ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4866/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Obiectul cererii deduse judecății. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanții V.P., T.V.D., N.F.A., P.S.F. și M.G. au solicitat, în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F., în principal, constatarea inexistenței (ca act administrativ normativ, în sensul art. 108 alin. (4) teza a II-a din Constituție) a Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2253 din 23 iunie 2011 și, în subsidiar, anularea în întregime a acestuia, ca nelegal. În motivarea acțiunii s-a arătat că, în fapt, reclamanții au deținut funcția publică de comisari în cadrul Gărzii Financiare, secția Județeană Brașov, calitate dobândită de fiecare dintre aceștia între anii 1991-1999.

Prin ordinul atacat, emis la data de 23 iunie 2011 în aplicarea H.G. nr. 109/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.A.F. și a H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, Președintele A.N.A.F. a aprobat noua structură organizatorică a Gărzii Financiare, respectiv a secțiilor județene ale acesteia, inclusiv reducerea numărului de posturi prin disponibilizarea unui număr de comisari (cea. 22% din totalul comisarilor încadrați efectiv, respectiv 40% din numărul posturilor de comisari prevăzut în organigramă la acel moment). În temeiul acestui ordin, conducătorii secțiilor județene ale Gărzii Financiare au emis în cursul lunii iulie 2011 (în cazul reclamanților la data de 22 iulie 2011), decizii individuale de eliberare a reclamanților din funcția publică deținută, nelegale prin raportare la actul administrativ în baza cărora au fost emise și la lipsa de capacitate a organului emitent.

Reclamanții au susținut, în esență, că ordinul este inexistent întrucât nu a fost publicat în M. Of. și că, pe de altă parte, contravine dispozițiilor unor acte normative cu forță superioară. Reclamanții au formulat o precizare de acțiune prin care au solicitat anularea în totalitate a Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011, ca fiind ilegal și neputând constitui un temei normativ care să stea la baza emiterii de către șeful secției județene Brașov a deciziilor prin care reclamanții au fost eliberați din funcțiile publice teritoriale de execuție de comisar clasa I grad profesional superior în cadrul secției menționate. In acest mod reclamanții au înțeles să restrângă acțiunea la un singur capăt de cerere, respectiv anularea actului normativ.

Prin această precizare de acțiune s-a mai arătat că ilegalitatea și chiar inexistența, ca act juridic, a acestui ordin sunt determinate de faptul negativ constând în aceea că, deși are natura unui act normativ în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, trebuia publicat în M. Of. al României, Partea I, pentru a putea fi pus în aplicare. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 244/ F din 9 decembrie 2011, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea și, în consecință, a dispus anularea Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr 2253 din 23 iunie 2011 și a obligat pârâta față de reclamantul Moroșanu Gheorghe la plata sumei de 2480 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că prin Ordinul nr. 2253/2011 al Președintelui A.N.A.F., la art. 1, s-a aprobat structura organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare și a secțiilor județene și secției municipiului București ale Gărzii Financiare, structura organizatorică a Comisariatului General fiind prevăzută în Anexa 1, iar cea a secțiilor județene și a secției Municipiului București, în anexele 2, 3,4 și 5. S-a constatat că, raportat la dispozițiile art. 8 din H.G. nr. 109/2009, art. 4 din H.G. nr. 1324/2009 și art. 4 alin. (5) pct. 24 din Ordinul nr. 1468/2010, stabilirea structurii organizatorice a Comisariatului General se realizează prin Hotărâre a Guvernului, în competența Președintelui A.N.A.F.

nenumărându-se o astfel de atribuție. În prezent, o parte a structurii organizatorice a Gărzii Financiare este stabilită prin act normativ, iar o altă parte (cea a secțiilor) este stabilită printr-un ordin al Președintelui A.N.A.F. nepublicat în M. Of. Curtea a arătat că este evident că printr-un act normativ s-a reglementat ca structura organizatorică a Gărzii Financiare (care include și secțiile) să fie stabilită prin hotărâre a Guvernului. Nu s-a dat în competența Președintelui A.N.A.F. decât constituirea și de alte servicii, birouri, compartimente, divizii. Și în situația în care s-ar aprecia că președintele A.N.A.F. poate aproba, prin ordin, structura organizatorică a secțiilor județene și a municipiului București, cu încălcarea art. 8 alin. (3) raportat la art. 8 alin. (2) din H.G.

nr. 109/2009, se impune ca un astfel de ordin să aibă forma unui act normativ întrucât nu se poate ca o parte a structurii organizatorice (a Comisariatului General) să fie stabilite prin act normativ (hotărâre a Guvernului), iar cealaltă parte (a secțiilor) să fie stabilită prin act individual. Curtea a concluzionat că, prin prisma art. 3 alin. (2) din Legea nr. 52/2003 și a art. 77 din Legea nr. 24/2000, un ordin al președintelui A.N.A.F. prin care se stabilește structura organizatorică a secțiilor județene a Gărzii Financiare și a secției municipiului București, nu poate avea decât aplicabilitate generală, urmând același regim juridic ca cel al structurii organizatorice a Comisariatului General.

Pentru aceste motive, în privința aprobării structurii organizatorice a secțiilor județene și secției municipiului București se impunea publicarea ordinului atacat în M. Of. Partea I. A mai concluzionat instanța fondului că ordinul atacat este dat cu încălcarea dispozițiilor legale, întrucât în atribuțiile președintelui A.N.A.F. nu intră aprobarea structurii organizatorice a Gărzii Financiare (compusă din Comisariatul General și Secțiile județene și Secția Municipiului București) și, nici în concret, aprobarea structurii organizatorice a Comisariatului General și a secțiilor județene ale Gărzii Financiare, nefiind identificate dispoziții legale în acest sens, ci doar cele ale art. 8 din H.G.

nr. 109/2009 și ale art. 4 din H.G. nr. 1324/2009 care indică în concret ce se poate aproba prin ordin al președintelui A.N.A.F. „în cadrul structurii organizatorice ” a Comisariatului General și a secțiilor județene și a Secției Municipiului București. Pentru că totuși exprimarea folosită de legiuitor în art. 4 alin. (3) al H.G. nr. 1324/2009 ar putea conduce la interpretarea în sensul că prin ordinul președintelui A.N.A.F. s-ar putea îmbunătăți structura organizatorică a secțiilor pentru motivele anterior arătate, un astfel de act trebuie să fie unul normativ ce impune publicarea în M. Of. pentru a produce efecte juridice conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. Pentru aceste considerente, art. 1 din ordinul atacat a fost apreciat ca lipsit de suport legal.

Instanța de fond a mai arătat că art. 2 din ordin este fundamentat pe dispozițiile art. 4 alin. (2), (3) din H.G. nr. 1324/2009, iar art. 3 pe dispozițiile art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 109/2009 și art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 1324/2009, însă repartizarea numărului de posturi și aprobarea statelor de funcții sunt raportate la o nouă structură organizatorică aprobată cu încălcarea dispozițiilor legale. 3. Calea de atac exercitata Împotriva sentinței nr. 244/ F din 9 decembrie 2011 a declarat recurs pârâta A.N.A.F., solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiată, pentru motive încadrate în dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. În motivarea cererii de recurs, s-a susținut că instanța fondului a depășit cadrul procesual, apreciind, în mod eronat de altfel, că Președintele A.N.A.F.

nu poate aproba prin ordin structura organizatorică a secțiilor județene și a municipiului București, arătând, ulterior, inconsecvențe în motivare, prin modul în care a interpretat și aplicat dispozițiile H.G. nr. 1324/2009 și despre modalitatea reglementării structurii organizatorice a Gărzii Financiare, arătând că o parte a acesteia este publicată în M.O. iar cealaltă parte nu, atâta timp cât legiuitorul a înțeles să stabilească prin Hotărâre de Guvern structura Comisariatului general și a lăsat la aprecierea Președintelui A.N.A.F. organizarea internă a secțiilor județene. S-a mai arătat că prin H.G. nr. 566/2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare s-a redus numărul de posturi al acestei instituții de la 1805 la 1092, astfel că prin Ordinul contestat Președintele A.N.A.F.

a stabilit structura organizatorică și numărul de posturi, ținând cont de necesitățile fiecărei structuri din cadrul instituției și de raționamente de ordin economic, potrivit atribuțiilor conferite de art. 8 alin. (5) și art. 12 alin. (3) din H.G. nr. 109/2009. Recurenta a învederat că nu sunt corecte concluziile primei instanțe potrivit cărora structura organizatorică a secțiilor județene nu este prevăzută prin actul normativ de organizare și funcționare a Gărzii Financiare, deoarece în anexa nr. 1 a H.G. nr. 1324/2009, modificată și completată prin H.G. nr. 566/2011 este prevăzută doar structura Comisariatului general, structura organizatorică a secțiilor județene și încadrarea acestora cu funcționari publici fiind atribuțiile exclusive ale Președintelui A.N.A.F., care nu poate modifica numărul secțiilor, în sensul diminuării sau majorării acestora, conform art. 2 alin. (5) din H.G.

nr. 1324/2009 atribuțiile acestuia fiind limitate numai la organizarea secțiilor județene. A precizat recurenta că reglementarea normativă a structurii Gărzii Financiare este de interes general, fiind aprobată prin H.G. nr. 1324/2009, însă organizarea și statul de funcții aprobate prin Ordinul atacat nu poate fi calificată ca fiind de interes general și că respectivul ordin are caracter de act administrativ individual, neexistând obligația publicării acestuia în M. Of. Recurenta a concluzionat că Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 nu este un act administrativ cu caracter normativ, deoarece nu are aplicabilitate generală, nu se adresează erga omnes, ci este emis în baza și în aplicarea unui act normativ, se adresează unor subiecți determinați, respectiv funcționarilor publici din aparatul Gărzii Financiare, fiind un act administrativ cu caracter individual, pentru care nu exista obligația publicării în M.O.

al României conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000. A mai criticat recurenta obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, deoarece nu are culpă procesuală, iar partea adversă nu a câștigat irevocabil procesul, cuantumul fiind, pe de altă parte, neobișnuit de mare. 4. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința criticată prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de actele și lucrările dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente, inclusiv ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată recursul fondat, și în va admite, pentru următoarele considerente. Hotărârea nr. 109 din 18 februarie 2009 privind organizarea și funcționarea A.N.A.F.

arată că: Art. 6 alin. (1) - A.N.A.F. are structura organizatorică, formată din direcții generale, direcții și alte structuri, prevăzută în anexa nr. 1. în cadrul acesteia, inclusiv în directa subordine a președintelui, se pot organiza, prin Ordin al președintelui A.N.A.F., servicii, birouri, compartimente și colective temporare și se pot stabili numărul posturilor pe fiecare structură, numărul posturilor de conducere și numărul posturilor de execuție, în condițiile legii Art. 8 alin. (4) - În cadrul structurii organizatorice a Comisariatului General al Gărzii Financiare și, respectiv, a secțiilor județene și Secției Municipiului București se pot constitui servicii, birouri, compartimente, respectiv divizii, iar numărul posturilor de conducere se aprobă prin Ordin al Președintelui A.N.A.F., la propunerea Comisarului General, cu respectarea reglementărilor legale în vigoare.

Alin. (5) Numărul maxim de posturi pentru Garda Financiară este de 1.805. Repartizarea numărului de posturi pe secțiile județene și secția municipiului București ale Gărzii Financiare se face prin Ordin al președintelui A.N.A.F., la propunerea Comisarului General. Art. 12 alin. (3) în exercitarea atribuțiilor sale, Președintele A.N.A.F. emite Ordine, în condițiile legii, precum și alte Dispoziții necesare îndeplinirii atribuțiilor funcției. Hotărârea nr. 566 din 1 iunie 2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1.324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare prevede: (3) Numărul maxim de posturi pentru Garda Financiară este de 1.092. (5) Repartizarea numărului de posturi pentru Comisariatul General, secțiile județene și secția Municipiului București se face prin Ordin al președintelui A.N.A.F., la propunerea comisarului general." Situația de fapt a fost corect reținută de judecătorul fondului, în sensul că H.G.

nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare a fost modificată și completată prin H.G. nr. 556/2011, reducându-se numărul de posturi al acestei instituții de la 1805 la 1092 de posturi. În temeiul H.G. nr. 556/2011 s-a emis Ordinul Președintelui A.N.A.F. 2253 din 23 iunie 2011 prin care s-a stabilit structura organizatorică a Comisariatului General și a Secțiilor județene ale Gărzii Financiare, repartizarea numărului maxim de posturi pentru Garda Financiară, statele de funcții pentru structurile interne ale acesteia, ținându-se cont de art. 6 alin. (1) din H.G.

nr. 109/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.A.F., care permite Președintelui acestei instituții să organizeze servicii, birouri, compartimente și colective temporare, să stabilească numărul posturilor de conducere și execuție pe fiecare structură, precum și de dispozițiile art. 8 alin. (4) care prevede că numărul posturilor din cadrul serviciilor, birourilor și compartimentelor Comisariatului General al Gărzii Financiare sau a subdiviziunilor de la nivelul secțiilor județene se aprobă prin Ordinul Președintelui A.N.A.F. Din textele de lege enunțate anterior rezultă că structura generală a Gărzii Financiare și a Direcțiilor subordonate se aprobă prin Hotărâre de Guvern, în speță H.G.

nr. 1324/2009,modificată prin H.G. nr. 556/2011, în timp ce structura organizatorică a fiecărei direcții în cadrul Gărzii Financiare și statul de funcții al acestora se aprobă prin acte interne, care nu prezintă un interes general, în speță prin Ordin al Președintelui A.N.A.F. Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 a cărui anulare formează obiectul prezentei cauze reglementează numai structura Comisariatului General al Gărzii Financiare, a Secțiilor Județene și a municipiului București, numărul de posturi și statele de funcții, însă nu poate modifica structura organizatorică generală prevăzută în H.G. nr. 1324/2009, respectiv numărul diviziilor, secțiilor, serviciilor. Înalta Curte constată că raționamentul judecătorului fondului la pronunțarea soluției recurate s-a bazat, pe de o parte, pe ideea că Ordinul Președintelui A.N.A.F.

nr. 2253/2011 nu a fost publicat în M. Of. al României deși, fiind act administrativ cu caracter normativ, exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, aspect de natură a atrage sancțiunea inexistenței respectivului act administrativ și implicit nulitatea actelor administrative emise în baza lui, iar, pe de altă parte, că ordinul este dat cu încălcarea dispozițiilor legale, întrucât în atribuțiile președintelui A.N.A.F. nu intră aprobarea structurii organizatorice a Gărzii Financiare. Iar chiar dacă art. 4 alin. (3) al H.G. nr. 1324/2009 ar putea fi interpretat în sensul că prin ordinul președintelui A.N.A.F.

s-ar putea îmbunătăți structura organizatorică a secțiilor, a mai arătat prima instanță, un astfel de act trebuie să fie unul normativ ce impune publicarea în M. Of. pentru a produce efecte juridice conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. întrucât, pentru considerentele anterior arătate, se constată că Președintele A.N.A.F. a emis ordinul contestat în exercitarea competențelor sale legale, așa cum sunt ele conturate de cadrul legal incident, rezultă că esențială pentru soluționarea prezentei cauze este calificarea Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 ca fiind act administrativ normativ sau act administrativ individual, în raport de conținutul acestuia și efectele produse în ordinea juridică.

Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept. Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, organizează aplicarea legilor și se aseamănă cu acestea, pentru că edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte. Actul administrativ individual este un act administrativ, care privește aplicarea în concret a legilor și se adresează unui subiect de drept determinat sau unei categorii anume a subiectelor de drept.

Așadar, cele două tipuri/categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică, criterii față de care, înalta Curte constată că, Ordinul nr. 2253/2011 privind structura organizatorică a Gărzii Financiare este act administrativ individual,, întrucât acesta nu prevede reglementări de principiu și nu are o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produce efecte erga omnes, ci urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv pentru funcționarii publici din cadrul Gărzii Financiare. Astfel, în mod greșit prima instanța a reținut că Ordinul Președintelui A.N.A.F.

nr. 2253/2011 este act administrativ cu caracter normativ, fără a observa că acesta produce efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii Gărzii Financiare, respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare el se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a acestuia, rolul său fiind acela de a aplica H.G. nr. 566/2011, privind modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, stabilind structura concretă și statul de funcții al acestei autorități, inclusiv pentru Direcțiile corespunzătoare din teritoriu.

De altfel, niciunul din actele prin care s-a stabilit sau modificat structura organizatorică a secțiilor județene ale Gărzii Financiare și a municipiului București nu s-a publicat în M. Of.: Decizia nr. 15 din 29 ianuarie 2007 prin care s-a aprobat numărul total din 885 posturi pentru Comisariatele regionale și al municipiului București, dată în aplicarea H.G. nr. 1538/2003 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, Decizia nr. 26 din 15 martie 2007 prin care s-a aprobat structura organizatorică a acestora, Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 1425 din 17 august 2009 prin care s-au aprobat statele de funcții pentru Comisariatul general, secțiile județene și a municipiului București și Ordinul Președintelui A.N.A.F.

nr. 16 din 5 ianuarie 2010 prin care s-a aprobat repartizarea numărului de posturi pe fiecare secție județeană și Secția municipiului București și Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 1668 din 26 martie 2010 prin care s-a aprobat repartizarea numărului total de posturi pe fiecare secție județeană și a municipiului București, cu încadrarea în numărul maxim de 1605 posturi. Odată stabilit faptul că Ordinul mai sus indicat este un act administrativ individual, devin aplicabile, în cauză, dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of.

al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate. ” , precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/ aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual ” . Prin urmare, în mod greșit a reținut instanța de fond că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G.

nr. 110/2009, cerința publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul Ordinului invocat în speță, emis în condițiile art. 6 alin. (1) și art. 8 alin. (4) și (5) și art. 12 din H.G. nr. 109/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.A.F., precum și a H.G. nr. 566/2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare. Pentru aceste motive, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 312 alin. (2) și (3) C. proc. civ., recursul va fi admis, cu consecința modificării hotărârii atacate în sensul respingerii acțiunii ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat A.N.A.F. împotriva sentinței civile nr. 244/ F din 9 decembrie 2011 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 noiembrie 2012.