ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2167/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2167/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

În cadrul litigiului înregistrat sub nr.

1324/59/2011 pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios

administrativ și fiscal, având ca obiect anularea Raportului de audit financiar

nr. 1321 din 18 februarie 2011 întocmit de Camera de Conturi Caraș-Severin,

anularea procesului-verbal de constatare din 17 februarie 2011 întocmit de

Camera de Conturi Caraș-Severin, anularea și suspendarea executării Deciziei

nr. 5 din 30 martie 2011 emisă de Camera de Conturi Caraș-Severin și anularea

Încheierii nr. 72 din 08 august 2011 a Comisiei de soluționare a contestațiilor

din cadrul Curții de Conturi a României, instanța a invocat, din oficiu,

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din

Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții

de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități,

aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010.

de curtea de apel cu privire la excepția de nelegalitate

Prin Încheierea din

23 ianuarie 2012, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și

fiscal, a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și

art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din

aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României

nr. 130/2010.

Pentru a pronunța această

hotărâre, curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

A respins excepția

inadmisibilității, invocată de pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera

de Conturi Caraș-Severin, a excepției de nelegalitate, reținând că din

interpretarea logică, bazată pe spiritul legii și pe intenția legiuitorului, a

dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, este admisibilă excepția de

nelegalitate invocată cu privire la acte administrative cu caracter normativ.

Cu privire la fondul

excepției de nelegalitate, instanța a reținut că dispozițiile analizate prevăd

competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel în

soluționarea sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva

încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, prin care este

soluționată contestația împotriva deciziilor emise de camera de conturi

județeană.

A apreciat instanța

că dispozițiile din cuprinsul Regulamentului, analizate pe calea excepției de

nelegalitate, contravin dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 și

ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece deciziile emise de

camerele județene de conturi, ce formează obiectul contestației și acțiunii în

contencios administrativ, nu au ca obiect taxe, impozite etc., astfel că

instanța competentă se determină în funcție de criteriul non-valoric. Astfel

fiind, aparține tribunalului competența de a soluționa asemenea litigii,

deoarece camerele județene de conturi sunt autorități publice locale, respectiv

structuri desconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi a României.

Curtea de apel a

respins susținerile pârâtelor referitoare la faptul că structurile teritoriale

ale Curții de Conturi nu au personalitate juridică, apreciind că nu sunt

relevante, deoarece în litigiile privind acte administrative competența nu se

stabilește în funcție de existența sau lipsa personalității juridice, ci

raportat la cele două criterii prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr.

554/2004.

În concluzie, curtea

de apel a reținut că, stabilind competența de soluționare în primă instanță a

căii de atac împotriva încheierilor pronunțate de comisiile de soluționare a

contestațiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curții de Conturi în

favoarea curților de apel, Regulamentul derogă de la lege.

de Curtea de Conturi a României pentru Camera de Conturi a Județului

Caraș-Severin

Împotriva încheierii

pronunțate de curtea de apel au declarat recurs pârâtele Curtea de Conturi a

României și Camera de Conturi Caraș-Severin, invocând motivul de recurs

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Printr-o primă

critică din recurs, recurentele susțin că instanța de fond în mod greșit a

respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, susținând, în

esență, că, potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, numai actul

administrativ unilateral cu caracter individual poate forma obiectul excepției

de nelegalitate, iar nu și actul administrativ unilateral cu caracter normativ,

categorie din care face parte Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor

rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de

Conturi a României nr. 130/2010.

Printr-o a doua

critică din recurs, recurentele critică soluția pronunțată de curtea de apel cu

privire la excepția de nelegalitate. În acest sens, raportat la dispozițiile

art. 8 alin. (2) și art. 10 alin. (1) și (2) din Legea nr. 94/1992, Curtea de

Conturi este o autoritate publică centrală, cu structură organizatorică unică

și integrată, din care fac parte și structurile teritoriale, lipsite de

capacitate juridică, ceea ce justifică faptul că aparține curții de apel

competența de soluționare a contestației împotriva încheierilor emise de

Comisia de soluționare a contestațiilor, care emană de la o autoritate publică

centrală, astfel că dispozițiile în discuție nu instituie o nouă competență

materială și nu contravin prevederilor art. 10 din Legea nr. 554/2004.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor de recurs formulate și a prevederilor art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

și de drept relevante

1.1. În ceea ce

privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate

Natura juridică de

act administrativ unilateral cu caracter normativ a Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum

și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, nu atrage

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se

printr-o interpretare logică, sistematică și istorico-teleologică a

dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Evoluția în timp a

actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în

textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să

configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor

administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând

interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității

excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative

unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv,

deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului

de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual

de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate

individuală, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit

subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror

efecte au caracter general, impersonal și abstract.

Totodată, nu poate fi

ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a Înaltei Curți de

Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a

pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a

actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior, cât și ulterior

modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând legea

națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un sens

care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea

drepturilor omului și libertăților fundamentale, Înalta Curte reține că o normă

juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și

previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-și orienteze conduita

în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi, așa cum

este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii

înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o

jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile

judiciare posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât

drepturile și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Curtea

Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).

1.2. În ceea ce

privește fondul excepției de nelegalitate

După cum rezultă din

expunerea anterioară a lucrărilor dosarului, obiectul cauzei îl reprezintă

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul

privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi,

precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, denumit în

continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Regulamentul".

Conform art. 223 lit.

e) din Regulament:

"223.

Încheierile pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor, redactate

de către secretarul de ședință, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea

trebuie să conțină, potrivit prevederilor Hotărârii Plenului Curții de Conturi

nr. 144/2009, următoarele:

a) (…) - d) (…);

e) instanța

competentă - reclamantul (conducătorul entității verificate) se poate adresa

secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a

cărei rază teritorială se află sediul entității verificate."

Conform pct. 228 din

Regulament:

"Competența de

soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate

împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține

secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a

cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii

contenciosului administrativ."

Dat fiind că,

potrivit art. 140 din Constituția României, litigiile rezultate din activitatea

Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate,

"în condițiile legii organice", iar art. 1 alin. (4) din Legea nr.

94/1992 prevede, de asemenea, competența instanțelor specializate, legalitatea

normelor de competență cuprinse la pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulament

urmează a fi analizată în raport cu dispozițiile cu forță juridică superioară

ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia

contenciosului administrativ și fiscal, de la care se poate deroga numai prin

lege organică.

În interpretarea și

aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudența Înaltei

Curți de Casație și Justiție s-a reținut, cu caracter unitar, că aceste

dispoziții instituie două criterii de determinare a competenței materiale a

instanței de fond, după cum urmează:

poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul autorității

centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat;

stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției sau datoriei

vamale care face obiectul actului administrativ contestat.

Or, actele emise de

Curtea de Conturi nu sunt acte administrative-fiscale în sensul dispozițiilor

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul

valoric în determinarea instanței competente.

Pornind de la această

premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorității emitente, prevăzut în

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului

administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în

sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic supus executării

și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ.

Din interpretarea

prevederilor pct. 210 din regulament, rezultă că actul administrativ cu

caracter executoriu care conține măsurile de restabilire a legalității și

regularității este decizia camerei de conturi județene, în timp ce încheierea

este actul prin care este soluționată contestația administrativă prealabilă

sesizării instanței. Astfel fiind, nu pot fi primite susținerile pârâtelor

referitoare la faptul că actul contestat este încheierea pronunțată de Curtea

de Conturi prin care se soluționează contestația împotriva deciziei emise de

camera de conturi județeană și care, fiind emisă de o autoritate publică

centrală, atrage competența curții de apel în sensul dispozițiilor pct. 223

lit. e) și pct. 228 din Regulament și al art. 10 alin. (1) din Legea nr.

554/2004.

Este de reținut că,

în acest caz, este aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în

sistemul administrației publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale

autorităților publice locale și județene sunt în competența tribunalelor, iar

cele privind actele autorităților publice centrale, în competența curții de

apel. Având în vedere, pe de o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este o

cameră județeană de conturi și, pe de altă parte, că în materia contenciosului

administrativ nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității

publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a

emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică,

competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ aparține

tribunalului, iar nu curții de apel, așa cum se prevede în cuprinsul art. 223

lit. e) și art. 228 din Regulament, contrar normelor de competență instituite

prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, Înalta

Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că prevederile

respective din Regulament, stabilind alte norme de competență, contravin

dispozițiilor cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr.

554/2004.

soluției adoptate în recurs

Având în vedere

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta

Curte va respinge recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a

sentinței atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art.

304 pct. 9 sau art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursul

declarat de Curtea de Conturi a României pentru Camera de Conturi a Județului

Caraș-Severin împotriva Încheierii din 23 ianuarie 2012 a Curții de Apel

Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 4 mai 2012.