ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1729/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1729/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 550 din 5 decembrie 2011

Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a admis

excepția de nelegalitate a dispozițiilor cuprinse la pct. 228 din Hotărârea

Curții de Conturi nr. 130/2010 privind aprobarea Regulamentului privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități, excepție invocată de

instanță din oficiu și, în consecință, a constatat nelegalitatea dispozițiilor

cuprinse la pct. 228 din Regulamentul Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea

nr. 130/2010 a Curții de Conturi și a declinat competența de soluționare a

acțiunii formulate de reclamanta C.A.S. Timiș, în contradictoriu cu pârâtele

Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Timiș, în

favoarea Tribunalului Timiș, secția contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța

această soluție instanța de fond a invocat, din oficiu, excepția de

necompetență materială în soluționarea prezentei cauze și observând prevederile

pct. 228 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010 a invocat excepția de

nelegalitate a acestor dispoziții prin raportare la prevederile art. 10 din

Legea nr. 554/2004 precum și ale art. 126 alin. (2) din Constituția României.

Referitor la excepția

de nelegalitate, instanța de fond a reținut că în speță sunt îndeplinite

condițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul că

este vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter individual

(Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010) emis ulterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004, iar soluționarea excepției de necompetență materială

depinde de soluționarea excepției de nelegalitate a prevederilor cuprinse la

pct. 228 din Hotărârea nr. 130/2010 a plenului Curții de Conturi.

Referitor la excepția

de necompetență materială a Curții de Apel în soluționarea prezentei cauze,

instanța a reținut că actul vătămător atacat de reclamantă îl constituie decizia

nr. 17 din 19 aprilie 2011 emisă de Camera de Conturi Timiș prin care la pct. 2

coroborat cu măsura dispusă la pct. 11, s-a constatat că s-au efectuat plăți

nelegale pentru servicii neefectuate de către prestatorul S.R. SA.

Această decizie este

emisă de Camera de Conturi Timiș ce se identifică ca o autoritate de interes

județean și chiar dacă această autoritate nu are personalitate juridică fiind

doar o structură a Curții de Conturi, ca organism central, Curtea de Apel a

reținut că în fapt, Camera de Conturi Timiș are capacitate administrativă ce

rezidă din aceea că este emitenta deciziei atacate, decizie emisă în aplicarea

și executarea Legii nr. 94/1992 și care a stabilit obligații în sarcina

reclamantei, prin capacitate administrativă înțelegându-se astfel aptitudinea

organelor administrației publice de a fi subiecte în raporturile juridice

administrative reclamate de realizarea competenței lor. Or, de vreme ce Camera

de Conturi Timiș a avut competența administrativă de a emite decizia nr. 17 din

19 aprilie 2011 prin care s-au stabilit obligații în sarcina entității

verificate rezultă că, indiferent de aspectul privind personalitatea juridică

sau structura organizatorică din care face parte, aceasta are calitatea de

autoritate publică emitentă a actului vătămător atacat în prezenta cauză.

Rezultă așadar că în

speță reclamanta a atacat un act administrativ unilateral emis de o autoritate

publică județeană, motiv pentru care în speță sunt incidente dispozițiile art.

10 alin. (1) teza I-a din Legea nr. 554/2004 ce stabilesc competența de soluționare

în primă instanță a litigiilor privind actele administrative emise sau

încheiate de autoritățile publice locale și județene în favoarea secțiilor de

contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor în a căror rază teritorială

se află sediul reclamanților.

Împotriva hotărârii

instanței de fond, pârâta Curtea de Conturi a României a declarat recurs,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Prin recursul

formulat se solicită respingerea, în principal, ca inadmisibilă, a excepției de

nelegalitate, susținându-se că spre deosebire de controlul direct, care are ca

efect desființarea actului administrativ considerat nelegal, prin anularea lui,

în tot sau în parte, în cazul excepției de nelegalitate, dacă aceasta este

admisă, actul administrativ nu este anulat, ci doar înlăturat din cauză,

acțiunea principală în care s-a invocat excepția de nelegalitate, urmând a se

judeca ca și când actul administrativ nu ar mai exista.

Ținând cont de faptul

că, în discuție este un act administrativ cu caracter normativ, este greu de

imaginat că, odată constatată nelegalitatea sa, prin admiterea excepției de

nelegalitate, efectele acestei hotărâri judecătorești ar fi limitate numai la

părțile aflate în litigiu.

În mod logic,

dispozițiile unui act administrativ cu caracter normativ sunt de interes

general, astfel încât nu se poate susține că același act poate fi nelegal

pentru anumite persoane - cele implicate în litigiul în cadrul căruia a fost

invocată excepția de nelegalitate - dar rămâne legal și executoriu pentru celelalte.

Din cele menționate

reiese că o condiție sine-qua-non pentru ca o excepție de nelegalitate să fie

admisibilă, este ca actul administrativ care face obiectul excepției să aibă

caracter individual. Per a contrario, nu pot face obiectul unei asemenea

excepții actele administrative cu caracter normativ.

Recurenta mai susține

că rezultă, indubitabil, caracterul de act administrativ cu caracter normativ

al Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice

Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste

activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 04 noiembrie 2010 a Plenului

Curții de Conturi a României, ceea ce face inadmisibilă o asemenea excepție

invocată cu privire la dispozițiile sale.

În eventualitatea în

care se va trece peste inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, recurenta

solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată, susținând că în mod corect și

legal, s-a prevăzut, la pct. 228 din Regulament, competența secțiilor de

contencios administrativ și fiscal din cadrul Curților de apel în soluționarea

litigiilor rezultate din activitatea Curții de Conturi.

Conform pct. 227 din

Regulament, împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor,

conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios

administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data

confirmării de primire a încheierii, în condițiile Legii contenciosului

administrativ.

Așadar, actul atacat

este o încheiere care emană de la o autoritate publică centrală, iar actele

autorităților centrale sunt atacate în fond la Curțile de apel și în recurs la

Înalta Curte de Casație și Justiție.

Decizia este un act

intermediar, care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile stabilite

de Regulament, la pct. 204-226.

Unele dintre

instanțele de judecată au invocat faptul că pct. 228 din Regulament încalcă

prevederile art. 126 alin. (2) din Constituția României, potrivit cărora

competența instanțelor judecătorești se stabilește prin lege.

O asemenea susținere

este neîntemeiată, întrucât pct. 228 din Regulament a fost adoptat în aplicarea

dispozițiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările

ulterioare.

În acest fel, nu se

poate pune problema că prin această dispoziție s-ar fi creat o competență

materială nouă, specială, cu caracter derogatoriu de la prevederile art. 10

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și

completările ulterioare, sau de la cele ale art. 3 pct. 1 C. proc. civ.

Examinând cauza și

sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu

dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

În ceea ce privește

excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, Înalta Curte constată că

aceasta este neîntemeiată și urmează a fi respinsă pentru următoarele

considerente.

Potrivit art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007

„Legalitatea unui act

administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii

acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța,

constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond,

sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ

competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios

administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se

respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea

cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat

excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă

să o soluționeze”.

În conformitate cu

dispozițiile alin. (2) al acestui articol „Instanța de contencios administrativ

se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților

și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act

administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi,

cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile

legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Este adevărat că

legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în

privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual

ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării

excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter

individual.

Este de observat însă

că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ

unilateral” fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual.

În virtutea

principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a

produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și

în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi

supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate,

prevăzută de art. 4 din Legea contenciosului administrativ.

Asta presupune că

actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de

legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4

din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.

Pe fondul cauzei,

Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit pct. 228 din

Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții

de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități:

„Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității

verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor

aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de

apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în

condițiile Legii contenciosului administrativ”, iar pct. 229 prevede: „Cauzele

aflate pe rolul instanțelor la data publicării prezentului regulament în M. Of.

al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului

aplicabil în momentul sesizării instanței”.

Anterior, un

regulament similar fusese adoptat de Curtea de Conturi prin Hotărârea nr.

1/2009. La pct. 106 se prevedea că „împotriva hotărârilor înscrise în

încheiere, entitatea verificată, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea

comunicării, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în

condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și

completările ulterioare”; la pct. 107 se prevedea că „Sesizarea instanței se

depune la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel

București, pentru încheierile emise de către structurile centrale ale Curții de

Conturi”, iar la pct. 108: „În cazul încheierilor emise la nivelul camerelor de

conturi, sesizarea instanței se depune la secția de contencios administrativ și

fiscal a tribunalelor județene”.

Se constată astfel că

prin două acte cu caracter normativ date în aplicarea Legii nr. 94/1992, Curtea

de Conturi a României a reglementat competența materială și teritorială în

cazul sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva

încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, iar la pct. 229

din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 cuprinde dispoziții

tranzitorii cu privire la aplicarea legii în timp.

Dispozițiile pct. 228

din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 reglementează competența

instanței de contencios administrativ fără a ține seama de criteriul valoric

reglementat de art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Însă, ceea ce este

mai important este că pct. 228 și 229 sunt reglementate cu încălcarea art. 126

alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constituția României. Astfel,

potrivit primului text „competența instanțelor de judecată și procedura de

judecată sunt prevăzute numai prin lege”, iar potrivit celui de-al doilea, „În

condițiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de

Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate”.

Faptul că Hotărârea

nr. 130/2010 este un act administrativ cu caracter normativ nu o exclude de la

controlul de legalitate pe calea excepției. Sub acest aspect, este de reținut

jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție care,

interpretând legea națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția

României, întru-un sens care să concorde cu Convenția Europeană a Drepturilor

Omului, a reținut că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate

de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor

săi să își orienteze conduita în acord cu imperativele legii.

În raport cu

dispozițiile constituționale menționate, prevederile a căror legalitate este

analizată apar ca fiind nelegale impunându-se admiterea excepției de

nelegalitate.

Înlăturarea, pe calea

constatării excepției de nelegalitate, a dispozițiilor din Regulamentul aprobat

prin Hotărârea nr. 130/2010 repune dispozițiile cuprinse în legile organice -

art. 3 C. proc. civ. și art. 10 din Legea nr. 554/2004 - în poziția garantată

constituțional.

Astfel fiind, Înalta

Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurentă sunt

neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală,

pe care o va menține.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ. se va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Curtea de

Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 550 din 5 decembrie 2011 a

Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 30

martie

2012.