ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5702/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin încheierea din 02 iunie 2011 Curtea de Apel Bacău, secția comercială și contencios administrativ, a fost sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1347/2001 în ceea ce privește poziția 26 din Anexă, invocată de Ministerul Apărării Naționale pentru Centrul Militar Județean Bacău (U.M. X Bacău). Cauza a fost înregistrată la Curtea de Apel Bacău sub nr. 368/32/2011. Autorul excepției de nelegalitate, Ministerul Apărării Naționale, a susținut că Centrul Militar Județean Bacău (U.M. nr. X Bacău) a dobândit dreptul de administrare asupra imobilului situat în Municipiul Bacău, str. M.E., nr. 33, prin Decizia nr. 1141/1961 a fostului Comitet Executiv al Sfatului Popular Regional Bacău, prin care imobilul a fost transmis din administrarea Întreprinderii de Localuri și Locuințe Bacău în administrarea Comisariatului Militar al Regiunii Bacău.

A mai susținut că imobilul a fost în mod continuu proprietatea statului, având același caracter juridic și la data emiterii H.G. nr. 1347/2001; imobilul din litigiu a fost introdus nelegal în Anexa nr. 1 poziția 26, fără a exista, așa cum prevede art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, o hotărâre dată de Guvern prin care imobilul să fie trecut din domeniul public al statului în domeniul public al județului Bacău. Pârâta S.Z. a invocat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, motivând, în esență, că Legea nr. 554/2004 prevede dreptul de a invoca nelegalitatea unui act care are legătură cu litigiul de fond și nu în cadrul judecării unei excepții de nelegalitate formulate anterior; în caz contrar, se transformă această procedură într-un mijloc de tergiversare a cauzei.

A mai arătat pârâta că actul a fost emis în 2001, deci anterior aplicării Legii nr. 554/2004, iar aspectele invocate de reclamant, pe fondul cauzei, nu sunt în măsură de a dovedi proprietatea statului asupra imobilului situat în Bacău, str. M.E., nr. 33. La termenul din 14 iulie 2011, instanța a pus în discuție excepția autorității lucrului judecat motivat de faptul că aceleași aspecte au fost invocate de pârâtă și în analiza legalității Hotărârii Consiliului Local nr. 41/2006, între aceasta și H.G. nr. 1347/2001 existând un raport de dependență, iar prin încheierea din 02 iunie 2011, Curtea de Apel Bacău a respins-o ca nefondată. Pârâtul Consiliul Local Bacău a invocat excepția inadmisibilității, arătând că actul normativ nr. 1347/2001 a fost legal emis și aplicat de Consiliul Local, excepția de nelegalitate invocată de reclamant fiind inadmisibilă ca urmare a adoptării ulterioare a Legii nr. 554/2004.

Aceeași situație a fost invocată, în esență, și de pârâtul Guvernul României. Prin sentința nr. 122 din 1 august 2011, Curtea de Apel Bacău, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția invocată de pârâta S.Z., pentru autoritate de lucru judecat, a admis excepția invocată de pârâtul Consiliul Județean Bacău și a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1347/2001 în ceea ce privește poziția 26 din Anexa nr. 1, invocată de reclamantul Ministerul Apărării Naționale - pentru Centrul Militar Județean Bacău în contradictoriu cu pârâții Consiliul Județean Bacău, S.Z. și Guvernul României. Curtea de Apel Bacău a reținut că H.G. nr. 1347/2001, este un act administrativ unilateral, cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Este adevărat că, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, iar conform art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, excepția de nelegalitate poate fi invocată și prin actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ. Practica C.E.D.O. a înlăturat în mod justificat aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, reținând că acestea contravin unor principii fundamentale convenționale și comunitare a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

În concluzie a reținut Curtea că în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile art. 4 alin. (1) din lege încalcă dreptul la un proces echitabil. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termenul prevăzut de lege, reclamantul Ministerul Apărării Naționale pentru Centrul Militar Județean Bacău. În motivarea căii de atac se arată că prin sentința nr. 122 din 11 august 2011 Curtea de Apel Bacău în mod greșit a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a înscrierii la poziția nr. 26 din Anexa nr. 1 la H.G.

nr. 1347/2001 privind atestarea domeniului public al județului Bacău, precum și al Municipiilor, Orașelor și Comunelor din Județul Bacău, a imobilului situat în Municipiul Bacău, str. M.E., nr. 33. Apreciază recurentul că sentința nr. 122 din 11 august 2011 a Curții de Apel Bacău este netemeinică și nelegală, deoarece conține motive contradictorii și este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, motive de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 și pct. 9 C. proc. civ.

Se arată că deși a respins excepția inadmisibilității invocată de S.Z., care a susținut că nu pot face obiectul excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 actele administrative emise anterior intrării în vigoare a acestei legi, instanța de fond a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate, reținând în mod greșit că „în măsura în care permit cenzurarea actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile art. 4 alin. (1) din lege încalcă dreptul la un proces echitabil”. Dreptul la un proces echitabil sub aspectul principiului securității raporturilor juridice, astfel cum a fost definit de practica instanțelor europene, nu poate și nu trebuie să vină în contradicție cu principiul legalității.

Astfel se arată că excepția de nelegalitate invocată de Ministerul Apărării Naționale privește un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis cu încălcarea dispozițiilor imperative ale legii și nu o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, constitutivă de drepturi. Prin urmare dreptul la un proces echitabil ar fi fost încălcat doar în situația repunerii în discuție a unor raporturi juridice bazate pe acte juridice legale sau pe hotărâri judecătorești emise în numele legii, și nu atunci când este contestat, pe calea excepției de nelegalitate, un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra legii. Analizând recursul formulat prin prisma motivelor invocate și în raport de dispozițiile legale incidente în cauză Înalta Curte îl va respinge potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare.

Instanța de fond a respins excepția de nelegalitate invocată pentru că aceasta viza un act administrativ unilateral cu caracter individual (H.G. nr. 1347/2001 privind atestarea domeniului public al Județului Bacău, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Bacău) emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Sentința este criticabilă din perspectiva aplicării în timp a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Este adevărat că prin mai multe decizii, dintre care amintim Deciziile nr. 404, 425 și 426/2008, Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice care, deși nu este consacrat expres în Constituția României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu principiul neretroactivității legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și cu dispozițiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

Fără a ignora sau nega consistența argumentelor reținute în contenciosul constituțional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în mod direct și nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate de Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, așa cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanție a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul intern, atât în privința calității legii naționale, cât și în interpretarea și aplicarea acesteia.

Cu privire la raportul dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituția României instituie, pentru situația în care există un conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile cuprinse în dreptul intern.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul Convenției ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți și în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești (cauza Brumărescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002,cauza Prodan c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008, www.echr.coe.int).

Deși se referă la repunerea în discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești irevocabile, argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu și executoriu din oficiu. Este adevărat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.

De aceea, Înalta Curte constată că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenției. În cauză actul administrativ unilateral individual atacat a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii rrr.

554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudenta au acceptat-o în mod tradițional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu și era soluționat de către instanța competentă să judece cauza respectivă.

În exercitarea rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecății și de a asigura protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale părților, Înalta Curte constată că respingerea excepției de nelegalitate invocată de reclamantul-recurent nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăși, dreptului său de proprietate și nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziției lui procesuale. Ca o consecință a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului precum și jurisprudența C.E.D.O., Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o soluție temeinică și legală pe care o va menține.

Pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Apărării Naționale pentru Centrul Militar Județean Bacău - U.M. X împotriva sentinței nr. 122 din 11 august 2011 a Curții de Apel Bacău, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 29 noiembrie 2011.