ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4650/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Sesizarea instanței de fond. Prin încheierea nr. 834 din 30 septembrie 2009, Tribunalul Constanța a sesizat Curtea de Apel Constanța cu excepția de nelegalitate a H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public al județului Constanța, precum și al municipiului, orașelor și comunelor din județul Constanța, anexa 1, poz. a-b, excepție invocată în cadrul Dosarului nr. 6899/118/2009 de către reclamantul Ministerul Apărării Naționale. În motivarea excepției de nelegalitate, reclamantul a arătat că prin hotărârea din 15 septembrie 2009, Consiliul Județean Constanța a dispus darea în administrarea unor instituții publice a unor suprafețe dintr-un imobil (clădiri), situat în Municipiul Constanța, strada M.B., apreciat a fi proprietate publică a Județului Constanța.

A arătat că acest imobil (clădire+teren) a fost inclus în domeniul public al județului Constanța prin H.G. nr. 904/2002, regăsindu-se la poz. a-b din Anexa nr. 1 și consideră că includerea acestui imobil în domeniul public al județului Constanța este nelegală, întrucât în acest imobil își desfășoară activitatea U.M. nr. AA. Totodată, a precizat că acest imobil proprietate publică a statului a fost transmis în administrarea Consiliului Județean Constanța prin H.G. nr. 416/1997, în vederea amenajării acestuia pentru Centrul Militar Județean Constanța. În opinia reclamantului, acest teren se află doar în administrarea Consiliului Județean Constanța, fiind în continuare proprietatea publică a statului, potrivit art. 3 din Legea nr. 213/1998 și nu a fost trecut în domeniul public al județului Constanța.

Prin apărările formulate, pârâtul Consiliul Județean Constanța a arătat că prin H.G. nr. 416/1997 imobilul în litigiu a fost transmis din proprietatea publică a statului în administrarea Consiliului Județean Constanța, pentru amenajarea Centrului Militar Județean Constanța, ulterior, prin H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public al județului Constanța, atestându-se apartenența acestuia la domeniul public al județului Constanța. În aceste condiții, a arătat pârâtul, dispozițiile art. 9 din Legea nr. 213/1998 consacră dreptul lor de proprietate asupra imobilului în litigiu. Totodată, a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate. În cauză a fost introdus pârâtul Guvernul României, în calitate de emitent al actului, iar prin întâmpinare a invocat la rândul său, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate.

2. Soluția instanței de fond. Prin sentința nr. 227 din 28 iunie 2010, Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate și a respins ca nefondată excepția de nelegalitate invocată de reclamantul Ministerul Apărării Naționale, reprezentant legal al U.M. nr. AA Constanța în contradictoriu cu pârâții Consiliului Județean Constanța și Guvernul României. Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de Apel a reținut, cu privire la excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, că dispozițiile art. 4 alin. (1) Teza I din Legea nr. 554/2004 permit cercetarea legalității unui act administrativ individual indiferent de data emiterii acestuia, în cadrul unui proces, pe cale de excepție.

Pe fondul cauzei, a reținut, pe de-o parte, că în speță se invocă excepția de nelegalitate unui act administrativ emis anterior Legii nr. 554/2004, iar în acest sens instanța a avut în vedere decizia Plenului secției de contencios administrativ al Înaltei Curți de Casație și Justiție din 26 mai 2008, prin care s-a decis, în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg, înlăturarea aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la actul administrativ cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Pe de altă parte, chiar dacă Hotărârea nr. 904/2002 ar fi fost adoptată ulterior Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate era neîntemeiată, întrucât imobilul în litigiu a fost transmis din proprietatea publică a statului în administrarea Consiliului Județean Constanța prin hotărârea nr. 416/1997, pentru amenajarea Centrului Militar Județean Constanța. Concluzionând, Curtea de Apel a apreciat că imobilul în litigiu, în mod legal a fost atestat ca aparținând Județului Constanța, întrucât hotărârea nr. 904/2002 a avut în vedere trecerea acestui imobil din proprietatea publică a statului în administrarea Județului Constanța, situație intervenită ca urmare a H.G. nr. 416/2007. 3. Calea de atac exercitată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Ministerul Apărării Naționale și s-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței în sensul admiterii excepției de nelegalitate invocate, cu consecința declarării ca nelegale a înscrisurilor de la poziția a-b din Anexa1 la H.G. nr. 904/2002. În motivele de recurs se arată că motivarea referitoare la faptul că punerea în practică a art. 4 din Legea nr. 554/2004 ar duce la încălcarea principiului securității raporturilor juridice este greșită pentru că acest principiu s-ar încălca doar în cazul în care ar exista anterior hotărâri judecătorești sau acte administrative emise în numele legii și nu în situația în care este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis cu nerespectarea prevederilor legale și că acest principiu nu poate conduce la promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități.

Se apreciază că decizia Plenului secției de contencios din 26 mai 2008 nu are relevanță în speța dedusă judecății deoarece litigiul se desfășoară între organe ale administrației publice centrale și locale iar jurisprudența invocată vizează litigii între persoane fizice și diverse autorități ale statului și că articolele din Constituția României care au fost invocate se referă la respectarea drepturilor omului. Chiar Curtea Constituțională a analizat excepția de neconstituționalitate a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și ale art. II alin. (2) Teza finală din Legea nr. 262/2007 și s-a pronunțat în sensul că aceste dispoziții nu încalcă principiul securității raporturilor juridice iar excepția de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de eficiența unui proces echitabil.

Referitor la motivele de nelegalitate, se invocă faptul că acest imobil proprietate publică a statului a fost transmis din administrarea Consiliului Local al Municipiului Constanța în administrarea Consiliului Județean Constanța prin H.G. nr. 416/1997 în vederea amenajării acestuia pentru Centrul Militar Județean Constanța, iar regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat de Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia și nu există o altă hotărâre de guvern care să constate trecerea imobilului din domeniul public al statului în domeniul public al județului. Se apreciază că hotărârile de guvern privind atestarea domeniului public al județelor, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din aceste județe sunt acte de atestare a bunurilor care nu au efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea unităților administrativ-teritoriale.

În drept, au fost invocate prevederile art. 299-320 C. proc. civ. Consiliul Județean Constanța a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat. 4. Soluția instanței de recurs. După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente: În cauză a fost invocată excepția de nelegalitate a unor anexe din H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public al județului Constanța precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Constanța. Instanța de fond a respins excepția de nelegalitate invocată pe motiv că actul administrativ atacat este emis anterior Legii nr. 554/2004.

Într-adevăr, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate; în acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ și suspendă cauza (…). Actul administrativ aflat în discuție este emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Pe acest aspect, este de menționat faptul că instanța constituțională, prin deciziile nr. 425 și nr. 426 din 10 aprilie 2008, a apreciat că art. 4 alin. (1) și art. 11 alin. (2) Teza finală din Legea contenciosului administrativ sunt constituționale, în raport de prevederile art. 1, art. 5, art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, art. 23 și art. 44 din Legea fundamentală a țării. Însă, în ceea ce privește cele două norme din dreptul intern, care reprezintă temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie precizat faptul că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, conform art. 20 alin. (2) din Constituție, în legătură cu eventuala prioritate a tratatelor ce reglementează drepturile fundamentale ale omului la care România este parte.

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să asigure abrogarea acesteia de către legiuitor” (a se vedea CEDO, hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza D.P. contra României, nr. 2, M. Of. nr. 830/5.12.2007).

Așadar, prin raportare la normele Convenției Europene a Drepturilor Omului și la jurisprudența instanței de la Strasbourg, Înalta Curte va aprecia că se impune înlăturarea aplicării în speța de față a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și art. 11 alin. (2) Teza finală din Legea contenciosului administrativ, modificată, care permit cenzurarea, fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi, reținând că aceste norme interne contravin unor principii fundamentale convenționale a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

În concret, normele aflate în discuție, întrucât permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise înainte de data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice. Prin raportare la considerentele Deciziei nr. 425/2008 a Curții Constituționale prin care s-a respins excepția de neconstituționalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, într-adevăr calea excepției de nelegalitate se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal.

Însă, pentru a respecta principiile constituționale și convenționale, procedura invocării excepției de nelegalitate, astfel cum a fost reglementată de Legea nr. 554/2004, modificată de Legea nr. 262/2007 se aplică numai actelor administrative emise ulterior intrării în vigoare a legii. Anterior adoptării Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate se invocă în fața oricărei instanțe învestită cu soluționarea pe fond a litigiului, iar efectul admiterii acesteia constă în înlăturarea, la soluționarea cauzei, a efectelor unui act administrativ emis cu nesocotirea legii. În consecință, o astfel de excepție poate fi cercetată de instanța în fața căreia a fost invocată ca mijloc de apărare, dacă vizează un act administrativ emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 dar nu poate fi analizată de către instanța de contencios administrativ, pe calea prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la decizia de principiu adoptată de secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție nu se poate susține că aceasta nu are relevanță în cauză deoarece soluția nu vizează o anumită categorie de persoane (autorități publice sau persoane fizice). Soluția de principiu se referă la inaplicabilitatea procedurii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 actelor administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, indiferent dacă părțile sunt persoane fizice și autorități publice, plecând de la dispozițiile art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituția României privind prioritatea tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte și la compatibilitatea normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară.

Această soluție a fost adoptată de către secția de contencios administrativ a instanței supreme pentru a evita contradicțiile de jurisprudență care sunt inerente oricărui sistem juridic, dar rolul unei jurisdicții supreme este tocmai acela de a le reglementa. În baza art. 312 alin. (1) Teza a II-a C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Apărării Naționale, în nume propriu și în calitate de reprezentant legal al U.M. nr. AA Constanța împotriva sentinței nr. 227 din 28 iunie 2010 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 octombrie 2010.