ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5650/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Soluția instanței de fond Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, reclamantul I.I. a chemat în judecată A.N.A.F. și, respectiv, Garda Financiară, Comisariatul General, solicitând ca, în baza dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se dispună suspendarea executării Ordinului nr. 2253/2011 al Președintelui A.N.A.F. și a preavizului din 23 iunie 2011, prin care i s-a adus la cunoștință lista funcțiilor publice de execuție vacante pentru care poate opta, precum și a actelor subsecvente privind organizarea și susținerea examenului pentru funcția de comisar șef divizie, până la pronunțarea instanței pe fond.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că prin preavizul contestat i s-au acordat cele 30 de zile prevăzute de lege și invitat să opteze pentru una din funcțiile disponibile din cadrul Gărzii Financiare Dâmbovița, pentru care se va organiza concurs, preavizul fiind emis în baza Ordinului nr. 2253/2011 al Președintelui A.N.A.F. de aprobare a structurii pe secții județene, divizii, servicii, compartimente, precum și a numărului total de posturi. Împotriva acestor acte administrative, a formulat plângere prealabilă potrivit dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, la autoritatea ierarhic superioare și a solicitat revocarea actelor administrative menționate. Reclamantul a arătat că prin Ordinului nr. 2253/2011 al Președintelui A.N.A.F.

nu se aduc modificări ale atribuțiunilor de serviciu sau de altă natură care să implice susținerea examenului, în condițiile în care funcția pe care o deținea, cea de Comisar șef Divizie, se încadra în situațiile prevăzute la art. 100 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 188/1999. În opinia reclamantului, ordinul nu respectă dispozițiile art. 101 din Legea nr. 188/1999, potrivit căruia, destituirea din funcția publică se dispune prin act administrativ, ca sancțiune disciplinară pentru motive imputabile funcționarului public, chiar dacă, în aparență, ordinul mai sus menționat invocă noua structură organizatorică a Gărzii Financiare. Pe cale de consecință, preavizul acordat este nelegal, fiind emis cu încălcarea dispozițiilor art. 99 din Legea nr. 188/1999 și, înainte de a interveni cauza de încetare a raportului de muncă, respectiv emiterea actului administrativ de eliberare din funcție.

Totodată, reclamantul a invocat și nulitatea preavizului întrucât a fost emis de o persoană care nu avea calitate, respectiv de Comisarul șef adjunct al Gărzii Financiare Dâmbovița. În concluzie, a susținut că este vorba de un caz bine justificat care impune suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond, iar prevenirea unei pagube iminente este dovedită și rezultă implicit prin efectul încetării raportului de muncă ale cărui dimensiuni capătă conotații cu grave efecte asupra activității sale și chiar a inserției sociale. A.N.A.F. a depus întâmpinare, solicitând respingerea cererii ca neîntemeiată, în principal ca fiind rămasă fără obiect, întrucât începând cu data de 25 iulie 2011 Ordinul nr. 2253/2011 și-a produs efectele, iar pe fond, a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute a fi îndeplinite cumulativ de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004 privind contenciosul administrativ.

S-a arătat că prin H.G. nr. 566/2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, hotărâre necontestată de către reclamant, a fost redus numărul de posturi al acestei instituții de la 1805 posturi la 1092 posturi. În ceea ce privește solicitarea de suspendare a executării preavizului, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a A.N.A.F., preavizul din 23 iunie 2011 fiind emis de către Garda Financiară, secția județeană Dâmbovița. În ceea ce privește solicitarea de suspendare a executării actelor subsecvente privind organizarea și susținerea examenului, s-a solicitat respingerea ca rămasă fără obiect. Prin sentința nr. 228 din 22 august 2011, Curtea de Apel Ploiești, secția comercială și de contencios administrativ a respins ca neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtelor A.N.A.F.

și a Gărzii Financiare, Comisariatul General; A respins ca neîntemeiată excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare formulată de reclamant, invocată de pârâta Garda Financiară, Comisariatul General; A admis cererea de suspendare formulată de către reclamant și a dispus suspendarea efectelor Ordinului 2253/2011 al Președintelui A.N.A.F., relativ la petent și a preavizului din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F., Garda Financiară, precum și a actelor subsecvente examenului susținut pentru funcția de Comisar șef divizie, relativ la petent. Pentru a respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtelor, instanța a reținut că înscrisurile contestate au fost emise de către A.N.A.F. și vizează o funcție din cadrul Gărzii Financiare.

În ceea ce privește excepția lipsei de obiect a cererii, justificată de faptul că actele și-au produs efectele, invocată de pârâta Garda Financiară, instanța a reținut că este neîntemeiată, în condițiile în care punerea în aplicare a unor acte administrative nu este de natură a lipsi partea de posibilitatea de a le ataca. Pe fondul cauzei, s-a apreciat că este îndeplinită condiția cazului bine justificat impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în raport de conținutul actului administrativ, întrucât argumentele juridice susținute de reclamant sunt de natura a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea ordinului emis și a actelor subsecvente lui. Astfel, la o primă analiză, instanța a observat că actele atacate sunt în conflict cu dispozițiile art. 100 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici.

Instanța a constatat îndeplinită și cea de-a doua condiție, privind iminența pagubei, raport la prejudiciul previzibil precum și la faptul că prin executarea actelor administrative atacate s-ar putea crea prejudicii contestatorului, existând cu certitudine consecințe patrimoniale negative asupra sa, fiind lipsit de drepturile bănești pe care le primea de la instituția la care era angajat. 2. Calea de atac exercitată 2.1. Împotriva acestei sentințe au formulat recurs Garda Financiară și A.N.A.F., care au invocat ca temei dispozițiile art. 304 1 și art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., potrivit cărora o sentință poate fi recurată atunci când a fost pronunțată fără temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii.

În motivarea recursului formulat, A.N.A.F. a susținut că măsura suspendării executării Ordinului nr. 2253/2011 este o soluție netemeinică și nelegală, dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004. Astfel, argumentează A.N.A.F., prin Ordinul nr. 2253/2011 a fost aprobată structura organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare și a secțiilor județene ale Gărzii Financiare, precum și numărul maxim de posturi și statele de funcții, instanța de fond reținând în mod neîntemeiat existența unui caz bine justificat și a unei pagube iminente care să impună suspendarea unui asemenea act administrativ. A mai argumentat agenția recurentă că actul administrativ în litigiu a fost emis în baza H.G.

nr. 109/2009 și H.G. nr. 1324/2009 care nu au fost contestate, numărul de posturi alocat acestei autorități publice fiind redus de la 1805 posturi la 1092 posturi. În motivarea recursului formulat de Garda Financiară, Comisariatul General s-a susținut că instanța de fond a soluționat în mod greșit excepția lipsei calității procesuale pasive în cauza dedusă judecății. A mai susținut că instanța de fond a soluționat greșit și excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare a preavizului din 23 iunie 2011, care și-a produs/epuizat efectele după expirarea termenului de 30 de zile. Totodată, autoritatea recurentă a apreciat că soluția instanței de fond este greșită, dispunând în mod nelegal suspendarea preavizului din 23 iunie 2011, care nu are caracterul unui act administrativ capabil să producă sau să modifice raporturile de serviciu.

Pe fondul cauzei, a susținut că instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/204, reținând în mod greșit îndeplinirea condițiilor existenței unui caz bine justificat și a unei pagube iminente pentru suspendarea actului. În concluziile formulate, cele două autorități recurente au solicitat admiterea recursului, casarea sentinței pronunțate și, rejudecând cauza, respingerea cererii de suspendare. 2.2. Reclamantul-intimat a depus Note scrise prin care a răspuns criticilor formulate în cele două recursuri, susținând, în esență, că soluția instanței de fond este legală și temeinică, solicitând respingerea recursurilor ca nefondate. 3. Soluția instanței de recurs 3.1.

Referitor la recursul formulat de Garda Financiară, instanța de recurs reține următoarele: Critica referitoare la soluția dată de instanța de fond excepției lipsei de calitate procesuală pasivă a acestei autorități este apreciată de instanța de recurs ca neîntemeiată, în cauză fiind necontestat că preavizul din 23 iunie 2011 a fost emis de Garda Financiară. Neîntemeiată este și critica referitoare la soluția dată excepției rămânerii fără obiect a cererii de suspendare, ca urmare a faptului că termenul de 30 de zile al preavizului din 23 iunie 2011 s-a împlinit, instanța de fond raportându-se în mod judicios la efectele acestui act, avute în vedere la cererea de suspendare. În ceea ce privește celelalte două critici referitoare la fondul cererii și a naturii juridice a preavizului din 23 iunie 2011, instanța de recurs reține că acestea sunt întemeiate.

Într-adevăr, instanța de fond, admițând cererea de suspendare a preavizului din 23 iunie 2011, a ignorat natura juridică a acestui act care reprezintă o operațiune administrativă premergătoare emiterii actului administrativ producător de efecte juridice. De altfel, jurisprudența, secției de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți de Casație și Justiție este conturată în sensul acestei concluzii, potrivit căreia preavizul este actul premergător emiterii ordinului de eliberare din funcție „deoarece nu este apt să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice, conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

3.2. Referitor la recursul formulat de A.N.A.F. În cauză, este necontestat că Ordinul nr. 2253/2011 a fost emis de această autoritate în temeiul prevederilor art. 6 alin. (1), art. 8 alin. (4) și alin. (5) și art. 12 alin. (3) din H.G. nr. 109/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.A.F. și ale art. 2 alin. (3) și alin. (5) din H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, cu modificările și completările ulterioare, acte normative care nu au fost atacate ca nelegale de către intimatul-reclamant. De asemenea, este necontestat că prin Ordinul nr. 2253/2011 A.N.A.F.

a aprobat structura organizatorică și statele de funcții ale Gărzii Financiare, Comisariatul general și Secțiile teritoriale, începând cu data de 25 iulie 2011. În cea ce privește posibilitatea suspendării unui act administrativ emis în temeiul unor norme legale, trebuie amintit că din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ se bucură de prezumția de legalitate, fiind executoriu din oficiu. Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14, cât și din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională care poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut expres în lege, suspendarea de drept ope legis, ori, când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege, suspendarea la cererea persoanei vătămate.

Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”. Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Or, în cauză, instanța de fond a reținut în mod generic faptul că „argumentele juridice susținute de reclamant sunt de natură a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea ordinului emis și a actelor subsecvente lui”, ceea ce este lipsit de orice temei legal.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/ și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. De asemenea, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Lege, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție inexistentă în cazul unei diminuări salariale, care poate fi recuperată.

Astfel fiind, Înalta Curte va admite cele două recursuri, va desființa sentința recurată și, rejudecând, pentru considerentele de mai sus, va respinge cererea de suspendare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de A.N.A.F. și Garda Financiară, Comisariatul General împotriva sentinței nr. 228 din 22 august 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul I.I., ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 noiembrie 2011.