ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 345/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 345/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 1332 din 23 aprilie 2008

Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal,

a admis în parte întâmpinarea formulată de C.N.A.S. împotriva Deciziei nr. 13/2007

a Curții de Conturi a României și, în consecință, a constatat nelegalitatea

parțială a deciziei, în ceea ce privește pct. 4 a) și pct. 6; s-au respins ca

nefondate restul pretențiilor.

Pentru a pronunța această

soluție, Curte de apel a reținut, în esență, următoarele:

Referitor la pct. 4 a) din

decizie: Din întreaga economie a Ordinului nr. 671/253 din 12 iunie 2006 pentru

aprobarea Normelor metodologice privind încheierea și derularea contractelor de

achiziții publice pentru medicamente și/ sau materiale sanitare specifice,

necesare realizării programului, respectiv subprogramelor naționale cu scop

curativ finanțate din bugetul fondului național unic de asigurări sociale de

sănătate, reiese că reclamanta este un simplu achizitor, autorizat în acest

sens de Ministerul Sănătății Publice, beneficiarele directe ale procedurilor de

achiziție publică fiind unitățile sanitare. Nu există nici o normă legală care

să prevadă că aceste materiale intră mai întâi în patrimoniul propriu al C.N.A.S.

Ca atare, arată instanța de fond, reclamanta nu avea obligația reținută în

sarcina sa prin decizia Curții de Conturi, de a înregistra în patrimoniul său

medicamentele și de întocmi documentele de transfer al acestora către unitățile

sanitare beneficiare, cât timp aceste bunuri nu au trecut prin patrimoniul său.

În ceea ce privește punctul

4 b), instanța de fond a considerat că pârâta a adoptat o soluție legală, în

acord cu dispozițiile art. 11 alin. (2) și art. 14 alin. (3) din Legea nr. 500/2002

privind finanțele publice, respectiv ale pct. 1 b) alin. (4) din Ordinul ministrului

finanțelor publice nr. 1792/2002. Referitor la susținerea reclamantei că

acțiunea sa se încadrează în situația de excepție a acțiunilor multianuale, s-a

reținut că nu s-a probat că încheierea actelor adiționale în discuție s-ar subsuma

executării/derulării legale a unor „programe, proiecte, subproiecte, obiective

și altele asemenea, care se desfășoară pe o perioadă mai mare de un an și dau

loc la credite de angajament și credite bugetare”.

Criticile aduse pct. 6 din

decizia atacată au fost apreciate ca fiind fondate, întrucât contravaloarea

tuturor discounturilor se regăsea finalmente exclusiv în beneficiul pacienților.

Împotriva acestei sentințe

au declarat recurs, în termen legal, ambele părți.

În recursul său, nemotivat

în drept, Curtea de Conturi a României critică hotărârea fondului sub două

aspecte, care se suprapun părții din hotărâre referitoare la constatarea

nelegalității punctelor 4 a) și 6 din decizia nr. 13/2007.

Recurenta susține că

neînregistrarea medicamentelor în patrimoniul C.N.A.S. și neîntocmirea

documentelor de transfer către unitățile beneficiare sunt abateri care conduc

la nereflectarea în balanța de verificare a evoluției patrimoniale pentru

elemente de natura medicamentelor și materialelor sanitare specifice privind

Programul Național de Sănătate.

În privința discounturilor,

recurenta susține că reclamanta C.N.A.S. nu le-a utilizat în scopul pentru care

au fost acordate inițial, ceea ce a condus la diminuarea fondurilor alocate,

precum și la nerealizarea obiectivelor protocoalelor privind lărgirea accesului

populației la medicamente.

La rândul său, recurenta C.N.A.S.

a combătut soluția Curții de apel în partea privitoare la punctul 4 b) din

actul administrativ atacat, invocând motivul de modificare prevăzut de art. 304

pct. 9 C. proc. civ.

Recurenta a susținut că

instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile O.U.G. nr. 121/2004.

Aplicarea procedurii propuse de echipa de controlori financiari ar conduce la

un nivel de execuție bugetară mai mic cu cel puțin 8,4%, afectând direct

serviciile medicale acordate populației.

Aceeași concluzie o deduce

și din interpretarea dispozițiilor art. 43 alin. (2) și alin. (3) din O.U.G. nr.

150/2002 privind organizarea și funcționarea sistemului de asigurări sociale de

sănătate (aplicabilă până la data de 28 mai 2006), ale art. 61 alin. (2) din

Legea nr. 500/2002, art. 250 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, precum și ale

Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 1792/2002 privind angajarea,

lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice.

Concluzionând, recurenta-reclamantă

susține că toate abaterile financiar-contabile reținute de organele de control

ale Curții de Conturi trebuie înlăturate, în privința punctului 4 b) indicând

și că angajamentele legale s-au încheiat strict în limita creditelor de

angajament aprobate prin buget, care au fost egale cu creditele bugetare

aprobate.

Numai recurenta-reclamantă a

formulat întâmpinare la recursul celeilalte părți, solicitând respingerea

acestuia ca nefondat.

Referitor la primul motiv de

recurs, se arată că nu există temei legal pentru înregistrarea medicamentelor

și a materialelor sanitare achiziționate pentru derularea Programelor Naționale

de sănătate în patrimoniul C.N.A.S. Recurenta - reclamantă mai precizează la

acest punct că toate operațiunile s-au derulat conform Ordinului ministrului

sănătății și al președintelui C.N.A.S. nr. 1113/153/2005 și Ordinului acelorași

autorități nr. 671/253/2006, ambele publicate în M. Of.

Cât privește susținerea că

discounturile nu au fost utilizate în scopul pentru care au fost acordate

inițial, C.N.A.S. a arătat că obiectul inițial al protocoalelor pe care le-a

încheiat cu cele trei firme a fost modificat nu prin contractele de

sponsorizare, ci prin acte adiționale la protocoalele respective. Toate

obiectivele prevăzute în acestea au fost realizate, iar sponsorizarea cu

aplicația informatică a servit la îndeplinirea acestora, respectându-se

prevederile din actele adiționale prin care s-a stabilit că destinația sumelor

care îi vor fi transmise va fi stabilită prin acordul părților.

Examinând sentința atacată

prin prisma motivelor de recurs formulate de ambele părți, a apărărilor

cuprinse în întâmpinarea recurentei-reclamante C.N.A.S., precum și, potrivit art.

304

1

C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte constată că

numai recursul C.N.A.S. este fondat.

Concluzia Înaltei Curți se

justifică prin următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă C.N.A.S.

a dedus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ,

Decizia nr. 13 din 17 septembrie 2007 a Curții de Conturi a României, secția de

control financiar, ulterior, numai în ceea ce privește constatările și

abaterile corelative de la punctele 4 a), 4 b) și 6.

Cum s-a arătat, Curtea de

apel a apreciat ca fiind întemeiate criticile formulate împotriva punctelor 4 a)

și 6, menținând, ca fiind legală, constatarea organului de control de la

punctul 4 b) din decizie. Ca urmare, recursurile de față privesc diferențiat

partea din hotărâre ce le este defavorabilă C.N.A.S., respectiv Curții de

Conturi a României.

Analizând, în succesiune

logică cele trei abateri financiar contabile, consemnate în Raportul de Control

Intermediar nr. P/3332 din 11 iulie 2007, însușite prin decizia atacată, Înalta

Curte reține că:

- pct. 4 a) - La acest punct

Curtea de Conturi a României a reproșat instituției controlate că:

„La primirea de către C.N.A.S.

a documentelor care însoțesc medicamentele și materiale sanitare specifice

remise de unitățile sanitare beneficiare, respectiv factura și documentele de

recepție, nu a procedat la înregistrarea în patrimoniu, respectiv în contul

3029 „Medicamente și materiale sanitare” a valorii medicamentelor, deși a

efectuat și înregistrat plata acestora. De asemenea, nu a întocmit documentele

pentru transferul medicamentelor și materialelor sanitare în patrimoniul

unităților sanitare beneficiare”.

Prima instanță a examinat în

detaliu raporturile care s-au stabilit între C.N.A.S., în calitate de achizitor

și unitatea sanitară, în calitate de beneficiar final, raporturi clarificate

prin Ordinul nr. 671/253 din 12 iunie 2006 pentru aprobarea Normelor

metodologice privind încheierea și derularea contractelor de achiziții publice

pentru medicamente și/ sau materiale sanitare specifice, necesare realizării

Programului național de sănătate, respectiv subprogramelor naționale cu scop

curativ finanțate din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de

sănătate, ordin comun al Ministerului Sănătății Publice și C.N.A.S., publicat

în M. Of. al României, Partea I, nr. 543 din 23 iunie 2006.

Înalta Curte observă că

recurenta Curtea de Conturi a formulat o critică pur formală a părții din

sentință care examinează această problematică, limitându-se la a reitera

argumentația cuprinsă în decizie, fără nici o trimitere la ordinul în discuție.

Or, concluzia fondului în

sensul că recurenta-reclamantă C.N.A.S. nu avea obligația de a înregistra în

patrimoniul său medicamentele și, ulterior, de a întocmi documentele de

transfer către unitățile sanitare beneficiare se fondează tocmai pe

dispozițiile acestui act normativ.

Potrivit art. 1.2 din ordin,

Casa Națională de Asigurări de Sănătate este autorizată să încheie și să

deruleze contracte de achiziții publice pentru medicamente și/sau materiale

specifice necesare realizării subprogramelor naționale.

În factura fiscală pe care o

emite furnizorul, acesta are obligația, potrivit art. 2.6 din ordin, să

nominalizeze la rubrica „Cumpărător”, pe lângă C.N.A.S., în calitate de

achizitor, și unitatea sanitară, în calitate de beneficiar final. Din modul de

derulare/executare a acestor contracte, explicat în art. 3, rezultă că livrarea

medicamentelor și materialelor sanitare se face direct de către furnizor

beneficiarilor finali (unitățile sanitare), potrivit unui grafic de livrare,

transmis de C.N.A.S., căreia i se comunică, printr-o adresă de informare,

datele expedierii. Ulterior, originalul facturii este transmis achizitorului (C.N.A.S.),

la beneficiar rămânând o copie; C.N.A.S. are obligația achitării produselor pe

baza facturii originale, a notei de intrare-recepție pe care o întocmește

unitatea sanitară la primirea lor și a notei contabile redactate tot de

unitatea sanitară beneficiară și care cuprinde operațiunile de înregistrare în

contabilitate a medicamentelor și/ sau materialelor sanitare specifice intrate

în gestiunea unității sanitare.

Concluzia care se deduce

este, astfel, contrară susținerilor recurentei Curtea de Conturi, fiind evident

faptul că medicamentele și materialele sanitare intră direct în patrimoniul

beneficiarului final, C.N.A.S. având numai rolul de achizitor, în considerarea,

pe de o parte, a nevoii unei achiziții publice coordonate la nivel național și,

pe de altă parte, a faptului că această instituție publică gestionează bugetul

asigurărilor de sănătate din care acestea se plătesc nemijlocit.

- punctul 4 b) - Abaterea

reținută la acest punct al deciziei Curții de Conturi se referă la faptul că:

„…au fost încheiate

angajamente legale, respectiv acte adiționale lunare, tip comandă, pentru

achiziția de medicamente și materiale sanitare necesare derulării P.N.S., la

nivelul creditelor bugetare definitiv aprobate, în sumă de 856.361,8 mii lei,

fără a se avea în vedere soldul obligațiilor angajate și neachitate din anul 2005

și care s-au achitat în anul 2006, în sumă de 18.319 mii lei. În anul 2006,

practica încheierii angajamentelor legale prin nerezervarea fondurilor necesare

achitării obligațiilor din anul anterior în bugetul anului curent, a condus la

înregistrarea unor obligații neachitate la 31 decembrie 2006 în sumă de 9.077

mii lei, fără însă ca, C.N.A.S. să aibă aprobare potrivit legii”.

În această privință, Curtea de

apel a împărtășit concluziile Curții de Conturi privind încălcarea prevederilor

art. 11 alin. (2) și art. 14 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele

publice, respectiv ale pct. 1 b alin. (4) din Normele Metodologice privind

angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor, aprobate prin Ordinul

ministrului finanțelor publice nr. 1792/2002, dispoziții legale care converg

către concluzia că nu se pot angaja cheltuieli din fonduri publice dacă nu sunt

asigurate mijloacele financiare necesare plății acestora în exercițiul bugetar

(anual) respectiv.

Apărarea C.N.A.S. în sensul

că cheltuielile în discuție se subsumează unor programe sau proiecte care se

desfășoară pe o perioadă mai mare de un an, încadrându-se în situația de

excepție a acțiunilor multianuale a fost înlăturată de instanța de fond,

considerându-se că nu are acoperire probatorie.

Examinând dispozițiile

legale invocate de recurenta-reclamantă, precum și Contractul - cadru privind

condițiile acordării asistenței medicale în sistemul de asigurări sociale de

sănătate pentru anul 2005, aprobat prin H.G. nr. 52/2005, Înalta Curte constată

că recursul C.N.A.S. este fondat.

Într-adevăr, prin Legea

bugetului de stat pe anul 2006, nr. 379/2005, bugetul Fondului național unic de

asigurări sociale de sănătate aprobat este prevăzut în anexa 12, iar în anexa

12/06 este indicat, distinct, bugetul pentru Programele Naționale de Sănătate,

defalcat pentru creditele de angajament aprobate și creditele bugetare

aprobate.

În același timp, potrivit

Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1792/2002, emis în baza prevederilor

art. 19 lit. d) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, ordonatorii

de credite nu pot angaja cheltuieli într-o perioadă în care se știe că bunul,

lucrarea sau serviciu nu va putea fi executat, recepționat și plătit până la

data de 31 decembrie a exercițiului bugetar curent, respectiv ultima zi de

plată prevăzută în Programul calendaristic pentru derularea principalelor

operațiuni de încheiere a exercițiului bugetar, cu excepția acțiunilor

multianuale, astfel cum sunt acestea definite în art. 2 pct. 14 din Legea nr. 500/2002.

Prin Contractul cadru

privind condițiile acordării asistenței medicale în sistemul de asigurări

sociale de sănătate pentru anul 2005, aprobat prin H.G. nr. 52/2005 s-a

prevăzut încheierea de acte adiționale la contractele derulate în anul 2005,

pentru programul național de sănătate cu scop curativ, ținându-se cont de

necesitatea asigurării continuității tratamentului pentru bolnavii cuprinși în

Programul național și de caracterul major al acestor afecțiuni (filele 57-59,

dosar fond). În aceste condiții, contractele s-au derulat și în anul 2006,

depășind perioada de 1 an, ceea ce este specific acțiunilor multianuale, iar

prin Legea bugetului de stat nr. 379/2005 au fost aprobate credite bugetare,

precum și credite de angajament pentru derularea Programelor naționale de

sănătate cu scop curativ, fiind cuprinse și creditele aferente perioadei 2007 -

2009.

De altfel, având în vedere

specificul sistemului de asigurări sociale de sănătate, nici nu este posibil ca

angajamentele legale ale anului curent să se poată lichida, ordonanța și plăți

până la data de 31 decembrie a exercițiului bugetar în curs, fiindcă s-ar

ajunge la situația nepermisă ca medicamentele și materialele sanitare necesare

bolnavilor pentru luna decembrie să nu mai poată fi contractate și asigurate.

În același sens sunt și

prevederile art. 250 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în

domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, potrivit

cărora:

„Decontarea serviciilor

medicale și a dispozitivelor medicale aferente lunii decembrie a anului în curs

se face în luna ianuarie a anului următor”.

La punctul 6 din decizia

atacată s-a reținut că:

„Neutilizarea discounturilor

în scopul strict pentru care au fost acordate inițial, a condus la diminuarea

fondurilor alocate medicamentelor și serviciilor medicale, precum și la

nerealizarea obiectivelor Protocoalelor, privind lărgirea accesului populației

la medicamente”.

În concret au fost avute în

vedere Protocoalele privind modalitățile de susținere a eforturilor de

compensare a unor medicamente, încheiate între C.N.A.S. și SC G.S. SRL, W.W.E.G.

și O.A.B.V., contractele de sponsorizare și alte documente semnate de aceleași

părți, referitoare la derularea și încasarea sponsorizărilor la nivelul

discounturilor acordate de firme, ca procent aplicat la suma totală a

costurilor suportate de C.N.A.S.

Și acest motiv de recurs al

Curții de Conturi este conceput în termeni generici, preluându-se punctul de

vedere expus în propria decizie, fără nici o referire concretă la argumentația

Curții de apel.

Instanța de fond a reținut

că pretinsa nelegalitate invocată de Curtea de Conturi nu se sprijină pe nici un

text de lege, fiind însă relevantă împrejurarea că, finalmente, demersurile C.N.A.S.

au profitat exclusiv pacienților.

Însușindu-și considerentul

Curții de apel, Înalta Curte mai observă că, atât în actul de control, cât și

în decizia examinată s-a reținut greșit că protocoalele în discuție ar fi fost

modificate ulterior prin contractele de sponsorizare. În realitate, acestea

sunt acte juridice distincte, cu obiecte diferite, chiar dacă finalitatea lor

converge către eficientizarea raporturilor dintre părți.

Protocoalele au fost

modificate într-adevăr, dar prin acte adiționale prin care părțile semnatare au

agreat schimbarea procedurii de monitorizare a consumului de medicamente și de

calcul al sumelor ce urmează a fi plătite de cele trei societăți comerciale C.N.A.S.

În esență, modificările au simplificat operațiunile de verificare trimestrială

pe care le efectuează C.N.A.S., renunțându-se la monitorizarea greoaie și

ineficientă pe bază de tichete.

Contractul de sponsorizare

la care se referă actul de control a vizat aplicația informatică pe care una

din firmele menționate – W.W.E.G. - a pus-o la dispoziția C.N.A.S., tocmai în

scopul ușurării operațiunii de monitorizare și stabilirii cu acuratețe a

consumului de medicamente.

Din această succintă

expunere a situației de fapt și a contextului actelor juridice verificate de

Curtea de Conturi rezultă că este legală soluția adoptată de Curtea de apel, în

sensul constatării nelegalității punctului 6 din actul administrativ analizat.

Pentru toate

aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) – (3) C. proc. civ. se va

admite recursul declarat de reclamanta C.N.A.S.

împotriva sentinței nr. 1332 din 23 aprilie 2008 a Curții de Apel

București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, care va fi modificată în

sensul admiterii în întregime a acțiunii și se va respinge recursul declarat de

pârâta Curtea de Conturi împotriva aceleiași decizii, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de reclamanta C.N.A.S.

împotriva

sentinței nr. 1332 din 23 aprilie 2008 a Curții de Apel

București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată,

în sensul că admite în totalitate acțiunea reclamantei și anulează și pct. 4 b)

din Decizia nr. 13/AI/2007 emisă de pârâta Curtea de Conturi.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței recurate.

Respinge recursul declarat

de pârâta Curtea de Conturi, împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 23 ianuarie 2009.