ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4700/2012

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 1002 din 30 noiembrie 2011 a Tribunalului Caraș - Severin, secția contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția necompetenței materiale și a fost declinată competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanții Municipiul Reșița prin Primar, Serviciul Domeniul Public D.A.D.P.P. al municipiului Reșița, S.P.D.I.T., Serviciul Public Poliția Locală, S.P.D.A.S., S.P.Î.R.P. Consiliului Local, Biblioteca Județeană P.I., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Caraș-Severin, în favoarea Curții de Apel Timișoara.

În motivarea soluției, Tribunalul Caraș-Severin a reținut că prin cererea înregistrată la 18 octombrie 2011, reclamanții anterior menționați au chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Caraș-Severin, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună anularea următoarelor acte ca netemeinice și nelegale:

- Încheierea din 22 septembrie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul de coordonare a verificării bugetelor unităților administrativ teritoriale înregistrată la Registratura Generală din 4 octombrie 2011;

- Decizia nr. 12 din 10 iunie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Caraș-Severin, înregistrată la sediul municipiului Reșița la 15 iunie 2011, privind înlăturarea deficiențelor constatate în Raportul de Audit din 31 martie 2011, încheiat în urma acțiunii de verificare ”Auditul financiar asupra conturilor anuale de execuție bugetară ale U.A.T. a Municipiului”;

- Raportul de Audit Financiar din 31 martie 2011, încheiat în urma acțiunii de verificare ”cod 2001 Auditul financiar asupra conturilor anuale de execuție bugetară ale U.A.T. a Municipiului”, efectuată la U.A.T.M. Reșița și a procesului verbal de constatare din 31 martie 2011, emise de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Caraș-Severin.

În motivarea cererii, s-a susținut că auditorii externi au considerat că în anul 2010, pentru personalul angajat în cadrul aparatului de specialitate al Primarului Mun. Reșița, la S.P.D.C.E.P. Reșița, care a avut personalitate juridică până la data de 12 august 2010, precum și la cei 9 ordonatori terțiari de credite finanțați din bugetul local (Municipiul Reșița prin primar, S.D.P.D.A.D.P.P. al municipiului Reșița, S.P.D.I.T., S.P.D.A.S., S.P.Î.R.P. Consiliului Local, Centrul de zi „M.”, C.S.M.Ș., Biblioteca Județeană P.I.), au fost efectuate plăți nelegale sub forma sporului de dispozitiv și a sporului de fidelitate acordate doar în baza contractului colectiv de muncă, dar potrivit art. 30 din Legea nr. 130/ 1996 privind contractul colectiv de muncă, rep. cu modificările și completările ulterioare, ”executarea contractului de muncă este obligatorie pentru părți, neîndeplinirea obligațiilor asumate prin contractul colectiv de muncă atrage răspunderea părților care se fac vinovate de aceasta”.

Reclamantul a invocat Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice - Anexa I/III, art. 3, lit. c), O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariului acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, art. 5, art. 6, art. 329 alin. (2) și (3) C. proc. civ., H.G. nr. 1860/ 2006, privind drepturile și obligațiile personalului autorităților și instituțiilor publice pe perioada delegării și detașării în altă localitate, precum și în cazul deplasării, în cadrul localității, în interesul serviciului, Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală rep., cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 273/2006, privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 130/1996, privind contractul colectiv de muncă, cu modificările și completările ulterioare.

Pârâta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Caraș-Severin a formulat întâmpinare prin care invocat excepția necompetenței materiale a Tribunalului Caraș-Severin, în principal, iar în subsidiar excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților.

Astfel, privind excepția necompetenței materiale a Tribunalului Caraș-Severin a susținut că în speța de față competența materială ratione materiae de soluționare a acțiunii aparține Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, față de faptul că acțiunea dedusă judecății a fost înregistrată pe rolul instanței de judecată în anul 2011, ulterior intrării în vigoare a noului Regulament privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi din 4 noiembrie 2010 și publicat în M. Of. nr. 832 din 13 decembrie 2010. Potrivit dispozițiilor 3 din Hotărârea din 04 noiembrie 2010 Regulamentul a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2011.

Față de excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților pârâta susține că partea interesată să solicite anularea deciziei contestate este entitatea audiată, respectiv U.A.T. a Municipiului Reșița în sarcina conducerii căreia au și fost stabilite măsurile dispuse prin decizie și nu ordonatorii terțiari.

Procedând la soluționarea cu prioritate a excepției de necompetență materială, invocată în cauză, conform dispozițiilor art. 137 alin. (1) C. proc. civ., instanța reține următoarele:

Raportat la speță, Tribunalul a reținut că, noul Regulament privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi din 4 noiembrie 2010 și publicat în M. Of. nr. 832 din 13 decembrie 2010 a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2011, potrivit prevederilor indicate la pct. 228 din Regulament, se stipulează ”Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal, din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ”.

De asemenea, la punctul 229 se prevede că, ”Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data publicării prezentului regulament în M. Of. al României Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanței”.

Aceste reglementări au caracter special și se aplică cu prioritate față de reglementările generale, inclusiv sub aspectul competenței materiale privind soluționarea unor cauze ce privesc actele administrative emise de structurile Curții de Conturi.

Prezenta acțiune s-a înregistrat pe rolul instanței la data de 21 octombrie 2011, mai exact după intrarea în vigoare a normei legale la care s-a făcut referire, motiv pentru care, în baza art. 158 alin. (3) Cod. proc. civ., instanța a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Caraș-Severin și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Timișoara.

Prin sentința civilă nr. 337 din 28 mai 2012 a Curții de Apel Timișoara a fost admisă excepția necompetenței materiale și declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Caraș-Severin, constatându-se ivit conflictul negativ de competență a trimis dosarul la Înalta Curte de Casație și Justiție, în vederea soluționării conflictului.

Pentru a motiva această soluție, instanța de fond a reținut că în cauză este atacat actul emis de Camera de Conturi a Județului Caraș - Severin, respectiv Decizia nr. 12 din 10 iunie 2011.

Potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene se soluționează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Faptul că împotriva Deciziei nr. 12 din 10 iunie 2011 emisă de Camera de Conturi a Județului Caraș - Severin s-a formulat contestație în procedura administrativă, fiind emisă Încheierea din 22 septembrie 2011 a Curții de Conturi, nu are ca efect schimbarea competenței materiale prevăzute de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Concluzia se impune întrucât măsurile contestate în prezenta cauză sunt dispuse de o autoritate de nivel județean. Cu alte cuvinte, actele administrative care produc efecte juridice sunt procesul verbal din 31 martie 2011 și Decizia nr. 12 din 10 iunie 2011, emise de Camera de Conturi Caraș-Severin, iar nu încheierea prin care s-a soluționat contestația în procedura administrativă.

De asemenea, nu s-a reținut în cauză incidența pct. 228 din Regulamentul Curții de Conturi, care ar stipula competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor în favoarea secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate. Și aceasta întrucât acest regulament intră în conflict cu norma imperativă a art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Altfel spus, Curtea, verificându-și propria competență a observat că, pe de o parte, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004 prevăd competența tribunalelor în primă instanță, iar, pe de altă parte, dispozițiile Regulamentului Curții de Conturi prevăd competența Curților de apel. Existând două norme contradictorii, s-a aplicat cea cu forță juridică superioară, respectiv norma înscrisă în lege, în defavoarea normei înscrise în Regulamentul Curții de Conturi, regulament care este doar un act administrativ. Este adevărat că actul administrativ menționat are și caracter normativ, fiind un regulament care privește organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, însă un act administrativ, fie el și cu caracter normativ, nu poate modifica o lege.

Dacă legiuitorul (iar nu Plenul Curții de Conturi care a aprobat regulamentul) ar fi intenționat să schimbe competența de soluționare a litigiilor izvorâte din activitatea Curții de Conturi, care până la modificarea regulamentului reveneau tribunalului, ar fi făcut-o printr-o dispoziție legală având aceeași forța juridică precum cea a legii care instituie competența. Această concluzie rezultă și din sintagma „dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”, folosită în partea finală a alin. (1) art. 10 din Legea nr. 554/2004, textul arătând în mod expres că de la dispozițiile art. 10 se poate deroga doar prin lege organică specială.

În privința personalității juridice a camerelor de conturi, Curtea a reținut că existența sau dimpotrivă lipsa acesteia este lipsită de relevanță întrucât în materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul civil, ceea ce are importanță este capacitatea administrativă, respectiv capacitatea de a emite anumite acte administrative.

Revenind la dispozițiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, Curtea a constatat că acestea cuprind și criteriul valoric în vederea determinării competenței materiale, însă dispozițiile menționate operează cu criteriul valoric doar în cazul litigiilor care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora. În cauză actele contestate se referă la prejudiciul produs bugetului local prin acordarea unor drepturi salariale apreciate de auditorii publici ca fiind nelegale, prin efectuarea unor cheltuieli apreciate ca nejustificate și prin executarea unor lucrări apreciate ca fiind necorespunzătoare, sume care în mod evident nu se încadrează în noțiunea de taxe, impozite, contribuții și datorii vamale.

Pe cale de consecință, excepția a fost admisă și, constatând că aceasta este de ordine publică, potrivit art. 159 pct. 2 C. proc. civ., Curte a declinat competența de soluționare a cererii în favoarea Tribunalului Caraș - Severin, potrivit art. 158 alin. (1) C. proc. civ.

Întrucât în cauză își declină competența reciproc atât Tribunalul Caraș - Severin cât și Curtea de Apel Timișoara, constatându-se ivit conflictul negativ de competență, potrivit art. 22 pct. 3 C. proc. civ, instanța a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție cu soluționarea acestui conflict, în temeiul art. 21 C. proc. civ.

Înalta Curte, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de art. 20 alin. (1), art. 21 și art. 22 alin. (3) C. proc. civ., va pronunța, în raport cu obiectul cauzei, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, regulatorul de competență și va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Caraș – Severin, secția de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Petru a soluționa conflictul negativ de competență, în raport cu actele depuse la dosarul cauzei, Înalta Curte reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea încheierii din 22 septembrie 2011 a Curții de Conturi a României, prin care s-a soluționat contestația formulată împotriva Deciziei nr. 12 din 10 iunie 2011a Camerei de Conturi Caraș - Severin.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

În raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832 din 13 decembrie 2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația”.

În raport de dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației executării, este decizia structurii teritoriale a Curții de Conturi, acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.

Potrivit art. 228 din același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, aparține secției de contencios administrativ și fiscal, din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ”.

Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

Dat fiind faptul că dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană.

Dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004, se poate deroga doar prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se impune a se stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că revine competența materială de soluționare a cauzei tribunalului, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.

În altă ordine, chiar dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, cu caracter irevocabil, a fost soluționată în sensul admiterii excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze. De asemenea, și prin Decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a constatat nelegalitatea acelorași dispoziții.

De altfel, Înalta Curte a stabilit, prin mai multe decizii pronunțate ca regulator de competență, că revine competența materială și teritorială de soluționare a acestor cauze tribunalelor (ex. Decizia nr. 6112/2011, nr. 5657/2011, nr. 5658/2011, Decizia nr. 498 și nr. 499/2012), impunându-se crearea unei jurisprudențe unitare în ceea ce privește judecarea acestora.

În consecință, având în vedere considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 22 alin. (3) și (5) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Tribunalului Caraș-Severin, secția de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe Municipiul Reșița prin reprezentant legal Primar, S.P.D.A.D.P.P. al Municipiului Reșița, S.P.D.I.T., S.P.P.L., S.P.D.A.S., S.P.Î.R.P. Consiliului Local, Biblioteca Județeană P.I., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Caraș-Severin, în favoarea Tribunalului Caraș-Severin, secția de contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 9 noiembrie 2012.