ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2921/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2921/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Procedura în fața primei instanței

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța la data de 12 aprilie 2011,

reclamanții Primăria Comunei T., Comuna T. prin Primar, Consiliul Local T.,

Primarul Comunei T. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de

Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Constanța, anularea

procesului verbal de constatare din 26 octombrie 2010 întocmit de către Curtea

de Conturi a României - Camera de Conturi a Județului Constanța numai cu referire

la constatările care s-au concretizat prin aplicarea măsurilor nr. 1 și nr. 2

din decizia 45 din 23 noiembrie 2010; anularea deciziei nr. 45 din 23 noiembrie

2010 emisă de către Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a

Județului Constanța sub aspectul măsurilor dispuse la pct. 1 și pct. 2 și

anularea încheierii nr. VI.118 din 22 martie 2011 emisă de către Comisia de

Soluționare a Contestațiilor de pe lângă Curtea de Conturi a României în

soluționarea contestației administrative formulată de reclamanți.

În motivarea acțiunii,

reclamanții au arătat că, prin decizia nr. 45 din 23 noiembrie 2010, Camera de Conturi

Constanța a constatat că anumite sume plătite salariaților au un caracter nelegal,

impunându-se măsurile prevăzute la pct. 1 din decizie. S-a dispus astfel luarea

măsurilor necesare pentru stabilirea întinderii prejudiciului reprezentând plăți

nelegale acordate sub forma de drepturi bănești sau în natură salariaților entității

și recuperarea acestuia, conform dispozițiilor legale.

Totodată, s-a constatat

că în privința unor contracte de achiziție servicii de consultanță au existat anumite

nereguli, impunându-se măsura de la pct. 2 din decizie.

Împotriva deciziei nr.

45 din 23 noiembrie 2010, reclamanții au formulat contestație administrativă în

procedura prevăzută de art. 92-105 din H.G. nr. 1/2009, soluționată prin încheierea

VI.118 din 22 martie 2011, prin care s-a dispus respingerea contestației, argumentele

folosite fiind aceleași cu cele din actele a căror anulare s-a solicitat.

La termenul de judecată

din data de 5 mai 2011, apărătorul reclamanților a invocat excepția necompetenței

materiale a Curții de Apel în soluționarea prezentei cauze, indicând Tribunalul

Constanța ca fiind instanța competentă.

Prin încheierea de ședință

din data de 5 mai 2011, Curtea, având în vedere Regulamentul privind organizarea

și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități aprobat prin H.G. nr. 130 din 4

noiembrie 2010, a respins, ca nefondată, excepția invocată.

Hotărârea instanței de

fond

Prin sentința civilă

nr. 183/CA din 9 iunie 2011, Curtea de Apel Constanța, secția

comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, a admis, în

parte, acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanții Primăria

Comunei T., Comuna T. prin Primar, Consiliul Local T., Primarul Comunei T., în contradictoriu

cu pârâtele Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Județului Constanța

și Curtea de Conturi a României, a anulat, în parte, procesul verbal de constatare

întocmit de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Județului Constanța

la data de 26 octombrie 2010, numai în ce privește pct. 3, a anulat, în parte, decizia

nr. 45 din 23 noiembrie 2010 emisă de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi

a Județului Constanța, numai în ce privește pct. 1 și a anulat, în parte, Încheierea

nr. VI.118 din 22 martie 2011 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor de

pe lângă Curtea de Conturi a României, numai în ce privește pct. 1.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut situația de fapt potrivit căreia, prin decizia

nr. 45 din 23 noiembrie 2010 emisă de Camera de Conturi a Județului Constanța, s-a

reținut că, urmare a acțiunii de audit financiar asupra contului de execuție pe

anul 2009 efectuată la Primăria Comunei T., s-au constatat abateri de la legalitate

și regularitate consemnate în procesul verbal de constatare nr. 2769 din 10

septembrie 2010 privind plata unor drepturi salariale, sporuri și alte drepturi

acordate personalului propriu în anul 2009. Aceste drepturi au fost acordate numai

în baza prevederilor Actului adițional/Contractului colectiv de muncă al salariaților

din aparatul de specialitate al Primăriei T. constând în drepturi speciale pentru

menținerea sănătății și securității muncii în cuantum de 300 RON/persoană, neimpozabili

până la data de 01 martie 2009, ulterior acestei date suma fiind de 400 RON impozabili.

S-a mai constatat că unitatea

auditată a încheiat patru contracte de achiziții de servicii de consultanță, partenerul

de contract fiind persoana juridică Cabinet Individual de Avocat B.R., iar procedura

de achiziție publică adoptată fiind cea de încredințare directă.

Împotriva acestei decizii,

entitatea auditată a formulat contestație în condițiile art. 92 din Regulamentul

privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, contestație

ce a fost respinsă de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor Curții de Conturi

a României prin încheierea nr. VI.118 din 22 martie 2010, pentru aceleași argumente.

Examinând dispozițiile

legale incidente în cauză, Curtea a apreciat că reclamanții au făcut dovada că au

efectuat cheltuielile privind drepturile salariale către personalul bugetar în baza

contractului colectiv de muncă, înregistrat la autoritatea publică competentă, act

juridic care prin necontestarea sa a dobândit putere de lege pentru părțile contractante

și a căror respectare în condițiile nedeclarării nulității acestora este garantată

de art. 41, alin. (5) din Constituția României.

Instanța de fond a reținut

că motivele de drept reținute de Curtea de Conturi în rapoartele de audit nu sunt

suficiente pentru înlăturarea unor acte juridice, declararea nulității fiind atributul

exclusiv al instanței de judecată și nu al unei autorități publice, indiferent de

atribuțiile legale ale acesteia. Organele de auditare nu pot declara, în mod unilateral

ca nelegale, acte juridice încheiate de terțe persoane, încălcându-se în acest fel

principiul securității raporturilor juridice.

În ceea ce privește

pct. 2 din decizia nr. 45 din 23 noiembrie 2010 și din încheierea nr. VI.118

din 22 martie 2011, instanța a apreciat că organul de control în mod corect a constatat

încălcarea dispozițiilor legale cu privire la angajarea, lichidarea și plata cheltuielilor

de capital.

Totodată, Curtea de Apel

a reținut că, în calitatea sa de achizitor, unitatea auditată avea dreptul de a

verifica modul de prestare a serviciilor pentru a stabili conformitatea lor cu prevederile

din propunerea tehnică și din caietul de sarcini.

Or, din verificarea efectuată

de către organele de control, s-a constatat că nu a existat o propunere tehnică

în documentația de atribuire, nu s-a întocmit caiet de sarcini în care să fie prevăzute

servicii de consultanță tehnico-economică, fiind astfel încălcate dispozițiile

art. 33-35 din O.U.G. nr. 34/2006. Facturile întocmite de achizitor privind plata

serviciilor de consultanță nu sunt însoțite de documente justificative (situații

de lucrări, note de recepție) care să ateste cuantumul și realitatea serviciilor

efectuate așa cum prevăd dispozițiile legale amintite.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pârâta Curtea de Conturi a României

pentru Camera de Conturi a Județului Constanța a declarat recurs, invocând în drept

dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

din C. proc. civ.

Printr-o primă critică

din recurs, recurenta susține că hotărârea pronunțată pe fondul cauzei a fost dată

cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor art. 33

alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi,

republicată, coroborate cu pct. 80 lit. c), art. 85 - 86 lit. b), l), pct. 89 teza

1 și pct. 92-105 raportat la pct. 179 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate

din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 1/2009, publicată în

M. Of. nr. 78 din 10 februarie 2009, Partea

I,

hotărâre în vigoare la

data introducerii acțiunii.

Printr-o a doua critică

din recurs, autoritatea recurentă apreciază că instanța nu a analizat probele administrate

în cauză și nu a ținut cont de faptul că personalul încadrat în Primăria Comunei

T. este supus legislației în vigoare cu privire la stabilirea drepturilor salariale.

Altfel spus, precizează

recurenta, în decizia atacată nu a fost pus la îndoială sub nicio formă dreptul

salariaților Primăriei de a negocia contractul colectiv de muncă, însă s-a concluzionat

că Primarul, în calitate de ordonator de credite, a avut un mandat limitat de a

negocia, limitarea fiind impusă atât de prevederile Legii nr. 273/2006 privind finanțele

publice locale, cât și de Legea nr. 130/1996 republicată. În actul de control au

fost analizate pe larg prevederile acordurilor și contractelor colective de muncă

încheiate între Primăria Comunei T. și sindicat, demonstrându-se în mod clar și

indubitabil că autoritatea locală a depășit cadrul legal în negocierea, contractarea

și acordarea drepturilor speciale.

Autoritatea recurentă

mai susține că Primarul Comunei T., în calitate de ordonator principal de credite,

era obligat să țină cont de prevederile legale în negocierea și acordarea unor drepturi,

iar principala problemă care se pune în cazul de față, pe care instanța de fond

nu a analizat-o la pronunțarea asupra cererii de chemare în judecată, este cea a

acordării de drepturi salariate de către o autoritate publică în afara cadrului

legal.

Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Înainte de a analiza motivele

de recurs invocate, examinând cu prioritate, în temeiul dispozițiilor art. 137

alin. (1) C. proc. civ., excepția invocată din oficiu, Înalta Curte constată că

hotărârea recurată a fost pronunțată de o instanță necompetentă, astfel că în cauză

sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va

admite recursul, iar în baza art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentința

atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Constanța,

secția de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate

în continuare.

În raport de actele depuse

la dosar, Înalta Curte reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie

anularea procesului-verbal de constatare din 26 octombrie 2010 întocmit de Camera

de Conturi a Județului Constanța, anularea deciziei nr. 45 din 23 noiembrie 2010

emisă de Camera de Conturi a Județului Constanța și anularea încheierii nr. VI.118

din 22 martie 2011 a Curții de Conturi a României, emisă în soluționarea contestației

împotriva deciziei menționate anterior.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea

de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual

sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere,

modifică sau stinge raporturi juridice”.

În raport de obiectul

cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate,

se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau

stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui

obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor

art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate

din aceste activități, aprobat prin Hotărârea plenului nr. 130/2010 publicată în

M. Of. al României, Partea I, nr. 832 din 13 decembrie 2010, împotriva măsurilor

dispuse prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în

termen de 15 zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea

ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine

obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare

a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația”.

În raport de dispozițiile

legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice,

fiind supus obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi prin

care se respinge integral sau parțial contestația, acesta fiind actul care îndeplinește

cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel

cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul

menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale

Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia

de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza

instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului

administrativ.

Potrivit art. 228 din

același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul

entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor,

aparține, secției de contencios administrativ și fiscal, din cadrul Curții de Apel

în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii

contenciosului administrativ”.

Referindu-se la competența

instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate

de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și

impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până

la 500.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale,

iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice

centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale,

precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de RON se soluționează în fond

de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de Apel, dacă prin

lege organică specială nu se prevede altfel”.

Dat fiind faptul că dispozițiile

din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se

pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare

la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta

fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate

publică județeană.

Dispozițiile art. 228

din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010,

sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă

dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește

competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut

de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții

speciale cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat prin

Hotărârea plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor

organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de

toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 din C. proc. civ., stabilește că în cazul

în care se respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei structurii

Curții de Conturi, revine competența materială de soluționare a cauzei tribunalului,

secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un

act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate

publică județeană.

În cazul în care, în procedura

instituită de Regulament pentru soluționarea contestației la decizie intervine desființarea/anularea

deciziei emise de structura Curții de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia

de soluționare a contestației, care se substituie astfel deciziei structurii județene,

competența materială de soluționare a cauzei revine Curții de Apel, secția contencios

administrativ și fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ care

produce efecte juridice și „dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”,

fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcționează

în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică centrală.

În altă ordine, chiar

dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice

doar între părțile din litigiu, faptul că prin decizia nr. 4522 din 4 octombrie

2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ

și fiscal, a fost soluționată irevocabil în sensul admiterii excepției de nelegalitate

și constatării faptului că sunt nelegale dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul

aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele

expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel

cauze. De asemenea, prin decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curți de

Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a constatat

nelegalitatea acelorași dispoziții.

De altfel, Înalta Curte

a stabilit, prin mai multe decizii pronunțate ca regulator de competență, cât și

în astfel de litigii, cum este și cel care face obiectul cauzei deduse judecății,

că revine competența materială și teritorială de soluționare a acestor cauze tribunalelor

(ex. decizia nr. 6112/2011, nr. 5657/2011, nr. 5658/2011, decizia nr. 498 și

nr. 499/2012), impunându-se crearea unei jurisprudențe unitare în ceea ce privește

judecarea acestora.

Înalta Curte, ținând seama

de considerentele expuse, reține că revenea competența de soluționare a cauzei Tribunalului

Constanța, secția contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, în mod greșit

instanța de fond a reținut că îi revine competența materială de soluționare a cauzei.

În consecință, fiind incident

motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport

de dispozițiile art. 312 alin. (1) teza întâi și alin. (6

1

) și art. 313

C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare, va admite recursul formulat, va casa sentința atacată

și va trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului Constanța, secția contencios

administrativ și fiscal.

Totodată, Înalta Curte

reține că pronunțarea acestei soluții face de prisos examinarea celorlalte cereri

și susțineri ale recurentei, formulate în prezenta cale de atac.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Curtea de Conturi a României pentru Camera de Conturi a Județului Constanța împotriva

sentinței civile nr. 183/CA din 09 iunie 2011 a Curții de Apel Constanța, secția

comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată

și trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului Constanța secția contencios

administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 iunie

2012.