamantul face referire la art. 2 alineatul (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ, instanța ia act că nu se poate constata în speță o situație de exces de putere în cazul pârâtului Baroului Arad, de vreme ce însuși art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995 consacră dreptul acestuia de a aprecia asupra solicitărilor de admitere în profesie fără examen, fără limitări, rezultând astfel că nu s-ar putea reține în speța de față exercitarea acestui drept de apreciere cu încălcarea limitelor competenței acestei autorități publice asimilate.

În egală măsură instanța de fond apreciază că interpretarea contrară dată dispozițiilor din art. 16 alineatul (2) litera b) din Legea nr. 51/1995 prin decizia arătată de Înalta Curte de Casație și Justiție nr. 413 din 27 ianuarie 2005, nu constituie un argument pentru admiterea acțiunii, câtă vreme aceasta nu produce efecte decât în privința părților litigante din acel dosar, nefiind dovedit că în materie s-a format o jurisprudență unitară în sensul susținut de reclamant, pentru a aprecia că aceasta ar putea constitui o bază legală pentru admiterea pretențiilor sale, respectiv a da naștere unei speranțe legitime de admitere a acțiunii. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, invocând prevederile art. 309 pct. 9 și art. 304 C. proc.

civ. și susținând că prima instanță a interpretat greșit dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile aduse de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este fondat, după cum se va arăta în continuare.

Potrivit art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, republicată, la cerere, poate fi primit în profesia de avocat, cu scutire de examen: a) titularul diplomei de doctor în drept; b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat". Problema care se impune a fi soluționată în cauză este aceea dacă textul legal sus-menționat instituie un drept de apreciere al barourilor și care sunt limitele acestui drept. În dreptul administrativ, norma permisivă exprimă puterea discreționară dată autorității publice de a acționa într-un sens sau altul, ceea ce nu echivalează cu faptul că această putere poate fi utilizată în mod abuziv.

Altfel spus, autoritatea publică are obligația de a da o justificare legală opțiunii sale. A accepta un punct de vedere contrar, înseamnă a accepta faptul că autoritatea publică poate acționa cu exces de putere, adică fără să existe niciun control al activității administrației, ceea ce nu poate fi permis într-un stat de drept. Într-adevăr, norma aflată în discuție este o normă permisivă, care conferă autorităților intimate posibilitatea de a verifica îndeplinirea condițiilor impuse de lege de către persoana care solicită primirea în profesia de avocat, cu scutire de examen. Cu toate acestea, când toate condițiile legale sunt îndeplinite de către solicitant, cererea nu poate fi respinsă pe considerente de oportunitate, deoarece a fost aprobată, inițial, cererea acestuia de primire în profesie dar, ulterior, s-a instituit „interviul scris" și, în urma acestuia, a fost respinsă cererea sa.

Din analiza art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată, se constată că singurul motiv pentru care poate fi respinsă cererea ar fi neîndeplinirea condiției de vechime cerută de lege și încetarea activității din una din funcțiile enumerate în cuprinsul său, din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia de avocat. Intimatele-pârâte au justificat respingerea cererii prin nepromovarea „interviului scris", astfel că s-a instituit o nouă condiție în afara celor stabilite de art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995. Este adevărat că art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat prevede că în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, Consiliul Baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, însă, această prevedere nu trebuie înțeleasă în sensul conferirii dreptului de a organiza o testare a solicitanților sub forma unui examen scris.

A primi o asemenea interpretare înseamnă a goli de conținut și de eficiență prevederea cuprinsă în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995. Deși Statutul conferă dreptul de a verifica cunoștințele solicitantului la primirea în profesie, chiar din Decizia nr. 12/2011 a Consiliului UNBR rezultă că a fost adoptată Hotărârea nr. 902/2010 prin care s-a aprobat „Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen", dar nu sunt stabilite modul de notare sau termenele, acestea fiind lăsate la latitudinea barourilor.

De altfel, practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în materia interpretării dispozițiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 și a art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, este constantă în a aprecia că dacă sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen pe motiv că nu a fost îndeplinită cerința verificării cunoștințelor solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat constituie o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere al autorităților și de aceea, au fost anulate actele emise de UNBR pentru acest motiv (Dec. nr. 4777/2010, nr. 233/2011 și nr. 4143/2011.

Față de această practică constantă și în lipsa unor argumente consistente care să justifice declanșarea procedurii de schimbare a practicii judiciare, s-ar ajunge la soluții contrare care au ca efect încălcarea principiului securității raporturilor juridice și a dreptului la un proces echitabil, astfel cum acesta este reglementat de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Chiar dacă divergențele de jurisprudență constituie consecința inerentă oricărui sistem judiciar, nu este permis ca instanța supremă să devină ea însăși, prin practica divergentă, o sursă de insecuritate juridică, aspecte subliniate și de Curtea europeană a drepturilor omului (cauza Beian împotriva României, parag.

39; cauza Ștefan și Stef împotriva României, parag. 33). Față de cele arătate, constatându-se că soluția instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, se impune admiterea recursului și modificarea sentinței atacate, în sensul anulării celor două acte administrative contestate și obligării pârâtului Baroul Arad să emită decizie, prin care să admită cererea reclamantului de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de reclamantul H.I. împotriva Sentinței nr. 257 din 8 iunie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că admite acțiunea reclamantului. Anulează Decizia nr. 28 din 29 noiembrie 2010 emisă de Baroul Arad și Decizia nr. 12 din 20 februarie 2011 emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România. Obligă pârâtul Baroul Arad să emită decizie, prin care să admită cererea reclamantului de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 martie 2012. Procesat de GGC - DG