ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3239/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3239/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Suceava la data de 31 octombrie 2011, reclamanta Direcția Sanitară

Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Suceava, în contradictoriu cu

pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Suceava, a solicitat

să se dispună anularea Încheierii nr. 101 din 12 ianuarie 2011 a Curții de

Conturi a României; anularea parțială a Deciziei nr. 21/39 din 14 iulie 2011 a

Camerei de Conturi Suceava cu privire la constatările de la pct. 8 și a măsurii

dispusă la pct. 2.1, precum și suspendarea executării acestor acte până la

soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Reclamanta și-a

motivat acțiunea arătând, în esență, că plata sporurilor de inspector de 10%

s-a acordat în mod legal, în conformitate cu dispozițiile Ordinului

președintelui AVSVSA nr. 56002/2007, a Legii nr. 435/2006 și a Legii nr.

272/2008, în baza actelor și documentelor justificative privind exercitarea

atribuțiilor care permit acordarea sporului de inspector, așa încât

constatările și măsurile dispuse de Camera de Conturi Suceava și confirmate de

Curtea de Conturi a României - urmare a respingerii contestației reclamantei -

sunt nelegale.

A mai arătat că

aceste motive de nelegalitate se circumscriu noțiunii de "caz bine

justificat" prevăzută de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, iar

prejudiciul estimat de pârâtă în cuantum de 274.409 RON, a cărui recuperare

integrală i-a fost impus reclamantei până la data de 31 decembrie 2011, afectează

buna desfășurare a activității reclamantei, așa încât, în opinia sa, constituie

condiția prevăzută de art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ("prevenirea

unei pagube iminente") și sunt argumente în sprijinul solicitării de

suspendare a executării măsurilor dispuse de pârâte, în temeiul art. 15

raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Sindicatul

"Camera Veterinarilor" Suceava a formulat cerere de intervenție în

interesul reclamantei și a arătat că reprezintă interesele salariaților -

funcționari publici - din cadrul reclamantei, sens în care a susținut apărările

și argumentația dezvoltate de reclamantă în acțiunea directă, sub aspectul

tuturor capetelor de cerere.

În întâmpinarea

depusă la dosar, pârâta Curtea de Conturi a României a arătat că, raportat la

prevederile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, motivele reclamantei în

susținerea cererii de suspendare a executării măsurilor dispuse prin actul de

control contestat sunt nefondate, sens în care a solicitat respingerea acestei

solicitări. Cu privire la legalitatea acordării sporului de inspector în

procent de 10% din salariul de bază, pentru perioada 1 mai 2008 - 30 aprilie

2010, a arătat că, în raport de prevederile Legii nr. 272/2008 și Legii nr.

330/2009, reclamanta nu a respectat cerințele impuse de aceste acte normative

pentru acordarea lui.

instanței de fond

Prin Hotărârea nr.

447 din 19 decembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă de

contencios administrativ și fiscal, a respins ca nefondată cererea de

suspendare a executării Deciziei 21/2011 a Curții de Conturi a României și a

Încheierii 101/2011 a Curții de Conturi a României și a respins ca nefondată

acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Direcția Sanitară

Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Suceava, în contradictoriu cu

pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Suceava, precum și

cererea de intervenție accesorie formulată de Sindicatul "Camera

Veterinarilor" Suceava.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că prin Decizia nr. 21/39 din 14

iulie 2011, Camera de Conturi a Județului Suceava, examinând deficiențele

consemnate în raportul de audit nr. 4693 din 27 mai 2011 încheiat în urma

acțiunii de audit "Audit financiar asupra contului anual de execuție al

bugetului de stat al ANSVSA" efectuat la Direcția Sanitară Veterinară și

pentru Siguranța Alimentelor Suceava, a constatat - printre altele - că în

perioada 1 mai 2008 - 30 aprilie 2010, reclamanta a acordat nelegal sporul de

inspector, în cuantum de 10% în lipsa emiterii unui Regulament aprobat prin

Ordin al președintelui ANSVSA - nepublicat în M. Of. al României - și fără să

fie specificate categoriile de personal și condițiile de acordare a sporului.

S-a constatat, în

acest sens, că reclamanta a încălcat prevederile art. 14 (2) din Legea nr.

500/2002, anexa II/12 pct. II lit. A pct. 5 din Legea nr. 330/2009 și art. 11

din Legea nr. 329/2009, așa încât, la pct. 2.1 din Decizia criticată, s-a

dispus în sarcina reclamantei, ca până la data de 31 decembrie 2011, să

procedeze la verificarea tuturor operațiunilor reprezentând cheltuieli de

personal, stabilirea întinderii prejudiciului reprezentând cheltuieli de

personal acordate nelegal, recuperarea integrală a acestuia, regularizarea

obligațiilor angajatorului și angajaților cu bugetul consolidat.

În esență, apărările

părților litigante au supus analizei instanței de contencios administrativ,

trei problematici:

- în principal:

natura juridică a Ordinului președintelui ANSVSA nr. 56002/2007 - care a stat

la baza acordării sporului de inspector - respectiv: act administrativ cu

caracter normativ sau individual și dacă au fost respectate cerințele formale

pentru intrarea în vigoare respectiv: publicarea în M. Of. al României și,

comunicarea actului administrativ pentru a doua situație;

- conținutul

reglementărilor cuprinse în Ordinul președintelui ANSVSA - în sensul: dacă, în

esență, acestea conțin prevederi clare și explicite cu privire la criticile ce

urmează a fi avute în vedere la acordarea sporului de inspector; categoriile de

personal și condițiile de acordare;

- regimul juridic al

acestui spor după intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009 și baza legală

pentru acordarea/sau nu a acestui spor.

Cu referire la prima

critică formulată, Curtea a reținut că normele cuprinse în Legea nr. 188/1999,

Legea nr. 53/2004 și Legea nr. 130/1996 care au drept obiect de reglementare

statutul funcționarului public sau al celui contractual stabilesc regimul

juridic al drepturilor salariale ale personalului bugetar, de esența sa, fiind

faptul că ele - drepturile salariale - se stabilesc exclusiv prin lege.

Este atributul

legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale, cât și

partea fixă și respectiv partea variabilă a salariului.

Raportat la perioada

supusă auditării, sporul de inspector în cuantum de 10% din salariul de bază,

pentru îndeplinirea unor atribuții suplimentare funcției de bază - a fost

reglementat prin art. 15 din Legea nr. 435/2006 - publicată în M. Of. nr.

980/7.12.2006 și a fost în vigoare până la data de 17 noiembrie 2008, art. 15

fiind abrogat prin Legea nr. 272/2008.

Din economia textului

art. 15 din lege, rezultă că acordarea sporului de inspector în cuantum de 10%

este condiționată de stabilirea de către conducătorul ordonatorului de credite

- în speță de către Președintele ANSVSA, art. 4 (3) (4) din H.G. nr. 130/2006 -

a unor criterii clare și obiective care să identifice categoriile de personal

ce pot beneficia de acest spor.

Prin urmare, Ordinul

pe care îl emite în acest sens președintele Autorității - în concret Ordinul

nr. 56002 din 3 ianuarie 2007 - este indiscutabil un act administrativ cu

caracter normativ, întrucât, dat în aplicarea legii, exprimă norme cu caracter

general și abstract, în conținutul lor fiind determinate numai criteriile

pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor sporului, iar nu fiecare

dintre beneficiari.

În raport de această

calificare a naturii juridice, Ordinul președintelui ANSVSA - pentru intrarea

în vigoare - se publică în M. Of. al României - Partea I - conform art. 4 (3)

din H.G. nr. 130/2006 - reglementare în acord cu art. 11 (1) din Legea nr.

24/2000 - privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative.

În speță, a apreciat

judecătorul fondului, nu există dovezi din care să rezulte că actul normativ

menționat a îndeplinit această formalitate posterioară emiterii lui -

publicarea în M. Of. al României - astfel încât Ordinul emis este inexistent,

iar actele administrative emise ulterior, care au avut la bază acest Ordin -

Deciziile Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Suceava

- sunt ineficiente.

Așa fiind, în mod

legal, Camera de Conturi Suceava a dispus reclamantei să ia măsurile legale în

vederea recuperării prejudiciului cauzat prin emiterea actelor administrative

prin încălcarea condițiilor legale privind validitatea lor.

Pentru perioada după

intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009, aceasta conține reglementări exprese

cu privire la mărimea și modalitatea concretă a acordării sporurilor, sens în

care Anexa II/12 pct. II lit. A pct. 5 din lege stabilește că "locurile de

muncă, categoriile de personal, mărimea concretă a sporurilor, precum și

condițiile de acordare a acestora se stabilesc prin regulament aprobat prin

ordin al președintelui ANAVSA cu consultarea sindicatelor semnatare ale

contractului colectiv de muncă la nivel de ramură sanitar-veterinară, cu avizul

Ministerului Muncii Familiei și Protecției Sociale și al Ministerului

Finanțelor Publice".

Așa fiind,

"sporul de inspector de 10%" face parte din categoria generică a

"sporurilor", iar acordarea acestuia și condițiile privind acordarea

lui în fapt sunt supuse regimului instituit de norma legală citată mai sus,

prin urmare măsura luată în anul 2010 de reclamantă de a include acest spor în

sumele compensatorii tranzitorii este nelegală, decizia pârâtei emisă în sensul

recuperării sumelor achitate în baza măsurii nelegale fiind în acord cu

dispozițiile legale mai sus menționate.

Concluzionând, în

raport de considerentele expuse, Curtea a constatat că măsurile dispuse de

pârâtă la pct. 2.1 din Decizia 21/39 din 14 iulie 2011 sunt legale, criticile

formulate în acest sens de reclamantă urmând a fi respinse, ca nefondate.

Cu privire la

solicitarea reclamantei privind suspendarea executării măsurilor dispuse de

pârâtă, Curtea a apreciat-o ca fiind nefondată, întrucât nu există elemente

care se circumscriu sintagmei de "caz bine justificat" în sensul art.

2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, iar reclamanta nu a evocat motive și

împrejurări concrete și relevante care să se subsumeze termenului de

"pagubă iminentă" în înțelesul art. 2 lit. ș) din lege.

Având în vedere

soluția pronunțată de Curte asupra acțiunii principale, precum și

reglementările cuprinse în art. 49 (3) C. proc. civ., cererea de intervenție

formulată în interesul reclamantei a fost respinsă, ca nefondată.

exercitată în cauză

Împotriva acestei

hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, atât reclamanta

Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Suceava, cât și

intervenientul Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava au declarat

recurs.

3.1. Recursul

declarat de reclamanta Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța

Alimentelor Suceava

În motivarea căii de

atac, instituția reclamantă critică soluția pronunțată de instanța de fond cu

privire la cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 21/39/2011 a Camerei

de Conturi Suceava și a Încheierii nr. 101/2011 a Curții de Conturi a României,

susținând, în esență, că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de

art. 14 din Legea nr. 554/2004.

3.2. Recursul

declarat de intervenientul Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava

În cuprinsul

memoriului de recurs, intervenientul solicită admiterea recursului și

modificarea în parte a hotărârii recurate în ce privește petitul suspendarea

executării Deciziei nr. 21/39 din 14 iulie 2011 emisă de Camera de Conturi

Suceava și a Încheierii nr. 101/2011, susținând că, în ceea ce privește cazul

bine justificat, plata sporului de inspector de 10% s-a acordat în mod legal,

în conformitate cu dispozițiile Ordinului Președintelui ANSVSA nr. 56002/2007,

a Legii nr. 435/2006 și a Legii nr. 272/2008, în baza actelor și documentelor

justificative privind exercitarea atribuțiilor care permit acordarea sporului

de inspector.

Punerea în executare

a actului administrativ - decizia Curții de Conturi prin care s-a calculat un

prejudiciu estimat la 274.409 RON și a cărui recuperare integrală are termen de

realizare data de 31 decembrie 2011, este de natură a prejudicia în mod evident

activitatea instituției, fiind afectat grav și dreptul la un salariu decent.

Înaltei Curți asupra recursurilor

Înainte de a analiza

motivele de recurs invocate, examinând cu prioritate, în temeiul dispozițiilor

art. 137 alin. (1) C. proc. civ., excepția invocată din oficiu, Înalta Curte

constată că hotărârea recurată a fost pronunțată de o instanță necompetentă,

astfel că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ.,

motiv pentru care va admite recursurile, iar în baza art. 312 alin. (6) C.

proc. civ., va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă

soluționare la Tribunalul Suceava, secția de contencios administrativ și

fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

În raport de actele

depuse la dosar, Înalta Curte reține că obiectul cererii de chemare în judecată

îl constituie anularea Încheierii nr. 101 din 12 ianuarie 2011 a Curții de

Conturi a României și anularea parțială a Deciziei nr. 21/39 din 14 iulie 2011

a Camerei de Conturi Suceava cu privire la constatările de la pct. 8 și a

măsurii dispusă la pct. 2.1, precum și suspendarea executării acestor acte până

la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Atât în ceea ce

privește anularea actelor administrative, cât și în cazul suspendării

executării acestora, competența materială și teritorială a instanțelor de fond

și de recurs se stabilește în raport de aceleași dispoziții legale. Astfel,

acțiunile ce au ca obiect atât anularea, cât și suspendarea actelor în discuție,

vor fi judecate de aceeași instanță în favoarea căreia s-a stabilit competența

materială și teritorială.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare,

noțiunea de act administrativ este definită ca fiind "actul unilateral cu

caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de

putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în

concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

În raport de obiectul

cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c)

menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere,

modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care

poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios

administrativ.

Potrivit

dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și

desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea

Plenului nr. 130/2010 publicată în M. Of. al României, Partea I, nr.

832/13.12.2010, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi

județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care "suspendă

obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de

Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la

data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor,

prin care se respinge integral sau parțial contestația".

În raport de

dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce

efecte juridice, fiind supus obligației executării este decizia structurii

Curții de Conturi prin care se respinge integral sau parțial contestația,

acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura

juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările

ulterioare.

Este adevărat că

regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor

structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că

împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor,

conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios

administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.

Potrivit art. 228 din

același regulament, "competența de soluționare a sesizării formulate de

conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de

soluționare a contestațiilor, aparține Secției de contencios administrativ și

fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul

entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ".

Referindu-se la

competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 prevăd că: "Litigiile privind actele

administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene,

precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale,

precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluționează în fond

de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative

emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care

privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale

acestora mai mari de 500.000 RON se soluționează în fond de secțiile de

contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege

organică specială nu se prevede altfel".

Dat fiind faptul că

dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului

administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare

a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii

deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de

Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană.

Dispozițiile art. 228

din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr.

130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv

în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun

prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin

dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat

prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria

legilor organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în

raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de

toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că în

cazul în care se respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei

structurii Curții de Conturi, revine competența materială de soluționare a

cauzei tribunalului, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât

obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a

Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.

În cazul în care, în

procedura instituită de Regulament pentru soluționarea contestației la decizie

intervine desființarea/anularea deciziei emise de structura Curții de Conturi,

printr-o încheiere emisă de comisia de soluționare a contestației, care se

substituie astfel deciziei structurii județene, competența materială de

soluționare a cauzei revine Curții de Apel, secția contencios administrativ și

fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ care produce efecte

juridice și "dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice",

fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care

funcționează în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică

centrală.

În altă ordine, chiar

dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte

juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4

octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de

contencios administrativ și fiscal a fost soluționată irevocabil în sensul

admiterii excepției de nelegalitate și constatării faptului că sunt nelegale

dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului

Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu

privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze. De

asemenea, prin Decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curți de Casație

și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a constatat

nelegalitatea acelorași dispoziții.

De altfel, Înalta

Curte a stabilit, prin mai multe decizii pronunțate ca regulator de competență,

cât și în astfel de litigii, cum este și cel care face obiectul cauzei deduse

judecății, că revine competența materială și teritorială de soluționare a

acestor cauze tribunalelor (ex. Decizia nr. 6112/2011, nr. 5657/2011, nr.

5658/2011, Decizia nr. 498 și nr. 499/2012), impunându-se crearea unei

jurisprudențe unitare în ceea ce privește judecarea acestora.

Înalta Curte, ținând

seama de considerentele expuse, reține că revenea competența de soluționare a

cauzei Tribunalului Suceava, secția contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, în mod

greșit instanța de fond a reținut că îi revine competența materială de

soluționare a cauzei.

În consecință, fiind

incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta

Curte, în raport de dispozițiile art. 312 alin. (1) teza întâi și alin. (6

1

)

și art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr.

554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va admite recursurile

formulate, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă

soluționare Tribunalului Suceava, secția contencios administrativ și fiscal.

Totodată, Înalta

Curte reține că pronunțarea acestei soluții face de prisos examinarea

celorlalte cereri și susțineri ale recurenților, formulate în fața instanței de

control judiciar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor

Suceava și de Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava, împotriva

Hotărârii nr. 447 din 19 decembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Suceava,

secția contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 12 martie 2013.

Procesat de GGC - CL