ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3239/2013

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Procedura în fața primei instanțe Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava la data de 31 octombrie 2011, reclamanta Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Suceava, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Suceava, a solicitat să se dispună anularea Încheierii nr. 101 din 12 ianuarie 2011 a Curții de Conturi a României; anularea parțială a Deciziei nr. 21/39 din 14 iulie 2011 a Camerei de Conturi Suceava cu privire la constatările de la pct. 8 și a măsurii dispusă la pct. 2.1, precum și suspendarea executării acestor acte până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Reclamanta și-a motivat acțiunea arătând, în esență, că plata sporurilor de inspector de 10% s-a acordat în mod legal, în conformitate cu dispozițiile Ordinului președintelui AVSVSA nr. 56002/2007, a Legii nr. 435/2006 și a Legii nr. 272/2008, în baza actelor și documentelor justificative privind exercitarea atribuțiilor care permit acordarea sporului de inspector, așa încât constatările și măsurile dispuse de Camera de Conturi Suceava și confirmate de Curtea de Conturi a României - urmare a respingerii contestației reclamantei - sunt nelegale.

A mai arătat că aceste motive de nelegalitate se circumscriu noțiunii de "caz bine justificat" prevăzută de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, iar prejudiciul estimat de pârâtă în cuantum de 274.409 RON, a cărui recuperare integrală i-a fost impus reclamantei până la data de 31 decembrie 2011, afectează buna desfășurare a activității reclamantei, așa încât, în opinia sa, constituie condiția prevăzută de art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ("prevenirea unei pagube iminente") și sunt argumente în sprijinul solicitării de suspendare a executării măsurilor dispuse de pârâte, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava a formulat cerere de intervenție în interesul reclamantei și a arătat că reprezintă interesele salariaților - funcționari publici - din cadrul reclamantei, sens în care a susținut apărările și argumentația dezvoltate de reclamantă în acțiunea directă, sub aspectul tuturor capetelor de cerere. În întâmpinarea depusă la dosar, pârâta Curtea de Conturi a României a arătat că, raportat la prevederile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, motivele reclamantei în susținerea cererii de suspendare a executării măsurilor dispuse prin actul de control contestat sunt nefondate, sens în care a solicitat respingerea acestei solicitări.

Cu privire la legalitatea acordării sporului de inspector în procent de 10% din salariul de bază, pentru perioada 1 mai 2008 - 30 aprilie 2010, a arătat că, în raport de prevederile Legii nr. 272/2008 și Legii nr. 330/2009, reclamanta nu a respectat cerințele impuse de aceste acte normative pentru acordarea lui.

2. Hotărârea instanței de fond Prin Hotărârea nr. 447 din 19 decembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal, a respins ca nefondată cererea de suspendare a executării Deciziei 21/2011 a Curții de Conturi a României și a Încheierii 101/2011 a Curții de Conturi a României și a respins ca nefondată acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Suceava, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Suceava, precum și cererea de intervenție accesorie formulată de Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că prin Decizia nr. 21/39 din 14 iulie 2011, Camera de Conturi a Județului Suceava, examinând deficiențele consemnate în raportul de audit nr. 4693 din 27 mai 2011 încheiat în urma acțiunii de audit "Audit financiar asupra contului anual de execuție al bugetului de stat al ANSVSA" efectuat la Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Suceava, a constatat - printre altele - că în perioada 1 mai 2008 - 30 aprilie 2010, reclamanta a acordat nelegal sporul de inspector, în cuantum de 10% în lipsa emiterii unui Regulament aprobat prin Ordin al președintelui ANSVSA - nepublicat în M. Of. al României - și fără să fie specificate categoriile de personal și condițiile de acordare a sporului.

S-a constatat, în acest sens, că reclamanta a încălcat prevederile art. 14 (2) din Legea nr. 500/2002, anexa II/12 pct. II lit. A pct. 5 din Legea nr. 330/2009 și art. 11 din Legea nr. 329/2009, așa încât, la pct. 2.1 din Decizia criticată, s-a dispus în sarcina reclamantei, ca până la data de 31 decembrie 2011, să procedeze la verificarea tuturor operațiunilor reprezentând cheltuieli de personal, stabilirea întinderii prejudiciului reprezentând cheltuieli de personal acordate nelegal, recuperarea integrală a acestuia, regularizarea obligațiilor angajatorului și angajaților cu bugetul consolidat.

În esență, apărările părților litigante au supus analizei instanței de contencios administrativ, trei problematici: - în principal: natura juridică a Ordinului președintelui ANSVSA nr. 56002/2007 - care a stat la baza acordării sporului de inspector - respectiv: act administrativ cu caracter normativ sau individual și dacă au fost respectate cerințele formale pentru intrarea în vigoare respectiv: publicarea în M. Of. al României și, comunicarea actului administrativ pentru a doua situație; - conținutul reglementărilor cuprinse în Ordinul președintelui ANSVSA - în sensul: dacă, în esență, acestea conțin prevederi clare și explicite cu privire la criticile ce urmează a fi avute în vedere la acordarea sporului de inspector; categoriile de personal și condițiile de acordare; - regimul juridic al acestui spor după intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009 și baza legală pentru acordarea/sau nu a acestui spor.

Cu referire la prima critică formulată, Curtea a reținut că normele cuprinse în Legea nr. 188/1999, Legea nr. 53/2004 și Legea nr. 130/1996 care au drept obiect de reglementare statutul funcționarului public sau al celui contractual stabilesc regimul juridic al drepturilor salariale ale personalului bugetar, de esența sa, fiind faptul că ele - drepturile salariale - se stabilesc exclusiv prin lege. Este atributul legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale, cât și partea fixă și respectiv partea variabilă a salariului. Raportat la perioada supusă auditării, sporul de inspector în cuantum de 10% din salariul de bază, pentru îndeplinirea unor atribuții suplimentare funcției de bază - a fost reglementat prin art. 15 din Legea nr. 435/2006 - publicată în M. Of.

nr. 980/7.12.2006 și a fost în vigoare până la data de 17 noiembrie 2008, art. 15 fiind abrogat prin Legea nr. 272/2008. Din economia textului art. 15 din lege, rezultă că acordarea sporului de inspector în cuantum de 10% este condiționată de stabilirea de către conducătorul ordonatorului de credite - în speță de către Președintele ANSVSA, art. 4 (3) (4) din H.G. nr. 130/2006 - a unor criterii clare și obiective care să identifice categoriile de personal ce pot beneficia de acest spor. Prin urmare, Ordinul pe care îl emite în acest sens președintele Autorității - în concret Ordinul nr. 56002 din 3 ianuarie 2007 - este indiscutabil un act administrativ cu caracter normativ, întrucât, dat în aplicarea legii, exprimă norme cu caracter general și abstract, în conținutul lor fiind determinate numai criteriile pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor sporului, iar nu fiecare dintre beneficiari.

În raport de această calificare a naturii juridice, Ordinul președintelui ANSVSA - pentru intrarea în vigoare - se publică în M. Of. al României - Partea I - conform art. 4 (3) din H.G. nr. 130/2006 - reglementare în acord cu art. 11 (1) din Legea nr. 24/2000 - privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. În speță, a apreciat judecătorul fondului, nu există dovezi din care să rezulte că actul normativ menționat a îndeplinit această formalitate posterioară emiterii lui - publicarea în M. Of. al României - astfel încât Ordinul emis este inexistent, iar actele administrative emise ulterior, care au avut la bază acest Ordin - Deciziile Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Suceava - sunt ineficiente.

Așa fiind, în mod legal, Camera de Conturi Suceava a dispus reclamantei să ia măsurile legale în vederea recuperării prejudiciului cauzat prin emiterea actelor administrative prin încălcarea condițiilor legale privind validitatea lor.

Pentru perioada după intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009, aceasta conține reglementări exprese cu privire la mărimea și modalitatea concretă a acordării sporurilor, sens în care Anexa II/12 pct. II lit. A pct. 5 din lege stabilește că "locurile de muncă, categoriile de personal, mărimea concretă a sporurilor, precum și condițiile de acordare a acestora se stabilesc prin regulament aprobat prin ordin al președintelui ANAVSA cu consultarea sindicatelor semnatare ale contractului colectiv de muncă la nivel de ramură sanitar-veterinară, cu avizul Ministerului Muncii Familiei și Protecției Sociale și al Ministerului Finanțelor Publice". Așa fiind, "sporul de inspector de 10%" face parte din categoria generică a "sporurilor", iar acordarea acestuia și condițiile privind acordarea lui în fapt sunt supuse regimului instituit de norma legală citată mai sus, prin urmare măsura luată în anul 2010 de reclamantă de a include acest spor în sumele compensatorii tranzitorii este nelegală, decizia pârâtei emisă în sensul recuperării sumelor achitate în baza măsurii nelegale fiind în acord cu dispozițiile legale mai sus menționate.

Concluzionând, în raport de considerentele expuse, Curtea a constatat că măsurile dispuse de pârâtă la pct. 2.1 din Decizia 21/39 din 14 iulie 2011 sunt legale, criticile formulate în acest sens de reclamantă urmând a fi respinse, ca nefondate. Cu privire la solicitarea reclamantei privind suspendarea executării măsurilor dispuse de pârâtă, Curtea a apreciat-o ca fiind nefondată, întrucât nu există elemente care se circumscriu sintagmei de "caz bine justificat" în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, iar reclamanta nu a evocat motive și împrejurări concrete și relevante care să se subsumeze termenului de "pagubă iminentă" în înțelesul art. 2 lit. ș) din lege. Având în vedere soluția pronunțată de Curte asupra acțiunii principale, precum și reglementările cuprinse în art. 49 (3) C. proc.

civ., cererea de intervenție formulată în interesul reclamantei a fost respinsă, ca nefondată. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, atât reclamanta Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Suceava, cât și intervenientul Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava au declarat recurs. 3.1. Recursul declarat de reclamanta Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Suceava În motivarea căii de atac, instituția reclamantă critică soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 21/39/2011 a Camerei de Conturi Suceava și a Încheierii nr. 101/2011 a Curții de Conturi a României, susținând, în esență, că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

3.2. Recursul declarat de intervenientul Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava În cuprinsul memoriului de recurs, intervenientul solicită admiterea recursului și modificarea în parte a hotărârii recurate în ce privește petitul suspendarea executării Deciziei nr. 21/39 din 14 iulie 2011 emisă de Camera de Conturi Suceava și a Încheierii nr. 101/2011, susținând că, în ceea ce privește cazul bine justificat, plata sporului de inspector de 10% s-a acordat în mod legal, în conformitate cu dispozițiile Ordinului Președintelui ANSVSA nr. 56002/2007, a Legii nr. 435/2006 și a Legii nr. 272/2008, în baza actelor și documentelor justificative privind exercitarea atribuțiilor care permit acordarea sporului de inspector.

Punerea în executare a actului administrativ - decizia Curții de Conturi prin care s-a calculat un prejudiciu estimat la 274.409 RON și a cărui recuperare integrală are termen de realizare data de 31 decembrie 2011, este de natură a prejudicia în mod evident activitatea instituției, fiind afectat grav și dreptul la un salariu decent. 4. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Înainte de a analiza motivele de recurs invocate, examinând cu prioritate, în temeiul dispozițiilor art. 137 alin. (1) C. proc. civ., excepția invocată din oficiu, Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost pronunțată de o instanță necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc.

civ., motiv pentru care va admite recursurile, iar în baza art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. În raport de actele depuse la dosar, Înalta Curte reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea Încheierii nr. 101 din 12 ianuarie 2011 a Curții de Conturi a României și anularea parțială a Deciziei nr. 21/39 din 14 iulie 2011 a Camerei de Conturi Suceava cu privire la constatările de la pct. 8 și a măsurii dispusă la pct. 2.1, precum și suspendarea executării acestor acte până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Atât în ceea ce privește anularea actelor administrative, cât și în cazul suspendării executării acestora, competența materială și teritorială a instanțelor de fond și de recurs se stabilește în raport de aceleași dispoziții legale. Astfel, acțiunile ce au ca obiect atât anularea, cât și suspendarea actelor în discuție, vor fi judecate de aceeași instanță în favoarea căreia s-a stabilit competența materială și teritorială.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea de act administrativ este definită ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". În raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 832/13.12.2010, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care "suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor.

Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația". În raport de dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi prin care se respinge integral sau parțial contestația, acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.

Potrivit art. 228 din același regulament, "competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, aparține Secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ". Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd că: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel". Dat fiind faptul că dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei,

referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană. Dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ. De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială. Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că în cazul în care se respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei structurii Curții de Conturi, revine competența materială de soluționare a cauzei tribunalului, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.

În cazul în care, în procedura instituită de Regulament pentru soluționarea contestației la decizie intervine desființarea/anularea deciziei emise de structura Curții de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia de soluționare a contestației, care se substituie astfel deciziei structurii județene, competența materială de soluționare a cauzei revine Curții de Apel, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ care produce efecte juridice și "dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice", fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcționează în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică centrală.

În altă ordine, chiar dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a fost soluționată irevocabil în sensul admiterii excepției de nelegalitate și constatării faptului că sunt nelegale dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze. De asemenea, prin Decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a constatat nelegalitatea acelorași dispoziții.

De altfel, Înalta Curte a stabilit, prin mai multe decizii pronunțate ca regulator de competență, cât și în astfel de litigii, cum este și cel care face obiectul cauzei deduse judecății, că revine competența materială și teritorială de soluționare a acestor cauze tribunalelor (ex. Decizia nr. 6112/2011, nr. 5657/2011, nr. 5658/2011, Decizia nr. 498 și nr. 499/2012), impunându-se crearea unei jurisprudențe unitare în ceea ce privește judecarea acestora. Înalta Curte, ținând seama de considerentele expuse, reține că revenea competența de soluționare a cauzei Tribunalului Suceava, secția contencios administrativ și fiscal. Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a reținut că îi revine competența materială de soluționare a cauzei.

În consecință, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispozițiile art. 312 alin. (1) teza întâi și alin. (6 1 ) și art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va admite recursurile formulate, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului Suceava, secția contencios administrativ și fiscal. Totodată, Înalta Curte reține că pronunțarea acestei soluții face de prisos examinarea celorlalte cereri și susțineri ale recurenților, formulate în fața instanței de control judiciar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Suceava și de Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava, împotriva Hotărârii nr. 447 din 19 decembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Suceava, secția contencios administrativ și fiscal. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 martie 2013. Procesat de GGC - CL