ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 345/2009

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 1332 din 23 aprilie 2008 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte întâmpinarea formulată de C.N.A.S. împotriva Deciziei nr. 13/2007 a Curții de Conturi a României și, în consecință, a constatat nelegalitatea parțială a deciziei, în ceea ce privește pct. 4 a) și pct. 6; s-au respins ca nefondate restul pretențiilor.

Pentru a pronunța această soluție, Curte de apel a reținut, în esență, următoarele: Referitor la pct. 4 a) din decizie: Din întreaga economie a Ordinului nr. 671/253 din 12 iunie 2006 pentru aprobarea Normelor metodologice privind încheierea și derularea contractelor de achiziții publice pentru medicamente și/ sau materiale sanitare specifice, necesare realizării programului, respectiv subprogramelor naționale cu scop curativ finanțate din bugetul fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, reiese că reclamanta este un simplu achizitor, autorizat în acest sens de Ministerul Sănătății Publice, beneficiarele directe ale procedurilor de achiziție publică fiind unitățile sanitare. Nu există nici o normă legală care să prevadă că aceste materiale intră mai întâi în patrimoniul propriu al C.N.A.S.

Ca atare, arată instanța de fond, reclamanta nu avea obligația reținută în sarcina sa prin decizia Curții de Conturi, de a înregistra în patrimoniul său medicamentele și de întocmi documentele de transfer al acestora către unitățile sanitare beneficiare, cât timp aceste bunuri nu au trecut prin patrimoniul său. În ceea ce privește punctul 4 b), instanța de fond a considerat că pârâta a adoptat o soluție legală, în acord cu dispozițiile art. 11 alin. (2) și art. 14 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, respectiv ale pct. 1 b) alin. (4) din Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1792/2002.

Referitor la susținerea reclamantei că acțiunea sa se încadrează în situația de excepție a acțiunilor multianuale, s-a reținut că nu s-a probat că încheierea actelor adiționale în discuție s-ar subsuma executării/derulării legale a unor „programe, proiecte, subproiecte, obiective și altele asemenea, care se desfășoară pe o perioadă mai mare de un an și dau loc la credite de angajament și credite bugetare”. Criticile aduse pct. 6 din decizia atacată au fost apreciate ca fiind fondate, întrucât contravaloarea tuturor discounturilor se regăsea finalmente exclusiv în beneficiul pacienților. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs, în termen legal, ambele părți. În recursul său, nemotivat în drept, Curtea de Conturi a României critică hotărârea fondului sub două aspecte, care se suprapun părții din hotărâre referitoare la constatarea nelegalității punctelor 4 a) și 6 din decizia nr. 13/2007.

Recurenta susține că neînregistrarea medicamentelor în patrimoniul C.N.A.S. și neîntocmirea documentelor de transfer către unitățile beneficiare sunt abateri care conduc la nereflectarea în balanța de verificare a evoluției patrimoniale pentru elemente de natura medicamentelor și materialelor sanitare specifice privind Programul Național de Sănătate. În privința discounturilor, recurenta susține că reclamanta C.N.A.S. nu le-a utilizat în scopul pentru care au fost acordate inițial, ceea ce a condus la diminuarea fondurilor alocate, precum și la nerealizarea obiectivelor protocoalelor privind lărgirea accesului populației la medicamente. La rândul său, recurenta C.N.A.S. a combătut soluția Curții de apel în partea privitoare la punctul 4 b) din actul administrativ atacat, invocând motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. Recurenta a susținut că instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile O.U.G. nr. 121/2004. Aplicarea procedurii propuse de echipa de controlori financiari ar conduce la un nivel de execuție bugetară mai mic cu cel puțin 8,4%, afectând direct serviciile medicale acordate populației. Aceeași concluzie o deduce și din interpretarea dispozițiilor art. 43 alin. (2) și alin. (3) din O.U.G. nr. 150/2002 privind organizarea și funcționarea sistemului de asigurări sociale de sănătate (aplicabilă până la data de 28 mai 2006), ale art. 61 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, art. 250 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, precum și ale Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 1792/2002 privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice.

Concluzionând, recurenta-reclamantă susține că toate abaterile financiar-contabile reținute de organele de control ale Curții de Conturi trebuie înlăturate, în privința punctului 4 b) indicând și că angajamentele legale s-au încheiat strict în limita creditelor de angajament aprobate prin buget, care au fost egale cu creditele bugetare aprobate. Numai recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare la recursul celeilalte părți, solicitând respingerea acestuia ca nefondat. Referitor la primul motiv de recurs, se arată că nu există temei legal pentru înregistrarea medicamentelor și a materialelor sanitare achiziționate pentru derularea Programelor Naționale de sănătate în patrimoniul C.N.A.S. Recurenta - reclamantă mai precizează la acest punct că toate operațiunile s-au derulat conform Ordinului ministrului sănătății și al președintelui C.N.A.S.

nr. 1113/153/2005 și Ordinului acelorași autorități nr. 671/253/2006, ambele publicate în M. Of. Cât privește susținerea că discounturile nu au fost utilizate în scopul pentru care au fost acordate inițial, C.N.A.S. a arătat că obiectul inițial al protocoalelor pe care le-a încheiat cu cele trei firme a fost modificat nu prin contractele de sponsorizare, ci prin acte adiționale la protocoalele respective. Toate obiectivele prevăzute în acestea au fost realizate, iar sponsorizarea cu aplicația informatică a servit la îndeplinirea acestora, respectându-se prevederile din actele adiționale prin care s-a stabilit că destinația sumelor care îi vor fi transmise va fi stabilită prin acordul părților.

Examinând sentința atacată prin prisma motivelor de recurs formulate de ambele părți, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea recurentei-reclamante C.N.A.S., precum și, potrivit art. 304 1 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte constată că numai recursul C.N.A.S. este fondat. Concluzia Înaltei Curți se justifică prin următoarele considerente: Recurenta-reclamantă C.N.A.S. a dedus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, Decizia nr. 13 din 17 septembrie 2007 a Curții de Conturi a României, secția de control financiar, ulterior, numai în ceea ce privește constatările și abaterile corelative de la punctele 4 a), 4 b) și 6. Cum s-a arătat, Curtea de apel a apreciat ca fiind întemeiate criticile formulate împotriva punctelor 4 a) și 6, menținând, ca fiind legală, constatarea organului de control de la punctul 4 b) din decizie.

Ca urmare, recursurile de față privesc diferențiat partea din hotărâre ce le este defavorabilă C.N.A.S., respectiv Curții de Conturi a României. Analizând, în succesiune logică cele trei abateri financiar contabile, consemnate în Raportul de Control Intermediar nr. P/3332 din 11 iulie 2007, însușite prin decizia atacată, Înalta Curte reține că: - pct. 4 a) - La acest punct Curtea de Conturi a României a reproșat instituției controlate că: „La primirea de către C.N.A.S. a documentelor care însoțesc medicamentele și materiale sanitare specifice remise de unitățile sanitare beneficiare, respectiv factura și documentele de recepție, nu a procedat la înregistrarea în patrimoniu, respectiv în contul 3029 „Medicamente și materiale sanitare” a valorii medicamentelor, deși a efectuat și înregistrat plata acestora.

De asemenea, nu a întocmit documentele pentru transferul medicamentelor și materialelor sanitare în patrimoniul unităților sanitare beneficiare”. Prima instanță a examinat în detaliu raporturile care s-au stabilit între C.N.A.S., în calitate de achizitor și unitatea sanitară, în calitate de beneficiar final, raporturi clarificate prin Ordinul nr. 671/253 din 12 iunie 2006 pentru aprobarea Normelor metodologice privind încheierea și derularea contractelor de achiziții publice pentru medicamente și/ sau materiale sanitare specifice, necesare realizării Programului național de sănătate, respectiv subprogramelor naționale cu scop curativ finanțate din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, ordin comun al Ministerului Sănătății Publice și C.N.A.S., publicat în M. Of.

al României, Partea I, nr. 543 din 23 iunie 2006. Înalta Curte observă că recurenta Curtea de Conturi a formulat o critică pur formală a părții din sentință care examinează această problematică, limitându-se la a reitera argumentația cuprinsă în decizie, fără nici o trimitere la ordinul în discuție. Or, concluzia fondului în sensul că recurenta-reclamantă C.N.A.S. nu avea obligația de a înregistra în patrimoniul său medicamentele și, ulterior, de a întocmi documentele de transfer către unitățile sanitare beneficiare se fondează tocmai pe dispozițiile acestui act normativ. Potrivit art. 1.2 din ordin, Casa Națională de Asigurări de Sănătate este autorizată să încheie și să deruleze contracte de achiziții publice pentru medicamente și/sau materiale specifice necesare realizării subprogramelor naționale.

În factura fiscală pe care o emite furnizorul, acesta are obligația, potrivit art. 2.6 din ordin, să nominalizeze la rubrica „Cumpărător”, pe lângă C.N.A.S., în calitate de achizitor, și unitatea sanitară, în calitate de beneficiar final. Din modul de derulare/executare a acestor contracte, explicat în art. 3, rezultă că livrarea medicamentelor și materialelor sanitare se face direct de către furnizor beneficiarilor finali (unitățile sanitare), potrivit unui grafic de livrare, transmis de C.N.A.S., căreia i se comunică, printr-o adresă de informare, datele expedierii. Ulterior, originalul facturii este transmis achizitorului (C.N.A.S.), la beneficiar rămânând o copie; C.N.A.S.

are obligația achitării produselor pe baza facturii originale, a notei de intrare-recepție pe care o întocmește unitatea sanitară la primirea lor și a notei contabile redactate tot de unitatea sanitară beneficiară și care cuprinde operațiunile de înregistrare în contabilitate a medicamentelor și/ sau materialelor sanitare specifice intrate în gestiunea unității sanitare. Concluzia care se deduce este, astfel, contrară susținerilor recurentei Curtea de Conturi, fiind evident faptul că medicamentele și materialele sanitare intră direct în patrimoniul beneficiarului final, C.N.A.S. având numai rolul de achizitor, în considerarea, pe de o parte, a nevoii unei achiziții publice coordonate la nivel național și, pe de altă parte, a faptului că această instituție publică gestionează bugetul asigurărilor de sănătate din care acestea se plătesc nemijlocit.

- punctul 4 b) - Abaterea reținută la acest punct al deciziei Curții de Conturi se referă la faptul că: „…au fost încheiate angajamente legale, respectiv acte adiționale lunare, tip comandă, pentru achiziția de medicamente și materiale sanitare necesare derulării P.N.S., la nivelul creditelor bugetare definitiv aprobate, în sumă de 856.361,8 mii lei, fără a se avea în vedere soldul obligațiilor angajate și neachitate din anul 2005 și care s-au achitat în anul 2006, în sumă de 18.319 mii lei. În anul 2006, practica încheierii angajamentelor legale prin nerezervarea fondurilor necesare achitării obligațiilor din anul anterior în bugetul anului curent, a condus la înregistrarea unor obligații neachitate la 31 decembrie 2006 în sumă de 9.077 mii lei, fără însă ca, C.N.A.S.

să aibă aprobare potrivit legii”. În această privință, Curtea de apel a împărtășit concluziile Curții de Conturi privind încălcarea prevederilor art. 11 alin. (2) și art. 14 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, respectiv ale pct. 1 b alin. (4) din Normele Metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor, aprobate prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1792/2002, dispoziții legale care converg către concluzia că nu se pot angaja cheltuieli din fonduri publice dacă nu sunt asigurate mijloacele financiare necesare plății acestora în exercițiul bugetar (anual) respectiv. Apărarea C.N.A.S. în sensul că cheltuielile în discuție se subsumează unor programe sau proiecte care se desfășoară pe o perioadă mai mare de un an, încadrându-se în situația de excepție a acțiunilor multianuale a fost înlăturată de instanța de fond, considerându-se că nu are acoperire probatorie.

Examinând dispozițiile legale invocate de recurenta-reclamantă, precum și Contractul - cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în sistemul de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2005, aprobat prin H.G. nr. 52/2005, Înalta Curte constată că recursul C.N.A.S. este fondat. Într-adevăr, prin Legea bugetului de stat pe anul 2006, nr. 379/2005, bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate aprobat este prevăzut în anexa 12, iar în anexa 12/06 este indicat, distinct, bugetul pentru Programele Naționale de Sănătate, defalcat pentru creditele de angajament aprobate și creditele bugetare aprobate.

În același timp, potrivit Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1792/2002, emis în baza prevederilor art. 19 lit. d) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, ordonatorii de credite nu pot angaja cheltuieli într-o perioadă în care se știe că bunul, lucrarea sau serviciu nu va putea fi executat, recepționat și plătit până la data de 31 decembrie a exercițiului bugetar curent, respectiv ultima zi de plată prevăzută în Programul calendaristic pentru derularea principalelor operațiuni de încheiere a exercițiului bugetar, cu excepția acțiunilor multianuale, astfel cum sunt acestea definite în art. 2 pct. 14 din Legea nr. 500/2002. Prin Contractul cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în sistemul de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2005, aprobat prin H.G.

nr. 52/2005 s-a prevăzut încheierea de acte adiționale la contractele derulate în anul 2005, pentru programul național de sănătate cu scop curativ, ținându-se cont de necesitatea asigurării continuității tratamentului pentru bolnavii cuprinși în Programul național și de caracterul major al acestor afecțiuni (filele 57-59, dosar fond).

În aceste condiții, contractele s-au derulat și în anul 2006, depășind perioada de 1 an, ceea ce este specific acțiunilor multianuale, iar prin Legea bugetului de stat nr. 379/2005 au fost aprobate credite bugetare, precum și credite de angajament pentru derularea Programelor naționale de sănătate cu scop curativ, fiind cuprinse și creditele aferente perioadei 2007 - 2009. De altfel, având în vedere specificul sistemului de asigurări sociale de sănătate, nici nu este posibil ca angajamentele legale ale anului curent să se poată lichida, ordonanța și plăți până la data de 31 decembrie a exercițiului bugetar în curs, fiindcă s-ar ajunge la situația nepermisă ca medicamentele și materialele sanitare necesare bolnavilor pentru luna decembrie să nu mai poată fi contractate și asigurate.

În același sens sunt și prevederile art. 250 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: „Decontarea serviciilor medicale și a dispozitivelor medicale aferente lunii decembrie a anului în curs se face în luna ianuarie a anului următor”. La punctul 6 din decizia atacată s-a reținut că: „Neutilizarea discounturilor în scopul strict pentru care au fost acordate inițial, a condus la diminuarea fondurilor alocate medicamentelor și serviciilor medicale, precum și la nerealizarea obiectivelor Protocoalelor, privind lărgirea accesului populației la medicamente”. În concret au fost avute în vedere Protocoalele privind modalitățile de susținere a eforturilor de compensare a unor medicamente, încheiate între C.N.A.S.

și SC G.S. SRL, W.W.E.G. și O.A.B.V., contractele de sponsorizare și alte documente semnate de aceleași părți, referitoare la derularea și încasarea sponsorizărilor la nivelul discounturilor acordate de firme, ca procent aplicat la suma totală a costurilor suportate de C.N.A.S. Și acest motiv de recurs al Curții de Conturi este conceput în termeni generici, preluându-se punctul de vedere expus în propria decizie, fără nici o referire concretă la argumentația Curții de apel. Instanța de fond a reținut că pretinsa nelegalitate invocată de Curtea de Conturi nu se sprijină pe nici un text de lege, fiind însă relevantă împrejurarea că, finalmente, demersurile C.N.A.S. au profitat exclusiv pacienților.

Însușindu-și considerentul Curții de apel, Înalta Curte mai observă că, atât în actul de control, cât și în decizia examinată s-a reținut greșit că protocoalele în discuție ar fi fost modificate ulterior prin contractele de sponsorizare. În realitate, acestea sunt acte juridice distincte, cu obiecte diferite, chiar dacă finalitatea lor converge către eficientizarea raporturilor dintre părți. Protocoalele au fost modificate într-adevăr, dar prin acte adiționale prin care părțile semnatare au agreat schimbarea procedurii de monitorizare a consumului de medicamente și de calcul al sumelor ce urmează a fi plătite de cele trei societăți comerciale C.N.A.S. În esență, modificările au simplificat operațiunile de verificare trimestrială pe care le efectuează C.N.A.S., renunțându-se la monitorizarea greoaie și ineficientă pe bază de tichete.

Contractul de sponsorizare la care se referă actul de control a vizat aplicația informatică pe care una din firmele menționate – W.W.E.G. - a pus-o la dispoziția C.N.A.S., tocmai în scopul ușurării operațiunii de monitorizare și stabilirii cu acuratețe a consumului de medicamente. Din această succintă expunere a situației de fapt și a contextului actelor juridice verificate de Curtea de Conturi rezultă că este legală soluția adoptată de Curtea de apel, în sensul constatării nelegalității punctului 6 din actul administrativ analizat. Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) – (3) C. proc. civ. se va admite recursul declarat de reclamanta C.N.A.S. împotriva sentinței nr. 1332 din 23 aprilie 2008 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, care va fi modificată în sensul admiterii în întregime a acțiunii și se va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi împotriva aceleiași decizii, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de reclamanta C.N.A.S. împotriva sentinței nr. 1332 din 23 aprilie 2008 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că admite în totalitate acțiunea reclamantei și anulează și pct. 4 b) din Decizia nr. 13/AI/2007 emisă de pârâta Curtea de Conturi. Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate. Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi, împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 ianuarie 2009.