ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1130/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. 823/59/2011 la 16 iunie 2011, reclamanta Comuna Z. prin Primar a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României anularea parțială a Deciziei nr. 15 din 4 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi Arad (pct. 10 și 11), anularea parțială a încheierii nr. VI.220 din 17 mai 2011 emisă de Curtea de Conturi (pct. I), precum și suspendarea măsurilor dispuse în actele atacate până la soluționarea irevocabilă a cauzei conform art. 15 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea acțiunii s-a arătat în esență că prin Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2010 a Camerei de Conturi Arad s-au constatat la pct. 10 că persoanele cu funcții de demnitate publică alese, respectiv, primarul și viceprimarul comunei, au beneficiat de unele drepturi bănești de natură salarială, altele decât indemnizația lunară prevăzută de Legea nr. 215/2001. La pct. II din aceeași decizie s-a reținut că în baza contractului colectiv de muncă, funcționarii publici și personalul contractual au beneficiat de sporuri și prime în sumă totală de 170.941 RON ce nu erau prevăzute în legislația în vigoare (respectiv Legea nr. 188/1999, O.G. nr. 6/2007 și O.G. nr. 10/2008). Împotriva acestei decizii reclamanta a formulat contestație înregistrată sub nr. 139 din 24 ianuarie 2011 ce a fost respinsă prin Încheierea nr. VI.220 din 17 mai 2011 emisă de Curtea de Conturi.

În privința cererii de suspendare formulată, reclamanta a arătat că în speță sunt îndeplinite condițiile privind existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, ținând cont de cuantumul mare al sumelor ce urmează a fi recuperate și de demersurile ce trebuie realizate de instituția reclamantă pentru aducerea la îndeplinire a celor dispuse prin Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2011 în termenul menționat. Pe fondul cauzei, reclamanta a apreciat că Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2011 a fost pronunțată de Curtea de Conturi cu încălcarea prevederilor art. 21 din Legea nr. 94/1992, întrucât această instituție nu are atribuții cu caracter jurisdicțional, iar pe de altă parte drepturile salariale în discuție au fost acordate în baza contractului colectiv de muncă înregistrat la 3 decembrie 2008, ținând cont și de cele statuate prin Sentința civilă nr. 2178 din 11 septembrie 2007 a Tribunalului Arad.

În privința acordării sporului de condiții nocive și periculoase, reclamanta a arătat de asemenea că la baza plății acestor sume au stat prevederile contractului colectiv de muncă. La termenul de judecată din 7 noiembrie 2011, instanța a invocat din oficiu excepția de necompetență materială în soluționarea prezentei cauze și observând prevederile pct. 228 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010 a invocat excepția de nelegalitate a acestor dispoziții prin raportare la prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004 precum și ale art. 126 alin. (2) din Constituția României.

Prin Sentința nr. 510 din 14 noiembrie 2011 Curtea de Apel Timișoara a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor cuprinse la pct. 228 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010 privind aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, a constatat nelegalitatea acestor dispoziții și a declinat competența de soluționare a acțiunii formulată de reclamanta Comuna Z. în favoarea Tribunalului Timiș.

Referitor la excepția de nelegalitate astfel invocată, instanța a reținut că în speță sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul că este vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter individual (Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010) emis ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar soluționarea excepției de necompetență materială depinde de soluționarea excepției de nelegalitate a prevederilor cuprinse la pct. 228 din Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curții de Conturi.

Curtea a reținut astfel că prin Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curții de Conturi la pct. 228 s-a stabilit faptul că sesizările formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor sunt adresate instanțelor de contencios administrativ competente, respectiv secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile Legii contenciosului administrativ.

S-a apreciat că norma juridică în discuție stabilește astfel competența instanței de contencios administrativ și fiscal în soluționarea acțiunilor formulate împotriva actelor întocmite de Curtea de Conturi în contra dispozițiilor cuprinse la art. 126 alin. (2) din Constituția României potrivit cărora competența instanțelor judecătorești se stabilește prin lege, ținând cont totodată și de faptul că Legea nr. 94/1992, astfel cum a fost ea modificată și republicată, nu cuprinde nicio dispoziție referitoare la competența de soluționare a acțiunilor formulate împotriva actelor emise de Curtea de Conturi. Curtea a observat astfel că stabilirea competenței materiale, în primă instanță în favoarea Secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, s-a realizat în speță printr-un act administrativ (Regulamentul Curții de Conturi), ce nu are forța juridică a unei legi astfel cum se precizează expres în art. 126 alin. (2) din Constituția României.

Referitor la excepția de necompetență materială a Curții de Apel în soluționarea prezentei cauze, Curtea a reținut că în speță actul vătămător atacat de reclamantă îl constituie Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi Arad prin care la pct. 10 și 11, s-a constatat că s-au acordat drepturi salariale ce nu erau cuprinse de legislația în vigoare, dispunându-se luarea măsurilor necesare pentru stabilirea întinderii prejudiciului astfel cauzat și recuperarea acestuia.

S-a apreciat că această decizie este emisă de Camera de Conturi Arad ce se identifică ca o autoritate de interes județean și chiar dacă această autoritate nu are personalitate juridică fiind doar o structură a Curții de Conturi, ca organism central, Curtea a reținut că în fapt, Camera de Conturi Arad are capacitate administrativă ce rezidă din aceea că este emitenta deciziei atacate, decizie emisă în aplicarea și executarea Legii nr. 94/1992 și care a stabilit obligații în sarcina reclamantei, prin capacitate administrativă înțelegându-se astfel aptitudinea organelor administrației publice de a fi subiecte în raporturile juridice administrative reclamate de realizarea competenței lor.

În concluzie în speță reclamanta a atacat un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică județeană, astfel că s-a apreciat că sunt incidente dispozițiile art. 10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 ce stabilesc competența de soluționare în primă instanță a litigiilor privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene în favoarea secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor în a căror rază teritorială se află sediul reclamanților.

A mai precizat Curtea că este adevărat că în prezenta acțiune reclamanta a solicitat și anularea parțială a încheierii pronunțată de Curtea de Conturi a României în urma soluționării contestației formulate împotriva Deciziei nr. 15 din 4 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi Arad, dar faptul că această încheiere este pronunțată de o autoritate publică centrală nu poate determina stabilirea competenței în primă instanță în favoarea curților de apel pe considerentul incidenței dispozițiilor art. 3 pct. 1 C. proc. civ.

Curtea a concluzionat astfel că procedura de soluționare a contestațiilor formulate împotriva actelor administrative emise de camerele de conturi este o procedură administrativă prealabilă ce nu întrunește condițiile prevăzute de art. 21 alin. (4) din Constituția României, nefiind o activitate administrativ jurisdicțională în acest sens iar competența instanței de contencios administrativ se determină prin raportarea la emitentul actului vătămător iar nu prin raportare la autoritatea căreia i se adresează și care soluționează plângerea prealabilă, astfel încât, chiar dacă în fapt Încheierea nr. VI.220 din 17 mai 2011 a fost emisă de Curtea de Conturi a României și este atacată în prezenta acțiune, Curtea a reținut că actul vătămător îl constituie Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2011 a Camerei de Conturi Arad prin raportare la care devin incidente prevederile art. 10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 privind competența în primă instanță a secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantei.

Împotriva sentinței pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal Curtea de Conturi a României, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac și modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010.

Recurenta a apreciat, prin motivele de recurs, că excepția de nelegalitate invocată și admisă de instanța de fond este nefondată, pentru următoarele considerente: Regulamentul este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, - astfel că în condițiile în care el poate fi atacat oricând în fața instanței de contencios pe calea acțiunii directe nu poate forma obiectul unei excepții de nelegalitate potrivit art. 4 alin. (1) din același act normativ, excepția de nelegalitate putând fi invocată așadar numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual.

În mod eronat judecătorul fondului a considerat că structurile funcționale ale Curții de Conturi, adică camerele de conturi județene sunt autorități publice locale, respectiv structuri deconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi, în realitate aceste structuri funcționale neputând fi apreciate ca aparținând administrației publice locale. Curtea de Conturi este un organ autonom al administrației publice cu personalitate de drept public, adică personalitate juridică civilă și personalitate administrativă, iar departamentele și camerele de conturi fac parte din structura organizatorică internă a Curții de Conturi și nu au personalitate de drept public. Cu atâta mai mult, camerele de conturi nu pot fi considerate structuri deconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi.

Este corectă, s-a relevat, pe fond, distincția dintre capacitatea administrativă și capacitatea juridică pe care o analizează instanța de fond, însă aceasta, s-a precizat, nu are aplicabilitate. În cauză, actul atacat este o încheiere care emană de la o autoritate publică centrală, iar actele autorităților centrale sunt atacate în fond la curțile de apel și în recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție. A considerat Curtea de Conturi că trebuie avută în vedere în litigiu și distincția dintre capacitatea administrativă și competența administrativă; or, în timp ce capacitatea de drept administrativ este proprie numai organelor administrative, în speță Curții de Conturi a României, competența administrativă au atât organul administrativ (Curtea de Conturi) cât și structurile sale organizatorice și funcționale (departamentele și camerele de conturi.

S-ar putea vorbi de o capacitate administrativă a camerelor de conturi numai în cazul în care acestea ar exercita în nume propriu atribuțiile conferite de lege Curții de Conturi. Prin Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, pct. 174 - 229, se reglementează o procedură de recurs administrativ, prin care se lasă posibilitatea organelor superioare celor care au emis actele administrative atacate de a redimensiona măsurile luate, în limitele prevăzute de lege. Ca atare, nu se mai are de a face cu o activitate jurisdicțională a Curții de Conturi, caracterizată de soluționarea de către un organ independent și imparțial a litigiilor.

Potrivit Regulamentului, în instanță se contestă încheierea Comisiei de soluționare a contestațiilor constituită la nivelul Curții de Conturi, iar decizia este un act intermediar care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile consacrate de același act administrativ cu caracter normativ. A concluzionat recurenta că prin Regulament nu se stabilește o nouă competență materială în afara cadrului legal trasat de art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ci se reașează competența materială de soluționare a litigiilor izvorâte din activitatea Curții de Conturi în limitele sale firești, în conformitate cu modificările legislative intervenite în ultimii ani. Această repoziționare are în vedere faptul că Curtea de Conturi reprezintă o autoritate publică centrală cu personalitate juridică, care își desfășoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispozițiile constituționale și prevederile legale.

Redimensionarea rolului și locului Curții de Conturi între autoritățile publice autonome necesare unui stat de drept, ca instituție supremă de audit cu statut constituțional, are în vedere și realitățile economice, sociale și legislative din România. Recursul este nefondat.

Excepția de nelegalitate invocată în cauză, și admisă în mod întemeiat de către Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, vizează prevederile art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, prevederi potrivit cărora "încheierile pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor, redactate de către secretarul de ședință, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie să conțină, potrivit Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 144/2009, următoarele: (...) e) instanța competentă - reclamantul (conducătorul entității verificate) se poate adresa secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate; (...)" (art. 223 lit. e) și, respectiv, "Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ" (art. 228). Soluția adoptată de curtea de apel este corectă și judicioasă,

întrucât în mod evident prevederile regulamentare mai sus menționate au fost emise cu nerespectarea prevederilor art. 4 (denumit marginal "Ierarhia actelor normative") din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în anul 2010, potrivit cărora "(1) Actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative și normele de competență privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituția României, republicată, și prin celelalte legi.

(3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă". Au fost nesocotite, prin conținutul dat art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, nu numai dispozițiile art. 126 alin. (2) și, respectiv, art. 140 alin. (1) fraza a II-a din Constituția României, revizuită în anul 2003, care dispun că "Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege" (art. 126 alin. (2)) și, respectiv, că "(...).

În condițiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate", ci și prevederile art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare.

Într-adevăr, art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 stipulează că "Litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate", iar art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune imperativ că "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel". În materia contenciosului administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 instituie două criterii de determinare a competenței materiale a instanței de fond: - în funcție de obiectul litigiului, criteriul poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul autorității centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat; - criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei,

contribuției sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat. Cu alte cuvinte, numai atunci când litigiul are caracter fiscal, în sensul că privește taxe, impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, competența nu se stabilește în funcție de poziționarea autorității emitente, ci în funcție de valoarea debitului contestat, pragul instituit de lege pentru departajarea competenței tribunalului de cea a curții de apel fiind suma de 500.000 lei.

Se reține că, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, "în unitățile administrativ-teritoriale, funcțiile Curții de Conturi se exercită prin camerele de conturi județene și a municipiului București, structuri fără personalitate juridică". În aceste condiții, acte administrative, în cadrul activității per ansamblu a Curții de Conturi a României reglementate de Legea nr. 92/1992, emite nu numai Curtea de Conturi, ca autoritate publică centrală, ci și subdiviziunile sale constituite la nivelul unităților administrativ-teritoriale, anume camerele de conturi județene sau a municipiului București, neavând relevanță personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, care constă în aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică.

Prin urmare, în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cum competența de soluționare, în primă instanță, a acțiunilor formulate împotriva actelor administrative (astfel cum sunt definite acestea prin art. 2 alin. (1) lit. c) din legea contenciosului administrativ) emise de structurile din cadrul Curții de Conturi poate aparține, după caz, prin raportare la nivelul central sau local a structurii emitente, fie tribunalelor administrativ-fiscale (până la constituirea acestora, secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor), fie secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, în mod nelegal, prin adăugare la lege, s-a prevăzut, prin art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, că în toate situațiile, indistinct, competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul; entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate.

Susținerea recurentei referitoare la împrejurarea că excepția de nelegalitate, în condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate fi invocată numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual nu și cu privire la actele administrative cu caracter normativ nu poate fi primită. Excepția de nelegalitate în temeiul prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 este admisibilă pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, atât pentru cele cu caracter individual, cât și pentru cele cu caracter normativ, având în vedere argumentul de interpretare logică a fortiori, în sensul că, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare pe calea excepției de nelegalitate pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiecților de drept în legătură cu actele administrative normative.

În raport de toate cele mai sus arătate, constatând că motivele de recurs invocate în cauză nu sunt întemeiate și că este legală și temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de Curtea de Conturi a României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței nr. 510 din 14 noiembrie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 octombrie 2011. Procesat de GGC - CL