ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4866/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4866/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

deduse judecății.

Prin cererea înregistrată pe rolul

Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal,

reclamanții V.P., T.V.D., N.F.A., P.S.F. și M.G. au solicitat, în

contradictoriu cu pârâta A.N.A.F., în principal, constatarea inexistenței (ca

act administrativ normativ, în sensul art. 108 alin. (4) teza a II-a din

Constituție) a Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2253 din 23 iunie 2011 și,

în subsidiar, anularea în întregime a acestuia, ca nelegal.

În motivarea acțiunii s-a

arătat că, în fapt, reclamanții au deținut funcția publică de comisari în

cadrul Gărzii Financiare, secția Județeană Brașov, calitate dobândită de

fiecare dintre aceștia între anii 1991-1999.

Prin ordinul atacat, emis

la data de 23 iunie 2011 în aplicarea H.G. nr. 109/2009 privind organizarea și

funcționarea A.N.A.F. și a H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și

funcționarea Gărzii Financiare, Președintele A.N.A.F. a aprobat noua structură

organizatorică a Gărzii Financiare, respectiv a secțiilor județene ale

acesteia, inclusiv reducerea numărului de posturi prin disponibilizarea unui

număr de comisari (cea. 22% din totalul comisarilor încadrați efectiv,

respectiv 40% din numărul posturilor de comisari prevăzut în organigramă la acel

moment).

În temeiul acestui ordin,

conducătorii secțiilor județene ale Gărzii Financiare au emis în cursul lunii

iulie 2011 (în cazul reclamanților la data de 22 iulie 2011), decizii

individuale de eliberare a reclamanților din funcția publică deținută, nelegale

prin raportare la actul administrativ în baza cărora au fost emise și la lipsa

de capacitate a organului emitent.

Reclamanții au susținut,

în esență, că ordinul este inexistent întrucât nu a fost publicat în M. Of. și

că, pe de altă parte, contravine dispozițiilor unor acte normative cu forță

superioară.

Reclamanții au formulat o

precizare de acțiune prin care au solicitat anularea în totalitate a Ordinului

Președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011, ca fiind ilegal și neputând constitui un

temei normativ care să stea la baza emiterii de către șeful secției județene

Brașov a deciziilor prin care reclamanții au fost eliberați din funcțiile

publice teritoriale de execuție de comisar clasa I grad profesional superior în

cadrul secției menționate. In acest mod reclamanții au înțeles să restrângă

acțiunea la un singur capăt de cerere, respectiv anularea actului normativ.

Prin această precizare de

acțiune s-a mai arătat că ilegalitatea și chiar inexistența, ca act juridic, a

acestui ordin sunt determinate de faptul negativ constând în aceea că, deși are

natura unui act normativ în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (1) din

Legea nr. 24/2000, trebuia publicat în M. Of. al României, Partea I, pentru a

putea fi pus în aplicare.

fond

Prin sentința civilă nr. 244/

F din 9 decembrie 2011, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios

administrativ și fiscal, a admis acțiunea și, în consecință, a dispus anularea

Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr 2253 din 23 iunie 2011 și a obligat pârâta

față de reclamantul Moroșanu Gheorghe la plata sumei de 2480 lei cu titlu de

cheltuieli de judecată.

Pentru a hotărî astfel,

prima instanță a reținut că prin Ordinul nr. 2253/2011 al Președintelui A.N.A.F.,

la art. 1, s-a aprobat structura organizatorică a Comisariatului General al

Gărzii Financiare și a secțiilor județene și secției municipiului București ale

Gărzii Financiare, structura organizatorică a Comisariatului General fiind

prevăzută în Anexa 1, iar cea a secțiilor județene și a secției Municipiului

București, în anexele 2, 3,4 și 5.

S-a constatat că,

raportat la dispozițiile art. 8 din H.G. nr. 109/2009, art. 4 din H.G. nr. 1324/2009

și art. 4 alin. (5) pct. 24 din Ordinul nr. 1468/2010, stabilirea structurii

organizatorice a Comisariatului General se realizează prin Hotărâre a

Guvernului, în competența Președintelui A.N.A.F. nenumărându-se o astfel de

atribuție.

În prezent, o parte a

structurii organizatorice a Gărzii Financiare este stabilită prin act normativ,

iar o altă parte (cea a secțiilor) este stabilită printr-un ordin al

Președintelui A.N.A.F. nepublicat în M. Of.

Curtea a arătat că este

evident că printr-un act normativ s-a reglementat ca structura organizatorică a

Gărzii Financiare (care include și secțiile) să fie stabilită prin hotărâre a

Guvernului. Nu s-a dat în competența Președintelui A.N.A.F. decât constituirea

și de alte servicii, birouri, compartimente, divizii.

Și în situația în care

s-ar aprecia că președintele A.N.A.F. poate aproba, prin ordin, structura

organizatorică a secțiilor județene și a municipiului București, cu încălcarea art.

8 alin. (3) raportat la art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 109/2009, se impune ca un

astfel de ordin să aibă forma unui act normativ întrucât nu se poate ca o parte

a structurii organizatorice (a Comisariatului General) să fie stabilite prin

act normativ (hotărâre a Guvernului), iar cealaltă parte (a secțiilor) să fie

stabilită prin act individual.

Curtea a concluzionat că,

prin prisma art. 3 alin. (2) din Legea nr. 52/2003 și a art. 77 din Legea nr. 24/2000,

un ordin al președintelui A.N.A.F. prin care se stabilește structura

organizatorică a secțiilor județene a Gărzii Financiare și a secției

municipiului București, nu poate avea decât aplicabilitate generală, urmând

același regim juridic ca cel al structurii organizatorice a Comisariatului

General.

Pentru aceste motive, în

privința aprobării structurii organizatorice a secțiilor județene și secției

municipiului București se impunea publicarea ordinului atacat în M. Of. Partea

I.

A mai concluzionat

instanța fondului că ordinul atacat este dat cu încălcarea dispozițiilor

legale, întrucât în atribuțiile președintelui A.N.A.F. nu intră aprobarea

structurii organizatorice a Gărzii Financiare (compusă din Comisariatul General

și Secțiile județene și Secția Municipiului București) și, nici în concret,

aprobarea structurii organizatorice a Comisariatului General și a secțiilor

județene ale Gărzii Financiare, nefiind identificate dispoziții legale în acest

sens, ci doar cele ale art. 8 din H.G. nr. 109/2009 și ale art. 4 din H.G. nr. 1324/2009

care indică în concret ce se poate aproba prin ordin al președintelui A.N.A.F.

„în cadrul structurii organizatorice

”

a

Comisariatului General și a secțiilor județene și a Secției Municipiului

București.

Pentru că totuși

exprimarea folosită de legiuitor în art. 4 alin. (3) al H.G. nr. 1324/2009 ar

putea conduce la interpretarea în sensul că prin ordinul președintelui A.N.A.F.

s-ar putea îmbunătăți structura organizatorică a secțiilor pentru motivele

anterior arătate, un astfel de act trebuie să fie unul normativ ce impune

publicarea în M. Of. pentru a produce efecte juridice conform art. 11 alin. (1)

din Legea nr. 24/2000.

Pentru aceste

considerente, art. 1 din ordinul atacat a fost apreciat ca lipsit de suport

legal.

Instanța de fond a mai

arătat că art. 2 din ordin este fundamentat pe dispozițiile art. 4 alin. (2), (3)

din H.G. nr. 1324/2009, iar art. 3 pe dispozițiile art. 8 alin. (2) din H.G. nr.

109/2009 și art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1324/2009, însă repartizarea numărului

de posturi și aprobarea statelor de funcții sunt raportate la o nouă structură

organizatorică aprobată cu încălcarea dispozițiilor legale.

exercitata

Împotriva sentinței nr. 244/

F din 9 decembrie 2011 a declarat recurs pârâta A.N.A.F., solicitând

modificarea acesteia în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiată, pentru

motive încadrate în dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C.

proc. civ.

În motivarea cererii de

recurs, s-a susținut că instanța fondului a depășit cadrul procesual,

apreciind, în mod eronat de altfel, că Președintele A.N.A.F. nu poate aproba

prin ordin structura organizatorică a secțiilor județene și a municipiului

București, arătând, ulterior, inconsecvențe în motivare, prin modul în care a

interpretat și aplicat dispozițiile H.G. nr. 1324/2009 și despre modalitatea

reglementării structurii organizatorice a Gărzii Financiare, arătând că o parte

a acesteia este publicată în M.O. iar cealaltă parte nu, atâta timp cât

legiuitorul a înțeles să stabilească prin Hotărâre de Guvern structura

Comisariatului general și a lăsat la aprecierea Președintelui A.N.A.F.

organizarea internă a secțiilor județene.

S-a mai arătat că prin

H.G. nr. 566/2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind

organizarea și funcționarea Gărzii Financiare s-a redus numărul de posturi al

acestei instituții de la 1805 la 1092, astfel că prin Ordinul contestat

Președintele A.N.A.F. a stabilit structura organizatorică și numărul de

posturi, ținând cont de necesitățile fiecărei structuri din cadrul instituției

și de raționamente de ordin economic, potrivit atribuțiilor conferite de art. 8

alin. (5) și art. 12 alin. (3) din H.G. nr. 109/2009.

Recurenta a învederat că

nu sunt corecte concluziile primei instanțe potrivit cărora structura

organizatorică a secțiilor județene nu este prevăzută prin actul normativ de

organizare și funcționare a Gărzii Financiare, deoarece în anexa nr. 1 a H.G. nr.

1324/2009, modificată și completată prin H.G. nr. 566/2011 este prevăzută doar

structura Comisariatului general, structura organizatorică a secțiilor județene

și încadrarea acestora cu funcționari publici fiind atribuțiile exclusive ale

Președintelui A.N.A.F., care nu poate

modifica numărul secțiilor, în sensul diminuării sau majorării acestora, conform

art. 2 alin. (5) din H.G. nr. 1324/2009 atribuțiile acestuia fiind limitate

numai la organizarea secțiilor județene.

A precizat recurenta că

reglementarea normativă a structurii Gărzii Financiare este de interes general,

fiind aprobată prin H.G. nr. 1324/2009, însă organizarea și statul de funcții

aprobate prin Ordinul atacat nu poate fi calificată ca fiind de interes general

și că respectivul ordin are caracter de act administrativ individual,

neexistând obligația publicării acestuia în M. Of.

Recurenta a concluzionat

că Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 nu este un act

administrativ cu caracter normativ, deoarece nu are aplicabilitate generală, nu

se adresează erga omnes, ci este emis în baza și în aplicarea unui act

normativ, se adresează unor subiecți determinați, respectiv funcționarilor

publici din aparatul Gărzii Financiare, fiind un act administrativ cu caracter

individual, pentru care nu exista obligația publicării în M.O. al României

conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000.

A mai criticat recurenta

obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, deoarece nu are culpă

procesuală, iar partea adversă nu a câștigat irevocabil procesul, cuantumul

fiind, pe de altă parte, neobișnuit de mare. 4. Considerentele Înaltei Curți asupra

recursului

Examinând sentința

criticată prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de actele și lucrările

dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente, inclusiv ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată recursul fondat, și în va admite, pentru

următoarele considerente.

Hotărârea nr. 109 din 18

februarie 2009 privind organizarea și funcționarea A.N.A.F. arată că:

Art. 6 alin. (1) -

A.N.A.F. are structura organizatorică, formată din direcții generale, direcții

și alte structuri, prevăzută în anexa nr. 1. în cadrul acesteia, inclusiv în

directa subordine a președintelui, se pot organiza, prin Ordin al președintelui

A.N.A.F., servicii, birouri, compartimente și colective temporare și se pot

stabili numărul posturilor pe fiecare structură, numărul posturilor de

conducere și numărul posturilor de execuție, în condițiile legii

Art. 8 alin. (4) - În cadrul

structurii organizatorice a Comisariatului General al Gărzii Financiare și,

respectiv, a secțiilor județene și Secției Municipiului București se pot

constitui servicii, birouri, compartimente, respectiv divizii, iar numărul

posturilor de conducere se aprobă prin Ordin al Președintelui A.N.A.F., la

propunerea Comisarului General, cu respectarea reglementărilor legale în

vigoare.

Alin.

(5) Numărul maxim de posturi pentru

Garda Financiară este de 1.805. Repartizarea numărului de posturi pe secțiile

județene și secția municipiului București ale Gărzii Financiare se face prin Ordin

al președintelui A.N.A.F., la propunerea Comisarului General.

Art. 12 alin. (3) în

exercitarea atribuțiilor sale, Președintele A.N.A.F. emite Ordine, în

condițiile legii, precum și alte Dispoziții necesare îndeplinirii atribuțiilor

funcției.

Hotărârea nr. 566 din 1

iunie 2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1.324/2009 privind

organizarea și funcționarea Gărzii Financiare prevede:

(3) Numărul maxim de

posturi pentru Garda Financiară este de 1.092.

(5) Repartizarea

numărului de posturi pentru Comisariatul General, secțiile județene și secția Municipiului

București se face prin Ordin al președintelui A.N.A.F., la propunerea

comisarului general."

Situația de fapt a fost

corect reținută de judecătorul fondului, în sensul că H.G. nr. 1324/2009

privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare a fost modificată și

completată prin H.G. nr. 556/2011, reducându-se numărul de posturi al acestei

instituții de la 1805 la 1092 de posturi.

În temeiul H.G. nr. 556/2011

s-a emis Ordinul Președintelui A.N.A.F. 2253 din 23 iunie 2011 prin care

s-a stabilit structura organizatorică a Comisariatului General și a Secțiilor

județene ale Gărzii Financiare, repartizarea numărului maxim de posturi pentru

Garda Financiară, statele de funcții pentru structurile interne ale acesteia,

ținându-se cont de art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 109/2009 privind organizarea

și funcționarea A.N.A.F., care permite Președintelui acestei instituții să

organizeze servicii, birouri, compartimente și colective temporare, să

stabilească numărul posturilor de conducere și execuție pe fiecare structură,

precum și de dispozițiile art. 8 alin. (4) care prevede că numărul posturilor

din cadrul serviciilor, birourilor și compartimentelor Comisariatului General

al Gărzii Financiare sau a subdiviziunilor de la nivelul secțiilor județene se

aprobă prin Ordinul Președintelui A.N.A.F.

Din textele de lege

enunțate anterior rezultă că structura generală a Gărzii Financiare și a

Direcțiilor subordonate se aprobă prin Hotărâre de Guvern, în speță H.G. nr. 1324/2009,modificată

prin H.G. nr. 556/2011, în timp ce structura organizatorică a fiecărei direcții

în cadrul Gărzii Financiare și statul de funcții al acestora se aprobă prin

acte interne, care nu prezintă un interes general, în speță prin Ordin al

Președintelui A.N.A.F.

Ordinul Președintelui A.N.A.F.

nr. 2253/2011 a cărui anulare formează obiectul prezentei cauze reglementează

numai structura Comisariatului General al Gărzii Financiare, a Secțiilor

Județene și a municipiului București, numărul de

posturi și statele de funcții, însă nu poate modifica

structura organizatorică generală prevăzută în H.G. nr. 1324/2009, respectiv

numărul diviziilor, secțiilor, serviciilor.

Înalta Curte constată că

raționamentul judecătorului fondului la pronunțarea soluției recurate s-a

bazat, pe de o parte, pe ideea că Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011

nu a fost publicat în M. Of. al României deși, fiind act administrativ cu

caracter normativ, exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 alin.

(1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, aspect de

natură a atrage sancțiunea inexistenței respectivului act administrativ și

implicit nulitatea actelor administrative emise în baza lui, iar, pe de altă

parte, că ordinul este dat cu încălcarea dispozițiilor legale, întrucât în

atribuțiile președintelui A.N.A.F. nu intră aprobarea structurii organizatorice

a Gărzii Financiare.

Iar chiar dacă art. 4 alin.

(3) al H.G. nr. 1324/2009 ar putea fi interpretat în sensul că prin ordinul

președintelui A.N.A.F. s-ar putea îmbunătăți structura organizatorică a

secțiilor, a mai arătat prima instanță, un astfel de act trebuie să fie unul

normativ ce impune publicarea în M. Of. pentru a produce efecte juridice

conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

întrucât, pentru

considerentele anterior arătate, se constată că Președintele A.N.A.F. a emis

ordinul contestat în exercitarea competențelor sale legale, așa cum sunt ele

conturate de cadrul legal incident, rezultă că esențială pentru soluționarea

prezentei cauze este calificarea Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011

ca fiind act administrativ normativ sau act administrativ individual, în raport

de conținutul acestuia și efectele produse în ordinea juridică.

Actul administrativ

normativ

este acel act

administrativ prin care se formulează reguli de drept generale și impersonale,

se stabilesc situații juridice cu același caracter, aplicabile unui număr

nedeterminat de subiecte de drept.

Actul administrativ

normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, organizează aplicarea

legilor și se aseamănă cu acestea, pentru că edictează reguli, norme,

dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.

Actul administrativ

individual

este un act

administrativ, care privește aplicarea în concret a legilor și se adresează

unui subiect de drept determinat sau unei categorii anume a subiectelor de

drept.

Așadar, cele două

tipuri/categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de

obiectul lor cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor

cărora li se aplică, criterii față de care, înalta Curte constată că, Ordinul nr.

2253/2011 privind structura organizatorică a Gărzii Financiare este act

administrativ individual,, întrucât acesta nu prevede reglementări de principiu

și nu are o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produce efecte erga

omnes, ci urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea

unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv pentru

funcționarii publici din cadrul Gărzii Financiare.

Astfel, în mod greșit

prima instanța a reținut că Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 este

act administrativ cu caracter normativ, fără a observa că acesta produce efecte

numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii Gărzii

Financiare, respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării prin

reducerea numărului de posturi, ca atare el se adresează unui număr determinat

de subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a

acestuia, rolul său fiind acela de a aplica H.G. nr. 566/2011, privind

modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și

funcționarea Gărzii Financiare, stabilind structura concretă și statul de

funcții al acestei autorități, inclusiv pentru Direcțiile corespunzătoare din

teritoriu.

De altfel, niciunul din

actele prin care s-a stabilit sau modificat structura organizatorică a

secțiilor județene ale Gărzii Financiare și a municipiului București nu s-a

publicat în M. Of.: Decizia nr. 15 din 29 ianuarie 2007 prin care s-a aprobat

numărul total din 885 posturi pentru Comisariatele regionale și al municipiului

București, dată în aplicarea H.G. nr. 1538/2003 privind organizarea și

funcționarea Gărzii Financiare, Decizia nr. 26 din 15 martie 2007 prin care s-a

aprobat structura organizatorică a acestora, Ordinul Președintelui A.N.A.F.

nr. 1425 din 17 august 2009 prin care s-au aprobat statele de funcții pentru

Comisariatul general, secțiile județene și a municipiului București și Ordinul Președintelui

A.N.A.F. nr. 16 din 5 ianuarie 2010 prin care s-a aprobat repartizarea

numărului de posturi pe fiecare secție județeană și Secția municipiului

București și Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 1668 din 26 martie 2010

prin care s-a aprobat repartizarea numărului total de posturi pe fiecare secție

județeană și a municipiului București, cu încadrarea în numărul maxim de 1605

posturi.

Odată stabilit faptul că

Ordinul mai sus indicat este un act administrativ individual, devin aplicabile,

în cauză, dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în M.

Of. al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și

cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și

de organele administrației publice centrale de specialitate.

”

,

precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la

H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la

nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de

documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a

altor documente, în vederea adoptării/ aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt

supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I,

ordinele,

instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii,

precum și cele cu caracter individual

”

.

Prin urmare, în mod

greșit a reținut instanța de fond că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art.

11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009,

cerința publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu

caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul Ordinului invocat în

speță, emis în condițiile art. 6 alin. (1) și art. 8 alin. (4) și (5) și art. 12

din H.G. nr. 109/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.A.F., precum și a

H.G. nr. 566/2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind

organizarea și funcționarea Gărzii Financiare.

Pentru aceste motive, în

temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 312 alin.

(2) și (3) C. proc. civ., recursul va fi admis, cu consecința modificării

hotărârii atacate în sensul respingerii acțiunii ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat A.N.A.F.

împotriva sentinței civile nr. 244/ F din 9 decembrie 2011 a Curții de Apel

Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că respinge acțiunea ca nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 20 noiembrie 2012.