ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4650/2010

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea nr.

834 din 30 septembrie 2009, Tribunalul Constanța a sesizat Curtea de Apel Constanța

cu excepția de nelegalitate a H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public

al județului Constanța, precum și al municipiului, orașelor și comunelor din județul

Constanța, anexa 1, poz. a-b, excepție invocată în cadrul Dosarului nr. 6899/118/2009

de către reclamantul Ministerul Apărării Naționale.

În motivarea excepției

de nelegalitate, reclamantul a arătat că prin hotărârea din 15 septembrie 2009,

Consiliul Județean Constanța a dispus darea în administrarea unor instituții publice

a unor suprafețe dintr-un imobil (clădiri), situat în Municipiul Constanța, strada

M.B., apreciat a fi proprietate publică a Județului Constanța.

A arătat că acest imobil

(clădire+teren) a fost inclus în domeniul public al județului Constanța prin H.G.

nr. 904/2002, regăsindu-se la poz. a-b din Anexa nr. 1 și consideră că includerea

acestui imobil în domeniul public al județului Constanța este nelegală, întrucât

în acest imobil își desfășoară activitatea U.M. nr. AA.

Totodată, a precizat că

acest imobil proprietate publică a statului a fost transmis în administrarea Consiliului

Județean Constanța prin H.G. nr. 416/1997, în vederea amenajării acestuia pentru

Centrul Militar Județean Constanța.

În opinia reclamantului,

acest teren se află doar în administrarea Consiliului Județean Constanța, fiind

în continuare proprietatea publică a statului, potrivit art. 3 din Legea nr. 213/1998

și nu a fost trecut în domeniul public al județului Constanța.

Prin apărările formulate,

pârâtul Consiliul Județean Constanța a arătat că prin H.G. nr. 416/1997 imobilul

în litigiu a fost transmis din proprietatea publică a statului în administrarea

Consiliului Județean Constanța, pentru amenajarea Centrului Militar Județean Constanța,

ulterior, prin H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public al județului

Constanța, atestându-se apartenența acestuia la domeniul public al județului Constanța.

În aceste condiții, a

arătat pârâtul, dispozițiile art. 9 din Legea nr. 213/1998 consacră dreptul lor

de proprietate asupra imobilului în litigiu.

Totodată, a invocat excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate.

În cauză a fost introdus

pârâtul Guvernul României, în calitate de emitent al actului, iar prin întâmpinare

a invocat la rândul său, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate.

fond.

Prin sentința nr. 227

din 28 iunie 2010, Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială,

contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității excepției

de nelegalitate și a respins ca nefondată excepția de nelegalitate invocată de reclamantul

Ministerul Apărării Naționale, reprezentant legal al U.M. nr. AA Constanța în contradictoriu

cu pârâții Consiliului Județean Constanța și Guvernul României.

Pentru a pronunța această

hotărâre, Curtea de Apel a reținut, cu privire la excepția inadmisibilității excepției

de nelegalitate, că dispozițiile art. 4 alin. (1) Teza I din Legea nr. 554/2004

permit cercetarea legalității unui act administrativ individual indiferent de data

emiterii acestuia, în cadrul unui proces, pe cale de excepție.

Pe fondul cauzei, a reținut,

pe de-o parte, că în speță se invocă excepția de nelegalitate unui act administrativ

emis anterior Legii nr. 554/2004, iar în acest sens instanța a avut în vedere decizia

Plenului secției de contencios administrativ al Înaltei Curți de Casație și Justiție

din 26 mai 2008, prin care s-a decis, în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148

alin. (2) din Constituție, prin raportare la Convenția Europeană a Drepturilor Omului

și la Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența

Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg, înlăturarea

aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la actul

administrativ cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii

nr. 554/2004.

Pe de altă parte, chiar

dacă Hotărârea nr. 904/2002 ar fi fost adoptată ulterior Legii nr. 554/2004, excepția

de nelegalitate era neîntemeiată, întrucât imobilul în litigiu a fost transmis din

proprietatea publică a statului în administrarea Consiliului Județean Constanța

prin hotărârea nr. 416/1997, pentru amenajarea Centrului Militar Județean Constanța.

Concluzionând, Curtea

de Apel a apreciat că imobilul în litigiu, în mod legal a fost atestat ca aparținând

Județului Constanța, întrucât hotărârea nr. 904/2002 a avut în vedere trecerea acestui

imobil din proprietatea publică a statului în administrarea Județului Constanța,

situație intervenită ca urmare a H.G. nr. 416/2007.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs Ministerul Apărării Naționale și s-a solicitat admiterea recursului,

modificarea sentinței în sensul admiterii excepției de nelegalitate invocate, cu

consecința declarării ca nelegale a înscrisurilor de la poziția a-b din Anexa1 la

H.G. nr. 904/2002.

În motivele de recurs

se arată că motivarea referitoare la faptul că punerea în practică a art. 4 din

Legea nr. 554/2004 ar duce la încălcarea principiului securității raporturilor juridice

este greșită pentru că acest principiu s-ar încălca doar în cazul în care ar exista

anterior hotărâri judecătorești sau acte administrative emise în numele legii și

nu în situația în care este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter

individual emis cu nerespectarea prevederilor legale și că acest principiu nu poate

conduce la promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități.

Se apreciază că decizia

Plenului secției de contencios din 26 mai 2008 nu are relevanță în speța dedusă

judecății deoarece litigiul se desfășoară între organe ale administrației publice

centrale și locale iar jurisprudența invocată vizează litigii între persoane fizice

și diverse autorități ale statului și că articolele din Constituția României care

au fost invocate se referă la respectarea drepturilor omului.

Chiar Curtea Constituțională

a analizat excepția de neconstituționalitate a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

și ale art. II alin. (2) Teza finală din Legea nr. 262/2007 și s-a pronunțat în

sensul că aceste dispoziții nu încalcă principiul securității raporturilor juridice

iar excepția de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat

de eficiența unui proces echitabil.

Referitor la motivele

de nelegalitate, se invocă faptul că acest imobil proprietate publică a statului

a fost transmis din administrarea Consiliului Local al Municipiului Constanța în

administrarea Consiliului Județean Constanța prin H.G. nr. 416/1997 în vederea amenajării

acestuia pentru Centrul Militar Județean Constanța, iar regimul juridic al dreptului

de proprietate publică este reglementat de Legea nr. 213/1998 privind proprietatea

publică și regimul juridic al acesteia și nu există o altă hotărâre de guvern care

să constate trecerea imobilului din domeniul public al statului în domeniul public

al județului.

Se apreciază că hotărârile

de guvern privind atestarea domeniului public al județelor, precum și al municipiilor,

orașelor și comunelor din aceste județe sunt acte de atestare a bunurilor care nu

au efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea unităților administrativ-teritoriale.

În drept, au fost invocate

prevederile art. 299-320 C. proc. civ.

Consiliul Județean Constanța

a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

recurs.

După examinarea motivelor

de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul

declarat pentru următoarele considerente:

În cauză a fost invocată

excepția de nelegalitate a unor anexe din H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului

public al județului Constanța precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din

județul Constanța.

Instanța de fond a respins

excepția de nelegalitate invocată pe motiv că actul administrativ atacat este emis

anterior Legii nr. 554/2004.

Într-adevăr, conform

art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ unilateral

cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată

oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții

interesate; în acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde

soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de

contencios administrativ și suspendă cauza (…).

Actul administrativ aflat

în discuție este emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Pe acest aspect, este

de menționat faptul că instanța constituțională, prin deciziile nr. 425 și nr. 426

din 10 aprilie 2008, a apreciat că art. 4 alin. (1) și art. 11 alin. (2) Teza finală

din Legea contenciosului administrativ sunt constituționale, în raport de prevederile

art. 1, art. 5, art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21,

art. 23 și art. 44 din Legea fundamentală a țării.

Însă, în ceea ce privește

cele două norme din dreptul intern, care reprezintă temeiul de drept al invocării

excepției de nelegalitate, trebuie precizat faptul că judecătorului național îi

revine rolul de a aprecia, conform art. 20 alin. (2) din Constituție, în legătură

cu eventuala prioritate a tratatelor ce reglementează drepturile fundamentale ale

omului la care România este parte.

În acest sens, judecătorul

național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului,

are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le

preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără

să fie nevoie să asigure abrogarea acesteia de către legiuitor” (a se vedea CEDO,

hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza D.P. contra României, nr. 2, M. Of. nr. 830/5.12.2007).

Așadar, prin raportare

la normele Convenției Europene a Drepturilor Omului și la jurisprudența instanței

de la Strasbourg, Înalta Curte va aprecia că se impune înlăturarea aplicării în

speța de față a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și art. 11 alin. (2) Teza finală

din Legea contenciosului administrativ, modificată, care permit cenzurarea, fără

limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative

unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei

legi, reținând că aceste norme interne contravin unor principii fundamentale convenționale

a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

În concret, normele aflate

în discuție, întrucât permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter

individual emise înainte de data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă

dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului, precum și de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene,

prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice.

Prin raportare la considerentele

Deciziei nr. 425/2008 a Curții Constituționale prin care s-a respins excepția de

neconstituționalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, într-adevăr calea excepției

de nelegalitate se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate

fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal.

Însă, pentru a respecta

principiile constituționale și convenționale, procedura invocării excepției de nelegalitate,

astfel cum a fost reglementată de Legea nr. 554/2004, modificată de Legea nr. 262/2007

se aplică numai actelor administrative emise ulterior intrării în vigoare a legii.

Anterior adoptării Legii

nr. 554/2004, excepția de nelegalitate se invocă în fața oricărei instanțe învestită

cu soluționarea pe fond a litigiului, iar efectul admiterii acesteia constă în înlăturarea,

la soluționarea cauzei, a efectelor unui act administrativ emis cu nesocotirea legii.

În consecință, o astfel

de excepție poate fi cercetată de instanța în fața căreia a fost invocată ca mijloc

de apărare, dacă vizează un act administrativ emis anterior intrării în vigoare

a Legii nr. 554/2004 dar nu poate fi analizată de către instanța de contencios administrativ,

pe calea prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la decizia de

principiu adoptată de secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți

de Casație și Justiție nu se poate susține că aceasta nu are relevanță în cauză

deoarece soluția nu vizează o anumită categorie de persoane (autorități publice

sau persoane fizice).

Soluția de principiu se

referă la inaplicabilitatea procedurii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004

actelor administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,

indiferent dacă părțile sunt persoane fizice și autorități publice, plecând de la

dispozițiile art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituția României privind

prioritatea tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care

România este parte și la compatibilitatea normelor din dreptul intern cu reglementările

și jurisprudența comunitară.

Această soluție a fost

adoptată de către secția de contencios administrativ a instanței supreme pentru

a evita contradicțiile de jurisprudență care sunt inerente oricărui sistem juridic,

dar rolul unei jurisdicții supreme este tocmai acela de a le reglementa.

În baza art. 312

alin. (1) Teza a II-a C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004,

recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Apărării Naționale, în nume propriu și în calitate de reprezentant

legal al U.M. nr. AA Constanța împotriva sentinței nr. 227 din 28 iunie 2010 a Curții

de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ

și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 29 octombrie 2010.