ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 325/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 325/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul I.I. a

chemat în judecată Garda Financiară - Comisariatul General, solicitând ca prin

hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea executării Deciziei de

eliberare din funcție din 22 iulie 2011, emisă de Comisariatul General al

Gărzii Financiare, din cadrul A.N.A.F. București, până la pronunțarea pe fond a

acțiunii în anulare a deciziei și pe cale de consecință, reluarea activității

în funcția pe care a deținut-o în cadrul Gărzii Financiare Dâmbovița și

acordarea tuturor drepturilor salariale de care ar fi trebuit să beneficieze de

la data eliberării din funcție și până la reintegrarea efectivă.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că a deținut funcția de comisar șef divizie la

Garda Financiară Dâmbovița, post obținut în anul 1992, conform Ordinului nr.

541 din 19 mai 1992 și la data de 23 iunie 2011 i s-a comunicat Ordinul

Președintelui ANAF nr. 2253 din 22 iunie 2011, anexa privind structura Gărzii

Financiare Dâmbovița și preavizul din 23 iunie 2011, prin care i s-a adus la

cunoștință posibilitatea că poate opta pentru una din funcțiile publice vacante

corespunzătoare în cadrul Gărzii financiare, cu posibilitatea ca în cazul în

care sunt mai multe opțiuni exprimate să participe la examenul organizat în 11

- 15 iulie 2011, la sediul Gărzii Financiare Prahova.

Reclamantul a arătat

că a considerat că Ordinul nr. 2253/2011 și preavizul din 23 iunie 2011 sunt

emise cu încălcarea flagrantă a prevederilor legale, astfel că a solicitat

suspendarea executării celor două acte administrative și prin Sentința nr. 228

din 22 august 2011, a Curții de Apel Ploiești, secția comercială și de

contencios administrativ, i-a fost admisă cererea de suspendare formulată și

s-a dispus suspendarea efectelor ordinului și a preavizului, precum și a

actelor subsecvente examenului susținut pentru funcția de comisar șef divizie,

până la soluționarea irevocabilă a contestației formulată împotriva acestor

acte.

De asemenea, a arătat

reclamantul, că fără a ține cont de sentința pronunțată de Curtea de Apel

Ploiești, ANAF Garda Financiară - Comisariatul General a emis Decizia de

eliberare din funcție din 22 iulie 2011, motivată în fapt pe rezultatul final

al examenului de testare profesională la care a fost declarat respins și consideră

că această decizie este emisă în mod abuziv, cu sfidarea unei hotărâri

judecătorești obligatorii și executorii și cu încălcarea dispozițiilor

imperative ale art. 14 din Legea nr. 554/2004, decizie ce este lovită de

nulitate absolută, deoarece nu conține și nu acordă dreptul de preaviz

reglementat de art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, coroborat cu art. 76

C. muncii, motiv pentru care a solicitat suspendarea executării acestei

decizii.

În privința celor

două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul

administrativ, ce se cer a fi îndeplinite cumulativ atunci când se solicită

suspendarea executării unui act administrativ, a considerat că sunt îndeplinite

aceste condiții, întrucât decizia a fost emisă cu nerespectarea dispozițiilor

sentinței pronunțată de Curtea de Apel Ploiești și această decizie este de

natură să producă un grav prejudiciu, o pagubă iminentă, reprezentată prin

situația de a nu-și mai putea exercita dreptul la muncă în condițiile în care

postul ce l-a ocupat de comisar șef divizie la Garda Financiară Dâmbovița a

fost ocupat prin concurs, iar, potrivit art. 94 din Legea nr. 161/2003, se

prevede că funcționarii publici ai instituțiilor de control nu se pot reangaja

timp de 2 ani de la încetarea activității în vechea funcție, astfel că și

raportat la aceste dispoziții, prejudiciul ce i se aduce prin decizia de

eliberare din funcție este iminent.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză, pârâta A.N.A.F. - Garda Financiară - Comisariatul General a

solicitat respingerea cererii de suspendare a deciziei de eliberare din

funcție, deoarece reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii celor două

condiții prevăzute de dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin Sentința nr. 270

din 12 octombrie 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea reclamantului

I.I., a suspendat executarea Deciziei nr. 358 din 22 iulie 2011, emisă de

A.N.A.F. - Garda Financiară - Comisariatul General, până la pronunțarea pe fond

a acțiunii privind anularea deciziei și a respins capetele de cerere privind

reluarea activității în funcția deținută și acordarea drepturilor salariale.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că reclamantul a sesizat prin

plângerea prealabilă formulată împotriva Deciziei nr. 358 din 22 iulie 2011 la

Garda Financiară - Comisariatul General, organul administrativ emitent al

actului contestat, respectiv A.N.A.F. - Garda Financiară - Comisariatul

General, care a primit plângerea prealabilă, potrivit confirmării de primire

aflată la dosar fond, la data de 25 august 2011, astfel că este îndeplinită

condiția procedurală prevăzută de dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr.

554/2004.

În ceea ce privește

cazul bine justificat, prima condiție prevăzută de dispozițiile art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, instanța a reținut că această condiție este

îndeplinită și dovedită prin faptul că Ordinul nr. 2253 din 23 iunie 2006, emis

de Președintele ANAF, privind aprobarea structurii organizatorice a

Comisariatului General al Gărzii Financiare și a Secțiilor județene și a Mun.

București, precum și a numărului maxim de posturi aprobate pentru aceste

structuri, a fost suspendat prin Decizia nr. 228 din 22 august 2011 a Curții de

Apel Ploiești, secția comercială și de contencios administrativ, hotărâre prin

care s-a dispus suspendarea efectelor ordinului, până la soluționarea

irevocabilă a contestației formulată împotriva acestuia, precum și a

preavizului din 23 iunie 2011, emis de A.N.A.F. - Garda Financiară și a actelor

subsecvente examenului susținut pentru funcția de comisar șef divizie.

În aceste condiții,

instanța a considerat că există o îndoială serioasă în privința legalității

actului administrativ, care a fost fundamentul schimbării structurii

organizatorice și a personalului Gărzii Financiare.

Instanța a constatat

că și condiția prevenirii unei pagube iminente este îndeplinită în cauză,

deoarece reclamantul, funcționar public, este lipsit prin decizia emisă, a

cărei suspendare a executării a solicitat-o prin acțiunea de față, de dreptul

de a-și desfășura activitatea și de a-și primi salariul pentru munca sa

printr-un act administrativ a cărui legalitate este pusă sub semnul îndoielii.

S-a reținut că

prejudiciul înregistrat de reclamant este cert, el fiind reprezentat de lipsa

salariului, singura sursă de venit a funcționarului public, iar pierderea

locului de muncă, ca singura sursă de venit, generează efecte imediate

materiale, având în vedere și prevederile art. 94 alin. (3) din Legea nr.

161/2003, care interzic acestei categorii de funcționari publici, desfășurarea

de activități de consultanță și specialitate, timp de 3 ani de la ieșirea din

corpul funcționarilor publici.

Pentru aceste

considerente, instanța de fond a admis în parte acțiunea, în sensul că a admis

capătul de cerere privind suspendarea executării Deciziei nr. 358 din 22 iulie

2011, emisă de A.N.A.F. - Garda Financiară - Comisariatul General, până la

pronunțarea pe fond a acțiunii privind anularea deciziei, potrivit

dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește

capetele de cerere din acțiune privind reluarea activității în funcția deținută

și acordarea drepturilor salariale, instanța a constatat că aceste cereri nu

pot fi analizate și soluționate prin procedura urgentă reglementată de

dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, dispoziții potrivit cărora

instanța are de analizat doar existența cazului bine justificat și prevenirea

unei pagube iminente, care motivează suspendarea executării actului, nu analiza

temeiniciei și legalității actului administrativ, pe fondul acestuia, care are

loc în cadrul acțiunii în anularea actului administrativ, astfel încât a

respins cele două capete de cerere din acțiunea reclamantului.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs pârâta Garda Financiară - Comisariatul General,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului se arată că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greșită a

legii, că în mod greșit instanța de fond a reținut că sunt îndeplinite

condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 și în consecință a

dispus suspendarea executării Deciziei de eliberare din funcție din 22 iulie

2011, fără a-și forma o opinie proprie în ceea ce privește îndeplinirea

acestora, ci doar însușindu-și afirmațiile susținute de intimatul-reclamant și

motivându-și soluția prin trimitere la o altă hotărâre judecătoreasca

pronunțată într-o speță ce are ca obiect suspendarea efectelor Ordinului nr.

2253/2011.

Arată recurenta că

practica judiciară este unanimă în a reține că nemotivarea echivalează practic

cu nepronunțarea, instanța de fond neintrând în cercetarea dispozițiilor art.

14 din Legea nr. 554/2004.

Mai arată recurenta

că instanța de fond nu a analizat motivele invocate de către aceasta în

întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, încălcându-se dreptul la un proces

echitabil, prevăzut de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

De asemenea,

recurenta concluzionează în sensul că niciuna din condițiile prevăzute de art.

14 din Legea nr. 554/2004 nu au fost îndeplinite, iar cererea de suspendare

formulată de reclamant este nefondată.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu

dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și

pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Suspendarea

executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a

drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin

aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua

legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Deci, art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiții care trebuie

îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat și iminența unei pagube, conform

definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act

normativ.

În cadrul cererii de

suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de

admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de

dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și

paguba iminentă.

Îndeplinirea

condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse

aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței

dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea

trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și

să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus

evaluării.

Deci, în cadrul

cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de

legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație

revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Cazul bine justificat

este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o

împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o

îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă

asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma

unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii

suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii,

nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță,

motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente

care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită

o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Prin urmare, în mod

greșit instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiția "cazului

bine justificat", deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt

indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în

privința legalității actului administrativ fiscal fără a fi analizat fondul

cauzei, care este atributul instanței care va soluționa eventuala cerere

referitoare la anularea Deciziei de eliberare din funcție nr. 358 din 22 iulie

2011.

"Paguba

iminentă", cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune

suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș)

din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și

previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei

autorități publice sau a unui serviciu public.

Cât privește

criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, Înalta Curte

constată, de asemenea, că argumentele reținute în sentința atacată sunt

nefondate, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de

persoana lezată, prin probe concludente.

Pentru a se considera

îndeplinită această condiție nu se poate aprecia că măsura eliberării din

funcția de conducere, prin ea însăși, duce la producerea unei pagube iminente.

Reclamantul a făcut

referire la drepturile salariale și cele adiacente de care ar fi lipsit, dar,

în cazul în care acțiunea în anulare a actului va fi admisă, această problemă

va putea fi analizată în cadrul acelui litigiu.

Or, pentru a

înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor

administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea

unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și

care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de

legalitate, fără a analiza pe fond conținutul actului administrativ, instanța

având posibilitatea, așa cum am arătat, să efectueze numai o cercetare sumară a

aparenței dreptului.

Intimatul-reclamant

nu a administrat niciun fel de probă de natură să formeze convingerea instanței

în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat

ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se

circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului

administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o

conferă acestei instituții juridice.

În concluzie, în

raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod greșit că

sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru a fi admisă

cererea de suspendare a actului administrativ în cauză, astfel că va fi

reținută situația prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Având în vedere toate

considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și

alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare, va admite recursul și va modifica

sentința atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de Garda Financiară - Comisariatul General împotriva Sentinței nr. 270

din 12 octombrie 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

recurată, în sensul că respinge cererea de suspendare a executării ca

nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 25 ianuarie 2012.

Procesat de GGC - CL