ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1131/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1131/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Timișoara reclamanta comuna F. prin Primar a solicitat în contradictoriu

cu pârâta Curtea de Conturi a României anularea parțială a Deciziei nr. 15 din

4 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi Arad (pct. 10 și 11), anularea încheierii

din 15 iunie 2011 emisă de Curtea de Conturi (pct. 1), precum și suspendarea

măsurilor dispuse în actele atacate până la soluționarea irevocabilă a cauzei

conform art. 15 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea acțiunii

s-a arătat în esență faptul că reclamantei i s-a imputat plata nelegală a unor

drepturi salariale ce nu sunt prevăzute de legislația în vigoare și care au

fost acordate în baza contractului colectiv de muncă, respectiv a acordului

colectiv de muncă din 26 ianuarie 2007.

Reclamanta a invocat în

principal faptul că autoritatea pârâtă nu are competența materială de a se pronunța

asupra nelegalității unor clauze din convențiile colective de muncă, competență

ce aparține exclusiv instanțelor de judecată, iar pe de altă parte, drepturile speciale

în discuție vizează sănătatea și securitatea în muncă și sunt prevăzute în convențiile

colective de muncă, astfel încât au fost respectate prevederile cuprinse în C.

muncii, Legea nr. 223/1996 privind finanțele publice și Legea nr. 130/1997.

Referitor la acordarea

sporului de dispozitiv reclamanta a apreciat că acesta a fost acordat în mod legal

fiind incidente dispozițiile art. 13 din Legea nr. 138/1999 cu modificările ulterioare.

Prin întâmpinarea depusă

la dosar pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea acțiunii ca

neîntemeiată, arătând că în speță este vorba despre plata unor drepturi salariale

ce nu erau prevăzute de legislația în vigoare, încălcându-se astfel prevederile

art. 14 din Legea nr. 273/2006, ale art. 157 alin. (2) C. muncii și ale art. 72

din Legea nr. 188/1999.

Referitor la plata drepturilor

bănești către persoanele ce dețin funcții de demnitate publică, pârâta a arătat

că aceasta a fost realizată fără respectarea dispozițiilor cuprinse la art. 3

alin. (4) și (5) din O.G. nr. 10/2008, iar în privința sporului de dispozitiv, prin

decizia pronunțată în recursul în interesul legii, s-a statuat că acesta revine

doar funcționarilor publici și personalului contractual care-și desfășoară activitatea

în cadrul Ministerului Administrației și Internelor și în instituțiile publice din

subordinea ministerului.

Pârâta a solicitat totodată

respingerea cererii de suspendare formulată de reclamantă, apreciind că în speță

nu sunt îndeplinite condițiile privind cazul bine justificat și prevenirea producerii

unei pagube iminente.

Referitor la competența

materială a Curții de Apel Timișoara în primă instanță, pârâta a invocat prevederile

cuprinse la pct. 228 din Hotărârea din 4 noiembrie 2010 a plenului Curții de Conturi

a României, arătând totodată că în fapt Camerele de Conturi nu pot fi considerate

structuri deconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi, întrucât nu au

personalitate de drept public.

La termenul de judecată

din 7 noiembrie 2011, instanța a invocat din oficiu excepția de necompetență materială

în soluționarea prezentei cauze și observând prevederile pct. 228 din Hotărârea

Curții de Conturi nr. 130/2010 a invocat excepția de nelegalitate a acestor dispoziții

prin raportare la prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004 precum și ale art.

126 alin. (2) din Constituția României.

Prin sentința nr. 509

din 14 noiembrie 2011 Curtea de Apel Timișoara a admis excepția de nelegalitate

a dispozițiilor cuprinse la pct. 228 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010

privind aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi precum și valorificarea actelor rezultate din aceste

activități, a constatat nelegalitatea acestor dispoziții și a declinat competența

de soluționare a acțiunii formulată de reclamanta comuna F. în favoarea Tribunalului

Timiș.

Referitor la excepția

de nelegalitate astfel invocată, instanța a reținut că în speță sunt îndeplinite

condițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul că este

vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter individual (Hotărârea Curții

de Conturi nr. 130/2010) emis ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,

iar soluționarea excepției de necompetență materială depinde de soluționarea excepției

de nelegalitate a prevederilor cuprinse la pct. 228 din Hotărârea nr. 130/2010 a

plenului Curții de Conturi.

Curtea a reținut astfel

că prin Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curții de Conturi

la pct. 228 s-a stabilit faptul că sesizările formulate de conducătorul entității

verificate împotriva încheierii emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor

sunt adresate instanțelor de contencios administrativ competente, respectiv secției

de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază

teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile Legii contenciosului

administrativ.

S-a apreciat că norma

juridică în discuție stabilește astfel competența instanței de contencios administrativ

și fiscal în soluționarea acțiunilor formulate împotriva actelor întocmite de Curtea

de Conturi în contra dispozițiilor cuprinse la art. 126 alin. (2) din Constituția

României potrivit cărora competența instanțelor judecătorești se stabilește prin

lege, ținând cont totodată și de faptul că Legea nr. 94/1992, astfel cum a fost

ea modificată și republicată, nu cuprinde nicio dispoziție referitoare la competența

de soluționare a acțiunilor formulate împotriva actelor emise de Curtea de Conturi.

Curtea a observat astfel

că stabilirea competenței materiale, în primă instanță în favoarea Secțiilor de

contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, s-a realizat în speță printr-un

act administrativ (Regulamentul Curții de Conturi), ce nu are forța juridică a unei

legi astfel cum se precizează expres în art. 126 alin. (2) din Constituția României.

Referitor la excepția

de necompetență materială a Curții de Apel în soluționarea prezentei cauze, Curtea

a reținut că în speță actul vătămător atacat de reclamantă îl constituie Decizia

nr. 15 din 12 aprilie 2011 emisă de Camera de Conturi Arad prin care la pct. 8.1

și 8.2., precum și în privința măsurilor dispuse la pct. 3 și pct. 4 s-a constatat

că s-au acordat drepturi salariale ce nu erau cuprinse de legislația în vigoare,

dispunându-se luarea măsurilor necesare pentru stabilirea întinderii prejudiciului

astfel cauzat și recuperarea acestuia.

S-a apreciat că această

decizie este emisă de Camera de Conturi Arad ce se identifică ca o autoritate de

interes județean și chiar dacă această autoritate nu are personalitate juridică

fiind doar o structură a Curții de Conturi, ca organism central, Curtea a reținut

că în fapt, Camera de Conturi Arad are capacitate administrativă ce rezidă din aceea

că este emitenta deciziei atacate, decizie emisă în aplicarea și executarea Legii

nr. 94/1992 și care a stabilit obligații în sarcina reclamantei, prin capacitate

administrativă înțelegându-se astfel aptitudinea organelor administrației publice

de a fi subiecte în raporturile juridice administrative reclamate de realizarea

competenței lor.

În concluzie în speță

reclamanta a atacat un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică

județeană, astfel că s-a apreciat că sunt incidente dispozițiile art. 10 alin.

(1) teza I-a din Legea nr. 554/2004 ce stabilesc competența de soluționare în primă

instanță a litigiilor privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile

publice locale și județene în favoarea secțiilor de contencios administrativ și

fiscal ale tribunalelor în a căror rază teritorială se află sediul reclamanților.

A mai precizat Curtea

că este adevărat că în prezenta acțiune reclamanta a solicitat și anularea parțială

a încheierii pronunțată de Curtea de Conturi a României în urma soluționării contestației

formulate împotriva Deciziei nr. 15 din 12 aprilie 2011 emisă de Camera de Conturi

Arad, dar faptul că această încheiere este pronunțată de o autoritate publică centrală

nu poate determina stabilirea competenței în primă instanță în favoarea curților

de apel pe considerentul incidenței dispozițiilor art. 3 pct. 1 C. proc. civ.

Curtea a concluzionat

astfel că procedura de soluționare a contestațiilor formulate împotriva actelor

administrative emise de camerele de conturi este o procedură administrativă prealabilă

ce nu întrunește condițiile prevăzute de art. 21 alin. (4) din Constituția României,

nefiind o activitate administrativ jurisdicțională în acest sens iar competența

instanței de contencios administrativ se determină prin raportarea la emitentul

actului vătămător iar nu prin raportare la autoritatea căreia i se adresează și

care soluționează plângerea prealabilă, astfel încât, chiar dacă în fapt Încheierea

nr. 3 din 15 iunie 2011 a fost emisă de Curtea de Conturi a României și este atacată

în prezenta acțiune, Curtea a reținut că actul vătămător îl constituie Decizia

nr. 15 din 12 aprilie 2011 a Camerei de Conturi Arad prin raportare la care devin

incidente prevederile art. 10 alin. (1) teza I-a din Legea nr. 554/2004 privind

competența în primă instanță a secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului

în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantei.

Împotriva sentinței pronunțată

de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat

recurs în termen legal Curtea de Conturi a României, prin care s-a solicitat admiterea

căii extraordinare de atac și modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii

ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. art. 228 din Regulamentul

privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum

și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea

Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010.

Recurenta a apreciat,

prin motivele de recurs, că excepția de nelegalitate invocată și admisă de instanța

de fond este nefondată, pentru următoarele considerente:

Regulamentul este un act

administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul prevederilor art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, - astfel

că în condițiile în care el poate fi atacat oricând în fața instanței de contencios

pe calea acțiunii directe nu poate forma obiectul unei excepții de nelegalitate

potrivit art. 4 alin. (1) din același act normativ, excepția de nelegalitate putând

fi invocată așadar numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter

individual.

În mod eronat judecătorul

fondului a considerat că structurile funcționale ale Curții de Conturi, adică camerele

de conturi județene sunt autorități publice locale, respectiv structuri deconcentrate

la nivel județean ale Curții de Conturi, în realitate aceste structuri funcționale

neputând fi apreciate ca aparținând administrației publice locale. Curtea de Conturi

este un organ autonom al administrației publice cu personalitate de drept public,

adică personalitate juridică civilă și personalitate administrativă, iar departamentele

și camerele de conturi fac parte din structura organizatorică internă a Curții de

Conturi și nu au personalitate de drept public. Cu atâta mai mult, camerele de conturi

nu pot fi considerate structuri deconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi.

Este corectă, s-a relevat,

pe fond, distincția dintre capacitatea administrativă și capacitatea juridică pe

care o analizează instanța de fond, însă aceasta, s-a precizat, nu are aplicabilitate

în cauză. În cauză, actul atacat este o încheiere care emană de la o autoritate

publică centrală, iar actele autorităților centrale sunt atacate în fond la curțile

de apel și în recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție.

A considerat Curtea de

Conturi că trebuie avută în vedere în litigiu și distincția dintre capacitatea administrativă

și competența administrativă; or, în timp ce capacitatea de drept administrativ

este proprie numai organelor administrative, în speță Curții de Conturi a României,

competența administrativă au atât organul administrativ (Curtea de Conturi) cât

și structurile sale organizatorice și funcționale (departamentele și camerele de

conturi. S-ar putea vorbi de o capacitate administrativă a camerelor de conturi

numai în cazul în care acestea ar exercita în nume propriu atribuțiile conferite

de lege Curții de Conturi.

Prin Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului

Curții de Conturi nr. 130/2010, pct. 174-229, se reglementează o procedură de recurs

administrativ, prin care se lasă posibilitatea organelor superioare celor care au

emis actele administrative atacate de a redimensiona măsurile luate, în limitele

prevăzute de lege. Ca atare, nu se mai are de a face cu o activitate jurisdicțională

a Curții de Conturi, caracterizată de soluționarea de către un organ independent

și imparțial a litigiilor. Potrivit Regulamentului, în instanță se contestă încheierea

Comisiei de soluționare a contestațiilor constituită la nivelul Curții de Conturi,

iar decizia este un act intermediar care trebuie contestat în cadrul procedurii

prealabile consacrate de același act administrativ cu caracter normativ.

A concluzionat recurenta

că prin Regulament nu se stabilește o nouă competență materială în afara cadrului

legal trasat de art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ci

se reașează competența materială de soluționare a litigiilor izvorâte din activitatea

Curții de Conturi în limitele sale firești, în conformitate cu modificările legislative

intervenite în ultimii ani. Această repoziționare are în vedere faptul că Curtea

de Conturi reprezintă o autoritate publică centrală cu personalitate juridică, care

își desfășoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispozițiile constituționale

și prevederile legale. Redimensionarea rolului și locului Curții de Conturi între

autoritățile publice autonome necesare unui stat de drept, ca instituție supremă

de audit cu statut constituțional, are în vedere și realitățile economice, sociale

și legislative din România.

Recursul este nefondat.

Excepția de nelegalitate

invocată în cauză, și admisă în mod întemeiat de către Curtea de Apel Timișoara

- Secția de contencios administrativ și fiscal, vizează prevederile art. 228 din

Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții

de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat

prin Hotărârea plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, prevederi potrivit cărora

"încheierile pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor, redactate

de către secretarul de ședință, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie

să conțină, potrivit Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 144/2009, următoarele:

(...) e) instanța competentă - reclamantul (conducătorul entității verificate) se

poate adresa secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de

apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate; (....)"

art. 223 lit. e) și, respectiv, „Competența de soluționare a sesizării formulate

de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare

a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul

curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate,

în condițiile legii contenciosului administrativ" (art. 228).

Soluția adoptată de curtea

de apel este corectă și judicioasă, întrucât în mod evident prevederile regulamentare

mai sus menționate au fost emise cu nerespectarea prevederilor art. 4 (denumit marginal

"Ierarhia actelor normative") din Legea nr. 24/2000 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în anul 2010,

potrivit cărora " (1) Actele normative se elaborează în funcție de ierarhia

lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte. (2)

Categoriile de acte normative și normele de competență privind adoptarea acestora

sunt stabilite prin Constituția României, republicată, și prin celelalte legi. (3)

Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului

se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă".

Au fost nesocotite, prin

conținutul dat art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea

și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții

de Conturi nr. 130/2010, nu numai dispozițiile art. 126 alin. (2) și, respectiv,

art. 140 alin. (1) fraza a II-a din Constituția României, revizuită în anul 2003,

care dispun că "Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată

sunt prevăzute numai prin lege" art. 126 alin. (2) și, respectiv, că "(...).

În condițiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi

se soluționează de instanțele judecătorești specializate", ci și prevederile

art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții

de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și' ale

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările

și completările ulterioare.

Într-adevăr, art. 1

alin. (4) din Legea nr. 94/1992 stipulează că "Litigiile rezultate din activitatea

Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate",

iar art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune imperativ că "Litigiile

privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale

și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii

vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluționează

în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative

emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc

taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora

mai mari de 500.000 RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ

și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

În materia contenciosului

administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 instituie două criterii

de determinare a competenței materiale a instanței de fond: - în funcție de obiectul

litigiului, criteriul poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul

autorității centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat;

- criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției

sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat. Cu alte

cuvinte, numai atunci când litigiul are caracter fiscal, în sensul că privește taxe,

impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, competența nu se

stabilește în funcție de poziționarea autorității emitente, ci în funcție de valoarea

debitului contestat, pragul instituit de lege pentru departajarea competenței tribunalului

de cea a curții de apel fiind suma de 500.000 RON.

Se reține că, potrivit

art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții

de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, "În unitățile

administrativ-teritoriale, funcțiile Curții de Conturi se exercită prin camerele

de conturi județene și a municipiului București, structuri fără personalitate juridică".

În aceste condiții, acte administrative, în cadrul activității per ansamblu a Curții

de Conturi a României reglementate de Legea nr. 92/1992, emite nu numai Curtea de

Conturi, ca autoritate publică centrală, ci și subdiviziunile sale constituite la

nivelul unităților administrativ teritoriale, anume camerele de conturi județene

sau a municipiului București, neavând relevanță personalitatea juridică a autorității

publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, care constă în aptitudinea de

a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică.

Prin urmare, în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ, cum competența de soluționare, în primă instanță,

a acțiunilor formulate împotriva actelor administrative (astfel cum sunt definite

acestea prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ) emise

de structurile din cadrul Curții de Conturi poate aparține, după caz, prin raportare

la nivelul central sau local a structurii emitente, fie tribunalelor administrativ-fiscale

(până la constituirea acestora, secțiilor de contencios administrativ și fiscal

ale tribunalelor), fie secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților

de apel, în mod nelegal, prin adăugare la lege, s-a prevăzut, prin art. 223

lit. e) și art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi

a României nr. 130/2010, că în toate situațiile, indistinct, competența de soluționare

a sesizării formulate de conducătorul ; entității verificate împotriva încheierii

emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios

administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se

află sediul entității verificate.

Susținerea recurentei

referitoare la împrejurarea că excepția de nelegalitate, în condițiile art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate fi invocată numai cu privire la actele administrative

unilaterale cu caracter individual nu și cu privire la actele administrative cu

caracter normativ nu poate fi primită. Excepția de nelegalitate în temeiul prevederilor

art. 4 din Legea nr. 554/2004 este admisibilă pentru ambele categorii de acte administrative

unilaterale, atât pentru cele cu caracter individual, cât și pentru cele cu caracter

normativ, având în vedere argumentul de interpretare logică a fortiori, în sensul

că, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare pe calea excepției de

nelegalitate pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea

mijloc de apărare trebuie oferit subiecților de drept în legătură cu actele administrative

normative.

În raport de toate cele

mai sus arătate, constatând că motivele de recurs invocate în cauză nu sunt întemeiate

și că este legală și temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul dispozițiilor

art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat

de Curtea de Conturi a României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței nr. 509 din 14 noiembrie2011

a Curți de Apel Timișoara, secția comercială, contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 octombrie

2011.