ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1562/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1562/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Prin Sentința nr. 257

din 8 iunie 2011, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ

și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul H.I., în contradictoriu

cu pârâții Baroul Arad și Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România,

prin care solicita anularea Deciziei nr. 28 din 29 noiembrie 2010 emisă de

Consiliul Baroului Arad și a Deciziei nr. 12 din 19-20 februarie 2011 emisă de

Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România și, pe cale de consecință,

obligarea pârâților la emiterea unei noi decizii prin care să se dispună

admiterea cererii reclamantului de primire în profesia de avocat, în condițiile

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Pentru a pronunța

această hotărâre, prima instanță a reținut următoarele:

Reclamantul a

formulat o cerere de înscriere în profesia de avocat definitiv cu scutire de

examen. Cererea sa a fost validată, împreună cu alte 48 de solicitări, prin

Hotărârea nr. 31 din 15 octombrie 2010 a Baroului Arad (fila 7). În cuprinsul

acestei hotărâri s-a menționat că în baza art. 16 alineatul 2 din Legea nr.

51/1995, candidații vor susține un test scris pentru verificarea cunoștințelor

din legislația privind organizarea și exercitarea profesiei de avocat.

Testul scris astfel

anunțat a fost susținut de reclamant în data de 20 noiembrie 2010 în locația

stabilită și adusă la cunoștința candidaților, din bibliografia menționată în

Hotărârea nr. 31 din 15 octombrie 2010.

După susținerea

testului, cererea reclamantului de primire fără examen în profesia de avocat a

fost respinsă prin Decizia nr. 28 din 29 noiembrie 2010 emisă de Consiliul

Baroului Arad, în cuprinsul căreia s-a menționat că solicitantul nu

îndeplinește condițiile impuse de art. 16 alineatul (2) litera b) din Legea nr.

51/1995 pentru a fi admis în profesia de avocat, întrucât nu cunoaște

legislația ce reglementează organizarea acestei profesii la un nivel care să

permită exercitarea sa, dovedind slabe cunoștințe în materie. În considerentele

aceleiași decizii s-a făcut trimitere și la prevederile art. 21 alineat (2) și

(3) din Statutul profesiei de avocat (fila 10).

Reclamantul a

contestat decizia de respingere a cererii de admitere în profesie cu nr. 28 din

29 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului, Consiliul UNBR respingând ca

neîntemeiată această contestație prin Decizia nr. 12 din 19-20 februarie

2011(filele 15-17), cu motivarea că în Statutul profesiei a fost reglementată

posibilitatea verificării cunoștințelor solicitantului, chiar în cazul

admiterii în profesie fără examen și că reclamantul nu a contestat Decizia nr.

36 din 25 martie 2010, prin care Consiliul Baroului Arad a hotărât verificarea

în scris a cunoștințelor candidaților în domeniul menționat, acceptând prin

declarația din 20 noiembrie 2010 susținerea interviului printr-o lucrare

scrisă.

Litigiul pendinte

este generat de interpretarea diferită pe care reclamantul și pârâții o dau

dispozițiilor din art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995, potrivit cărora

„la cerere, poate fi numit în profesie cu scutire de examen: ... cel care până

la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de ... consilier

juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu a încetat

activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de

avocat".

Reclamantul susține,

întemeindu-se pe considerentele unei hotărâri a Înaltei Curți de Casație și

Justiție cu nr. 413 din 27 ianuarie 2005, că aceste dispoziții legale dau

naștere în beneficiul solicitanților la un drept veritabil de a fi admiși în

profesia de avocat fără verificarea cunoștințelor profesionale de orice natură,

rezultând astfel că, în măsura în care aceștia îndeplinesc celelalte condiții

impuse de textul legal citat, referitoare la vechimea în profesie și motivele

de încetare a activității derulate anterior, ar fi obligatorie admiterea lor în

profesia de avocat, fără examen.

Atare interpretare

este eronată. În fapt, interpretarea gramaticală corectă a textului legal citat

conduce la concluzia că sunt juste argumentele pârâtului Baroului Arad potrivit

cărora revine barourilor posibilitatea de a aprecia asupra cererilor de

admitere în profesie fără examinarea solicitanților.

Astfel, trebuie

observat că verbul „a putea", utilizat în partea de început a alineatului

(2) din art. 16 al Legii nr. 51/1995 este conjugat la diateza pasivă, rezultând

astfel că posibilitatea la care legiuitorul face referire nu vizează pe

titularii cererilor de admitere în profesia de avocat, ci pe destinatarii

acestor solicitări, respectiv barourile în care aceștia doresc să fie înscriși

fără susținerea unui examen.

Mai mult,

împrejurarea că posibilitatea la care legiuitorul se referă în norma legală

este stabilită în favoarea barourilor, rezultă din faptul că în cuprinsul

textului este utilizat verbul „a numi", care nu poate avea alt subiect

decât menționatele asociații profesionale, îndreptățite potrivit legii să numească

solicitanții în profesia de avocat, cu sau fără susținerea unui examen.

Concluzionând,

instanța de fond constată că art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995

stabilește o posibilitate în beneficiul barourilor de a numi anumiți

solicitanți în profesia de avocat fără susținerea unui examen, prin excepție de

la regula instituită la primul paragraf al aceluiași articol. Din acest punct

de vedere este de reținut că cele două paragrafe ale art. 16 vizează ipoteze

juridice distincte, fiind însă de observat că acestea se află în

interconexiune, în relație de la regulă la excepție.

Or, instituind o

excepție, art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995 este de strictă

interpretare și aplicare, norma pe care o cuprinde neputând fi aplicată decât

la acele situații juridice care se încadrează exact în textul legal.

În alți termeni, nu

se pot prevala de norma instituită prin art. 16 alineatul (2) din lege decât

acei solicitanți ale căror cereri au fost admise de barouri, potrivit

aprecierii acestora din urmă.

Așadar, este corect a

se considera că norma supusă analizei stabilește o posibilitate în favoarea

barourilor, că această posibilitate, fiind recunoscută prin lege echivalează

unui drept subiectiv în beneficiul acelorași subiecți de drept, iar nicidecum

în beneficiul titularilor cererilor de admitere în profesie. Ca atare, este

dreptul barourilor să aprecieze dacă înțeleg sau nu să permită accesul unor

solicitanți la profesia de avocat fără examen, dreptul de apreciere astfel

recunoscut analizându-se ca o problemă de oportunitate în privința actelor

administrative ca fac obiect al judecății, care excede controlului instanței de

contencios administrativ. Cu atât mai puțin se pune problema în speță ca

instanța să analizeze modul de evaluare a lucrării scrise pe care reclamantul a

întocmit-o în calitate de candidat pentru admiterea în profesia de avocat, prin

raportare la legislația care vizează organizarea și exercitarea acestei

profesii ori prin comparație cu nivelul lucrărilor altor candidați.

Câtă vreme problema accesului

în profesia de avocat se analizează ca o chestiune de oportunitate, instanța

concluzionează că nu este abilitată să analizeze nici criteriile pe baza cărora

barourile înțeleg să își exercite dreptul de apreciere, prin susținerea unui

interviu oral, a unor lucrări scrise (ori chiar în lipsa unor atari criterii

ori a unei astfel de verificări), în lege nefiind instituite criterii care să

limiteze acest drept de apreciere.

Dimpotrivă, se

constată că astfel de criterii au fost impuse doar prin Statutul profesiei de

avocat, în art. 21, respectiv prin Hotărârea Consiliului UNBR nr. 902/2010,

prin care s-a adoptat Ghidul de bună practică privind procedura soluționării

transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen,

aplicate în mod corespunzător în cazul reclamantului, urmare a faptului că

acesta nu a înțeles să conteste actele prin care Baroul Arad a înțeles să

supună solicitanții la admiterea în profesie fără examen unor verificări cu

privire la nivelul cunoștințelor în materia organizării și exercitării

profesiei, respectiv hotărârea nr. 31 din 15 octombrie 2010, declarând chiar

sub semnătură că este de acord ca verificarea nivelului cunoștințelor sale în

materie să se facă pe baza unei lucrări scrise, la data de 20 noiembrie 2010.

Nu sunt întemeiate

susținerile reclamantului potrivit cărora art. 16 alineatul (2) din Legea nr.

51/1995 ar consacra un drept al solicitanților de a fi admiși în profesia de

avocat fără examen, cu singura condiție a îndeplinirii cerințelor de vechime și

de probitate profesională, aceasta interpretare conducând la concluzia absurdă

că unui atare drept i-ar corespunde o obligație de admitere în profesie în

sarcina barourilor, cu consecința că ar fi exclusă posibilitatea de triere a

unor astfel de solicitări.

Sunt neîntemeiate și

argumentele reclamantului potrivit cărora opțiunea Baroului Arad de a examina

cererile de admitere în profesie fără examen pe baza unui interviu, al cărui

conținut să fie consemnat într-o lucrare scrisă, s-ar analiza ca o exercitare

abuzivă a dreptului de apreciere conform art. 2 litera b) din Legea nr.

554/2004.

Prezumând că

reclamantul face referire la art. 2 alineatul (1) lit. n) din Legea

contenciosului administrativ, instanța ia act că nu se poate constata în speță

o situație de exces de putere în cazul pârâtului Baroului Arad, de vreme ce

însuși art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995 consacră dreptul acestuia de

a aprecia asupra solicitărilor de admitere în profesie fără examen, fără

limitări, rezultând astfel că nu s-ar putea reține în speța de față exercitarea

acestui drept de apreciere cu încălcarea limitelor competenței acestei

autorități publice asimilate.

În egală măsură

instanța de fond apreciază că interpretarea contrară dată dispozițiilor din

art. 16 alineatul (2) litera b) din Legea nr. 51/1995 prin decizia arătată de

Înalta Curte de Casație și Justiție nr. 413 din 27 ianuarie 2005, nu constituie

un argument pentru admiterea acțiunii, câtă vreme aceasta nu produce efecte

decât în privința părților litigante din acel dosar, nefiind dovedit că în

materie s-a format o jurisprudență unitară în sensul susținut de reclamant,

pentru a aprecia că aceasta ar putea constitui o bază legală pentru admiterea

pretențiilor sale, respectiv a da naștere unei speranțe legitime de admitere a

acțiunii.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs reclamantul, invocând prevederile art. 309 pct. 9 și

art. 304 C. proc. civ. și susținând că prima instanță a interpretat greșit

dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Examinând sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile aduse de

recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele

ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursul este

fondat, după cum se va arăta în continuare.

Potrivit art. 16

alin. (2) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de

avocat, republicată, la cerere, poate fi primit în profesia de avocat, cu

scutire de examen: a) titularul diplomei de doctor în drept; b) cel care până

la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător,

procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10

ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac

nedemn pentru profesia de avocat".

Problema care se

impune a fi soluționată în cauză este aceea dacă textul legal sus-menționat

instituie un drept de apreciere al barourilor și care sunt limitele acestui

drept.

În dreptul

administrativ, norma permisivă exprimă puterea discreționară dată autorității

publice de a acționa într-un sens sau altul, ceea ce nu echivalează cu faptul

că această putere poate fi utilizată în mod abuziv. Altfel spus, autoritatea

publică are obligația de a da o justificare legală opțiunii sale.

A accepta un punct de

vedere contrar, înseamnă a accepta faptul că autoritatea publică poate acționa

cu exces de putere, adică fără să existe niciun control al activității

administrației, ceea ce nu poate fi permis într-un stat de drept.

Într-adevăr, norma

aflată în discuție este o normă permisivă, care conferă autorităților intimate

posibilitatea de a verifica îndeplinirea condițiilor impuse de lege de către

persoana care solicită primirea în profesia de avocat, cu scutire de examen.

Cu toate acestea,

când toate condițiile legale sunt îndeplinite de către solicitant, cererea nu

poate fi respinsă pe considerente de oportunitate, deoarece a fost aprobată,

inițial, cererea acestuia de primire în profesie dar, ulterior, s-a instituit

„interviul scris" și, în urma acestuia, a fost respinsă cererea sa.

Din analiza art. 16

alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată, se constată că singurul

motiv pentru care poate fi respinsă cererea ar fi neîndeplinirea condiției de

vechime cerută de lege și încetarea activității din una din funcțiile enumerate

în cuprinsul său, din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia

de avocat.

Intimatele-pârâte au

justificat respingerea cererii prin nepromovarea „interviului scris",

astfel că s-a instituit o nouă condiție în afara celor stabilite de art. 16

alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995.

Este adevărat că art.

21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat prevede că în cazul cererilor de

primire în profesie cu scutire de examen, Consiliul Baroului poate să verifice

cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei

de avocat, însă, această prevedere nu trebuie înțeleasă în sensul conferirii

dreptului de a organiza o testare a solicitanților sub forma unui examen scris.

A primi o asemenea

interpretare înseamnă a goli de conținut și de eficiență prevederea cuprinsă în

art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995.

Deși Statutul conferă

dreptul de a verifica cunoștințele solicitantului la primirea în profesie,

chiar din Decizia nr. 12/2011 a Consiliului UNBR rezultă că a fost adoptată

Hotărârea nr. 902/2010 prin care s-a aprobat „Ghidul de bună practică privind

procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de

avocat cu scutire de examen", dar nu sunt stabilite modul de notare sau

termenele, acestea fiind lăsate la latitudinea barourilor.

De altfel, practica

Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și

fiscal, în materia interpretării dispozițiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din

Legea nr. 51/1995 și a art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, este

constantă în a aprecia că dacă sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 16

alin. (2) din Legea nr. 51/1995, respingerea cererii de primire în profesie cu

scutire de examen pe motiv că nu a fost îndeplinită cerința verificării

cunoștințelor solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei

de avocat constituie o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere al

autorităților și de aceea, au fost anulate actele emise de UNBR pentru acest

motiv (Dec. nr. 4777/2010, nr. 233/2011 și nr. 4143/2011.

Față de această

practică constantă și în lipsa unor argumente consistente care să justifice

declanșarea procedurii de schimbare a practicii judiciare, s-ar ajunge la

soluții contrare care au ca efect încălcarea principiului securității

raporturilor juridice și a dreptului la un proces echitabil, astfel cum acesta

este reglementat de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și

a libertăților fundamentale.

Chiar dacă

divergențele de jurisprudență constituie consecința inerentă oricărui sistem

judiciar, nu este permis ca instanța supremă să devină ea însăși, prin practica

divergentă, o sursă de insecuritate juridică, aspecte subliniate și de Curtea

europeană a drepturilor omului (cauza Beian împotriva României, parag. 39;

cauza Ștefan și Stef împotriva României, parag. 33).

Față de cele arătate,

constatându-se că soluția instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a

legii, în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr.

554/2004, se impune admiterea recursului și modificarea sentinței atacate, în

sensul anulării celor două acte administrative contestate și obligării

pârâtului Baroul Arad să emită decizie, prin care să admită cererea

reclamantului de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de reclamantul H.I. împotriva Sentinței nr. 257 din 8 iunie 2011 a

Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că admite acțiunea reclamantului.

Anulează Decizia nr.

28 din 29 noiembrie 2010 emisă de Baroul Arad și Decizia nr. 12 din 20

februarie 2011 emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România.

Obligă pârâtul Baroul

Arad să emită decizie, prin care să admită cererea reclamantului de primire în

profesia de avocat, cu scutire de examen.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 22 martie 2012.

Procesat de GGC - DG