ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5086/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 224 din 17 ianuarie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul A.D., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, prin care solicita obligarea acesteia la revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația, până la data plății efective. Prin aceeași sentință, instanța de judecată a respins excepția inadmisibilității acțiunii.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele: În ce privește excepția invocată de pârâtă, se constată că în speță nu se impunea îndeplinirea procedurii prealabile, întrucât nu se solicită anularea unui act administrativ, ci înlăturarea unei măsuri prin care s-a modificat un element al raportului de serviciu, pe care partea reclamantă o consideră nelegală; de altfel, pârâta nu a făcut dovada că în cauză ar fost emis un act administrativ individual pentru diminuarea salariului. Pe fondul cauzei. Potrivit art. 1 din Legea nr. 118/2010, privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (1) din cuantumul brut al salariilor/soldelor, indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi, în lei sau valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii cadru 330/2009, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G.

nr. 1/2010, privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%. Personalul bugetar din România, căruia i se aplică măsura de reducere salarială cu 25%, este împărțit în personal contractual, prestând muncă în baza unui contract individual de muncă încheiat cu angajatorul și funcționarii publici. Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului de constituționalitate de către Curtea Constituțională. În urma examinării excepției de neconstituționalitate privind Legea nr. 118/2010, au fost analizate și dispozițiile art. 41, referitoare la muncă și protecția socială a muncii, și respectiv diminuarea cuantumului salariului personalului bugetar, Curtea Constituțională, prin Deciziile nr. 872 din 24 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, publicate în M. Of.

nr. 433/2010, a statuat că dreptul la salariu este corolarul unui drept constituțional, și anume dreptul la muncă, iar diminuarea să se constituie într-o veritabilă restrângere a exercițiului dreptului la muncă, iar o astfel de măsură se poate realiza numai în condițiile strict și limitativ prevăzute de art. 53 din Constituție.

Analizându-se dispozițiile art. 53 din Constituție, s-a statuat că sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerințele impuse de art. 53. Măsura de diminuare a fost prevăzută pentru reducerea cheltuielilor bugetare, ca urmare a situație de criză economică și activitatea economică slabă, și este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea se aplică tuturor categoriilor de personal bugetar, în același cuantum și mod, și este limitată în timp, iar în art. 17 alin. (2) din Legea nr. 118/2010 fiind prevăzut că, începând cu data de 01 ianuarie 2011, se revine la cuantumul salariilor de dinainte de adoptarea acestor măsuri de diminuare, în măsura încadrării în politicile sociale și de personal.

Măsura de diminuare a cuantumului salariului cu 25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă, ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție. Prin dispozițiile Legii nr. 118/2010, privind unele măsuri necesare, în vederea restabilirii echilibrului bugetar, au fost diminuate cu 25% cuantumul brut al salariilor, neputând fi astfel stabilite alte încadrări salariale pentru petenți, la nivelul ordonatorilor secundari de credite nefiind alocate fonduri pentru plata integrală a salariilor, în sensul cerut de aceștia.

În jurisprudența europeană privitoare la aplicarea dispozițiilor cuprinse în Protocolul nr. 1 a fost constatată existența unor situații în care măsurile adoptate de autoritățile statale cu privire la dreptul de proprietate nu reprezintă „nici expropriere formală și nici expropriere de fapt; nu are loc un transfer de proprietate a reclamanților, care nu au fost privați nici de dreptul de folosință al bunurilor, pentru că pot să le și înstrăineze, dar își văd afectată însăși substanța dreptului de proprietate; în fapt ei sunt privați de această substanță a dreptului lor (cauza Sporrong et Lonnroth contra Suediei).

În privința aplicării dispozițiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului invocate de reclamant în susținerea acțiunii, Curtea Constituțională a reținut prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 că „restrângerea prevăzută de legea criticată este necesară într-o societate democratică tocmai pentru menținerea democrației și salvgardarea ființei umane”. Cu privire la proporționalitatea situației care a determinat restrângerea, Curtea Constituțională a constatat „că există o legătură de proporționalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei și scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat) și că există un echilibru între cerințele de interes general ale colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului”.

Curtea Constituțională, la pronunțarea Deciziei nr. 872 din 25 iunie 2010, a avut în vedere și prevederile legislației europene, pronunțând deciziile asupra excepțiilor de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 118/2010, prin raportare la prevederile Convenției pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale; au fost avute în vedere, de asemenea, dispozițiile Constituției României, cât și cele prevăzute în Protocolul nr. 1 la Convenție. Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul, criticile aduse încadrându-se în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și vizând greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția de respingere a acțiunii.

În motivele de recurs, recurentul arată că în mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului vizând respectarea proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite condiții și competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului general. Se susține că reducerea salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea de a mai recupera vreodată sumele de bani aferente acestui procent au dus la ruperea, în defavoarea funcționarilor publici, a justului echilibru ce trebuie păstrat între protecția proprietății și cerințele interesului general, ceea ce echivalează, în opinia recurentului, cu munca forțată.

Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare. Actul administrativ prin care s-a luat măsura contestată și a cărei revocare se solicită este emis în temeiul și pentru punerea în executare a unor norme legale, respectiv dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ca prevăd următoarele: „(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G.

nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%. (2) În situația în care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 lei.” La art. 16 alin. (1) din lege se arată că: „(1) Prevederile art. 1-3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9-14 se aplică până la 31 decembrie 2010.” Angajații instituțiilor publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.

Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislația specifică acestei categorii. Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010), la pct. 1 a constatat că „dispozițiile art. 1-8 și cele ale art. 10-17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale.” Prin Decizia nr. 1325 din 04 decembrie 2008, Curtea Constituțională, soluționând excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G.

nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, a reținut că Parlamentul și, prin derogare legislativă în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au competența de a institui modifica și abroga norme juridice de aplicare generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1) din Constituție, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective. Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiilor art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului plătit din fonduri publice, ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau de drept administrativ, libertatea contractuală a părților fiind suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor. Măsura contestată de recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate. În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte aspecte din viața satului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.

S-a concluzionat de către Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție. În consecință, se apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația națională. Nu poate fi reținută nici critica referitoare la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale, măsura contestată nefiind disproporțională în raport cu scopul urmărit și păstrând justul echilibru între interesul general al societății și protecția unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. 1 din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, se constată că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1. Diminuarea pentru o perioada determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor.

În acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmărește numai dacă justul echilibru între exigențele relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz și ceilalți c. Spaniei - Hotărârea din 02 februarie 2010, parag.

48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1. Prin urmare, în cazuri asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 și 41). Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu).

În acest caz „bun” în sensul Convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului. Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, parag. 58). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanță poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, parag.

94), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale. În cauza de față trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în limita a 25%, iar după 01 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar. Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăților financiare ale statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituțională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat, în repetate rânduri, că statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 08 noiembrie 2005, parag.

23 și cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 45). Raportarea la practica Organizației Internaționale a Muncii este străină cauzei, pentru că măsura de reducere temporară a salariilor personalului bugetar nu a avut drept efect supunerea acestei categorii de personal la prestarea unei munci forțate, cum în mod greșit se susține prin cererea de recurs. În concluzie, Înalta Curte apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate retine o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Pentru considerentele arătate, constatându-se că hotărârea atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale incidente cauzei, în temeiul art. 312 din același cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, menținând sentința criticată, ca fiind temeinică și legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamantul A.D. împotriva sentinței nr. 224 din 17 ianuarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 1 noiembrie 2011.