ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5650/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5650/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată

pe rolul Curții de Apel Ploiești, reclamantul I.I. a chemat în judecată A.N.A.F.

și, respectiv, Garda Financiară, Comisariatul General, solicitând ca, în baza dispozițiilor

art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se dispună suspendarea executării Ordinului

nr. 2253/2011 al Președintelui A.N.A.F. și a preavizului din 23 iunie 2011, prin

care i s-a adus la cunoștință lista funcțiilor publice de execuție vacante pentru

care poate opta, precum și a actelor subsecvente privind organizarea și susținerea

examenului pentru funcția de comisar șef divizie, până la pronunțarea instanței

pe fond.

În motivarea cererii,

reclamantul a arătat că prin preavizul contestat i s-au acordat cele 30 de zile

prevăzute de lege și invitat să opteze pentru una din funcțiile disponibile din

cadrul Gărzii Financiare Dâmbovița, pentru care se va organiza concurs, preavizul

fiind emis în baza Ordinului nr. 2253/2011 al Președintelui A.N.A.F. de aprobare

a structurii pe secții județene, divizii, servicii, compartimente, precum și a numărului

total de posturi.

Împotriva acestor acte

administrative, a formulat plângere prealabilă potrivit dispozițiilor art. 7 din

Legea nr. 554/2004, la autoritatea ierarhic superioare și a solicitat revocarea

actelor administrative menționate.

Reclamantul a arătat că

prin Ordinului nr. 2253/2011 al Președintelui A.N.A.F. nu se aduc modificări ale

atribuțiunilor de serviciu sau de altă natură care să implice susținerea examenului,

în condițiile în care funcția pe care o deținea, cea de Comisar șef Divizie, se

încadra în situațiile prevăzute la art. 100 alin. (1) și alin. (2) din Legea

nr. 188/1999.

În opinia reclamantului,

ordinul nu respectă dispozițiile art. 101 din Legea nr. 188/1999, potrivit căruia,

destituirea din funcția publică se dispune prin act administrativ, ca sancțiune

disciplinară pentru motive imputabile funcționarului public, chiar dacă, în aparență,

ordinul mai sus menționat invocă noua structură organizatorică a Gărzii Financiare.

Pe cale de consecință,

preavizul acordat este nelegal, fiind emis cu încălcarea dispozițiilor art. 99 din

Legea nr. 188/1999 și, înainte de a interveni cauza de încetare a raportului de

muncă, respectiv emiterea actului administrativ de eliberare din funcție.

Totodată, reclamantul

a invocat și nulitatea preavizului întrucât a fost emis de o persoană care nu avea

calitate, respectiv de Comisarul șef adjunct al Gărzii Financiare Dâmbovița.

În concluzie, a susținut

că este vorba de un caz bine justificat care impune suspendarea executării actului

administrativ până la pronunțarea instanței de fond, iar prevenirea unei pagube

iminente este dovedită și rezultă implicit prin efectul încetării raportului de

muncă ale cărui dimensiuni capătă conotații cu grave efecte asupra activității sale

și chiar a inserției sociale.

A.N.A.F. a depus întâmpinare,

solicitând respingerea cererii ca neîntemeiată, în principal ca fiind rămasă fără

obiect, întrucât începând cu data de 25 iulie 2011 Ordinul nr. 2253/2011 și-a produs

efectele, iar pe fond, a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute a

fi îndeplinite cumulativ de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004 privind contenciosul

administrativ.

S-a arătat că prin H.G.

nr. 566/2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea

și funcționarea Gărzii Financiare, hotărâre necontestată de către reclamant, a fost

redus numărul de posturi al acestei instituții de la 1805 posturi la 1092 posturi.

În ceea ce privește solicitarea

de suspendare a executării preavizului, a invocat excepția lipsei calității procesuale

pasive a A.N.A.F., preavizul din 23 iunie 2011 fiind emis de către Garda Financiară,

secția județeană Dâmbovița.

În ceea ce privește solicitarea

de suspendare a executării actelor subsecvente privind organizarea și susținerea

examenului, s-a solicitat respingerea ca rămasă fără obiect.

Prin sentința nr. 228

din 22 august 2011, Curtea de Apel Ploiești, secția comercială și de contencios

administrativ a respins ca neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive

a pârâtelor A.N.A.F. și a Gărzii Financiare, Comisariatul General;

A respins ca neîntemeiată

excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare formulată de reclamant, invocată

de pârâta Garda Financiară, Comisariatul General;

A admis cererea de suspendare

formulată de către reclamant și a dispus suspendarea efectelor Ordinului 2253/2011

al Președintelui A.N.A.F., relativ la petent și a preavizului din 23 iunie 2011

emis de A.N.A.F., Garda Financiară, precum și a actelor subsecvente examenului susținut

pentru funcția de Comisar șef divizie, relativ la petent.

Pentru a respinge excepția

lipsei calității procesuale pasive a pârâtelor, instanța a reținut că înscrisurile

contestate au fost emise de către A.N.A.F. și vizează o funcție din cadrul Gărzii

Financiare.

În ceea ce privește excepția

lipsei de obiect a cererii, justificată de faptul că actele și-au produs efectele,

invocată de pârâta Garda Financiară, instanța a reținut că este neîntemeiată, în

condițiile în care punerea în aplicare a unor acte administrative nu este de natură

a lipsi partea de posibilitatea de a le ataca.

Pe fondul cauzei, s-a

apreciat că este îndeplinită condiția cazului bine justificat impusă de art. 14

din Legea nr. 554/2004, în raport de conținutul actului administrativ, întrucât

argumentele juridice susținute de reclamant sunt de natura a crea o îndoială serioasă

cu privire la legalitatea ordinului emis și a actelor subsecvente lui.

Astfel, la o primă analiză,

instanța a observat că actele atacate sunt în conflict cu dispozițiile art. 100

din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici.

Instanța a constatat îndeplinită

și cea de-a doua condiție, privind iminența pagubei, raport la prejudiciul previzibil

precum și la faptul că prin executarea actelor administrative atacate s-ar putea

crea prejudicii contestatorului, existând cu certitudine consecințe patrimoniale

negative asupra sa, fiind lipsit de drepturile bănești pe care le primea de la instituția

la care era angajat.

2.1. Împotriva acestei

sentințe au formulat recurs Garda Financiară și A.N.A.F., care au invocat ca temei

dispozițiile art. 304

1

și art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., potrivit

cărora o sentință poate fi recurată atunci când a fost pronunțată fără temei legal

ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii.

În motivarea recursului

formulat, A.N.A.F. a susținut că măsura suspendării executării Ordinului nr. 2253/2011

este o soluție netemeinică și nelegală, dată cu încălcarea și aplicarea greșită

a dispozițiilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, argumentează A.N.A.F.,

prin Ordinul nr. 2253/2011 a fost aprobată structura organizatorică a Comisariatului

General al Gărzii Financiare și a secțiilor județene ale Gărzii Financiare, precum

și numărul maxim de posturi și statele de funcții, instanța de fond reținând în

mod neîntemeiat existența unui caz bine justificat și a unei pagube iminente care

să impună suspendarea unui asemenea act administrativ.

A mai argumentat agenția

recurentă că actul administrativ în litigiu a fost emis în baza H.G. nr. 109/2009

și H.G. nr. 1324/2009 care nu au fost contestate, numărul de posturi alocat acestei

autorități publice fiind redus de la 1805 posturi la 1092 posturi.

În motivarea recursului

formulat de Garda Financiară, Comisariatul General s-a susținut că instanța de fond

a soluționat în mod greșit excepția lipsei calității procesuale pasive în cauza

dedusă judecății.

A mai susținut că instanța

de fond a soluționat greșit și excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare

a preavizului din 23 iunie 2011, care și-a produs/epuizat efectele după expirarea

termenului de 30 de zile.

Totodată, autoritatea

recurentă a apreciat că soluția instanței de fond este greșită, dispunând în mod

nelegal suspendarea preavizului din 23 iunie 2011, care nu are caracterul unui act

administrativ capabil să producă sau să modifice raporturile de serviciu.

Pe fondul cauzei, a susținut

că instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/204,

reținând în mod greșit îndeplinirea condițiilor existenței unui caz bine justificat

și a unei pagube iminente pentru suspendarea actului.

În concluziile formulate,

cele două autorități recurente au solicitat admiterea recursului, casarea sentinței

pronunțate și, rejudecând cauza, respingerea cererii de suspendare.

2.2. Reclamantul-intimat

a depus Note scrise prin care a răspuns criticilor formulate în cele două recursuri,

susținând, în esență, că soluția instanței de fond este legală și temeinică, solicitând

respingerea recursurilor ca nefondate.

recurs

3.1. Referitor la recursul

formulat de Garda Financiară, instanța de recurs reține următoarele:

Critica referitoare la

soluția dată de instanța de fond excepției lipsei de calitate procesuală pasivă

a acestei autorități este apreciată de instanța de recurs ca neîntemeiată, în cauză

fiind necontestat că preavizul din 23 iunie 2011 a fost emis de Garda Financiară.

Neîntemeiată este și critica

referitoare la soluția dată excepției rămânerii fără obiect a cererii de suspendare,

ca urmare a faptului că termenul de 30 de zile al preavizului din 23 iunie 2011

s-a împlinit, instanța de fond raportându-se în mod judicios la efectele acestui

act, avute în vedere la cererea de suspendare.

În ceea ce privește celelalte

două critici referitoare la fondul cererii și a naturii juridice a preavizului din

23 iunie 2011, instanța de recurs reține că acestea sunt întemeiate.

Într-adevăr, instanța

de fond, admițând cererea de suspendare a preavizului din 23 iunie 2011, a ignorat

natura juridică a acestui act care reprezintă o operațiune administrativă premergătoare

emiterii actului administrativ producător de efecte juridice.

De altfel, jurisprudența,

secției de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți de Casație și Justiție

este conturată în sensul acestei concluzii, potrivit căreia preavizul este actul

premergător emiterii ordinului de eliberare din funcție „deoarece nu este apt să

dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice, conform prevederilor

art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare.

3.2. Referitor la recursul

formulat de A.N.A.F.

În cauză, este necontestat

că Ordinul nr. 2253/2011 a fost emis de această autoritate în temeiul prevederilor

art. 6 alin. (1), art. 8 alin. (4) și alin. (5) și art. 12 alin. (3) din H.G.

nr. 109/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.A.F. și ale art. 2 alin. (3)

și alin. (5) din H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare,

cu modificările și completările ulterioare, acte normative care nu au fost atacate

ca nelegale de către intimatul-reclamant.

De asemenea, este necontestat

că prin Ordinul nr. 2253/2011 A.N.A.F. a aprobat structura organizatorică și statele

de funcții ale Gărzii Financiare, Comisariatul general și Secțiile teritoriale,

începând cu data de 25 iulie 2011.

În cea ce privește posibilitatea

suspendării unui act administrativ emis în temeiul unor norme legale, trebuie amintit

că din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ

se bucură de prezumția de legalitate, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din

dispozițiile art. 14, cât și din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă

că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională care

poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut expres în lege, suspendarea

de drept ope legis, ori, când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de

lege, suspendarea la cererea persoanei vătămate.

Într-adevăr, potrivit

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice

care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate

să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, cu alte cuvinte,

un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în

care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții:

existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente

ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine justificat

a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele

împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o

îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Or, în cauză, instanța

de fond a reținut în mod generic faptul că „argumentele juridice susținute de reclamant

sunt de natură a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea ordinului emis

și a actelor subsecvente lui”, ceea ce este lipsit de orice temei legal.

În jurisprudența sa constantă,

secția de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți a reținut că pentru

conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ,

instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care

se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și

limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care

au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de

care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări

vădite, de fapt sau/ și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă

cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte

ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea

competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate

neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului

administrativ în calea recursului administrativ.

De asemenea, din dispozițiile

art. 2 alin. (1) lit. ș) din Lege, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în

vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil

de reparat, condiție inexistentă în cazul unei diminuări salariale, care poate fi

recuperată.

Astfel fiind, Înalta Curte

va admite cele două recursuri, va desființa sentința recurată și, rejudecând, pentru

considerentele de mai sus, va respinge cererea de suspendare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de A.N.A.F. și Garda Financiară, Comisariatul General împotriva sentinței nr. 228

din 22 august 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și

fiscal.

Casează sentința atacată și respinge cererea de

suspendare formulată de reclamantul I.I., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 noiembrie

2011.