ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1130/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1130/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Timișoara sub nr. 823/59/2011 la 16 iunie 2011, reclamanta Comuna Z. prin

Primar a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României

anularea parțială a Deciziei nr. 15 din 4 ianuarie 2011 emisă de Camera de

Conturi Arad (pct. 10 și 11), anularea parțială a încheierii nr. VI.220 din 17

mai 2011 emisă de Curtea de Conturi (pct. I), precum și suspendarea măsurilor

dispuse în actele atacate până la soluționarea irevocabilă a cauzei conform

art. 15 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea acțiunii

s-a arătat în esență că prin Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2010 a Camerei de

Conturi Arad s-au constatat la pct. 10 că persoanele cu funcții de demnitate

publică alese, respectiv, primarul și viceprimarul comunei, au beneficiat de

unele drepturi bănești de natură salarială, altele decât indemnizația lunară

prevăzută de Legea nr. 215/2001.

La pct. II din

aceeași decizie s-a reținut că în baza contractului colectiv de muncă,

funcționarii publici și personalul contractual au beneficiat de sporuri și

prime în sumă totală de 170.941 RON ce nu erau prevăzute în legislația în

vigoare (respectiv Legea nr. 188/1999, O.G. nr. 6/2007 și O.G. nr. 10/2008).

Împotriva acestei

decizii reclamanta a formulat contestație înregistrată sub nr. 139 din 24

ianuarie 2011 ce a fost respinsă prin Încheierea nr. VI.220 din 17 mai 2011

emisă de Curtea de Conturi.

În privința cererii

de suspendare formulată, reclamanta a arătat că în speță sunt îndeplinite

condițiile privind existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube

iminente, ținând cont de cuantumul mare al sumelor ce urmează a fi recuperate

și de demersurile ce trebuie realizate de instituția reclamantă pentru aducerea

la îndeplinire a celor dispuse prin Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2011 în

termenul menționat.

Pe fondul cauzei,

reclamanta a apreciat că Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2011 a fost pronunțată

de Curtea de Conturi cu încălcarea prevederilor art. 21 din Legea nr. 94/1992,

întrucât această instituție nu are atribuții cu caracter jurisdicțional, iar pe

de altă parte drepturile salariale în discuție au fost acordate în baza

contractului colectiv de muncă înregistrat la 3 decembrie 2008, ținând cont și

de cele statuate prin Sentința civilă nr. 2178 din 11 septembrie 2007 a

Tribunalului Arad.

În privința acordării

sporului de condiții nocive și periculoase, reclamanta a arătat de asemenea că

la baza plății acestor sume au stat prevederile contractului colectiv de muncă.

La termenul de

judecată din 7 noiembrie 2011, instanța a invocat din oficiu excepția de

necompetență materială în soluționarea prezentei cauze și observând prevederile

pct. 228 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010 a invocat excepția de

nelegalitate a acestor dispoziții prin raportare la prevederile art. 10 din

Legea nr. 554/2004 precum și ale art. 126 alin. (2) din Constituția României.

Prin Sentința nr. 510

din 14 noiembrie 2011 Curtea de Apel Timișoara a admis excepția de nelegalitate

a dispozițiilor cuprinse la pct. 228 din Hotărârea Curții de Conturi nr.

130/2010 privind aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi precum și valorificarea actelor

rezultate din aceste activități, a constatat nelegalitatea acestor dispoziții

și a declinat competența de soluționare a acțiunii formulată de reclamanta

Comuna Z. în favoarea Tribunalului Timiș.

Referitor la excepția

de nelegalitate astfel invocată, instanța a reținut că în speță sunt

îndeplinite condițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în

sensul că este vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter

individual (Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010) emis ulterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004, iar soluționarea excepției de necompetență

materială depinde de soluționarea excepției de nelegalitate a prevederilor

cuprinse la pct. 228 din Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curții de Conturi.

Curtea a reținut

astfel că prin Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului

Curții de Conturi la pct. 228 s-a stabilit faptul că sesizările formulate de

conducătorul entității verificate împotriva încheierii emisă de Comisia de

soluționare a contestațiilor sunt adresate instanțelor de contencios

administrativ competente, respectiv secției de contencios administrativ și

fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul

entității verificate, în condițiile Legii contenciosului administrativ.

S-a apreciat că norma

juridică în discuție stabilește astfel competența instanței de contencios

administrativ și fiscal în soluționarea acțiunilor formulate împotriva actelor

întocmite de Curtea de Conturi în contra dispozițiilor cuprinse la art. 126

alin. (2) din Constituția României potrivit cărora competența instanțelor

judecătorești se stabilește prin lege, ținând cont totodată și de faptul că

Legea nr. 94/1992, astfel cum a fost ea modificată și republicată, nu cuprinde

nicio dispoziție referitoare la competența de soluționare a acțiunilor

formulate împotriva actelor emise de Curtea de Conturi.

Curtea a observat

astfel că stabilirea competenței materiale, în primă instanță în favoarea

Secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, s-a

realizat în speță printr-un act administrativ (Regulamentul Curții de Conturi),

ce nu are forța juridică a unei legi astfel cum se precizează expres în art.

126 alin. (2) din Constituția României.

Referitor la excepția

de necompetență materială a Curții de Apel în soluționarea prezentei cauze,

Curtea a reținut că în speță actul vătămător atacat de reclamantă îl constituie

Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi Arad prin care la

pct. 10 și 11, s-a constatat că s-au acordat drepturi salariale ce nu erau

cuprinse de legislația în vigoare, dispunându-se luarea măsurilor necesare

pentru stabilirea întinderii prejudiciului astfel cauzat și recuperarea

acestuia.

S-a apreciat că

această decizie este emisă de Camera de Conturi Arad ce se identifică ca o

autoritate de interes județean și chiar dacă această autoritate nu are

personalitate juridică fiind doar o structură a Curții de Conturi, ca organism

central, Curtea a reținut că în fapt, Camera de Conturi Arad are capacitate

administrativă ce rezidă din aceea că este emitenta deciziei atacate, decizie

emisă în aplicarea și executarea Legii nr. 94/1992 și care a stabilit obligații

în sarcina reclamantei, prin capacitate administrativă înțelegându-se astfel

aptitudinea organelor administrației publice de a fi subiecte în raporturile

juridice administrative reclamate de realizarea competenței lor.

În concluzie în speță

reclamanta a atacat un act administrativ unilateral emis de o autoritate

publică județeană, astfel că s-a apreciat că sunt incidente dispozițiile art.

10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 ce stabilesc competența de

soluționare în primă instanță a litigiilor privind actele administrative emise

sau încheiate de autoritățile publice locale și județene în favoarea secțiilor

de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor în a căror rază

teritorială se află sediul reclamanților.

A mai precizat Curtea

că este adevărat că în prezenta acțiune reclamanta a solicitat și anularea

parțială a încheierii pronunțată de Curtea de Conturi a României în urma

soluționării contestației formulate împotriva Deciziei nr. 15 din 4 ianuarie

2011 emisă de Camera de Conturi Arad, dar faptul că această încheiere este

pronunțată de o autoritate publică centrală nu poate determina stabilirea

competenței în primă instanță în favoarea curților de apel pe considerentul

incidenței dispozițiilor art. 3 pct. 1 C. proc. civ.

Curtea a concluzionat

astfel că procedura de soluționare a contestațiilor formulate împotriva actelor

administrative emise de camerele de conturi este o procedură administrativă

prealabilă ce nu întrunește condițiile prevăzute de art. 21 alin. (4) din

Constituția României, nefiind o activitate administrativ jurisdicțională în

acest sens iar competența instanței de contencios administrativ se determină

prin raportarea la emitentul actului vătămător iar nu prin raportare la

autoritatea căreia i se adresează și care soluționează plângerea prealabilă,

astfel încât, chiar dacă în fapt Încheierea nr. VI.220 din 17 mai 2011 a fost

emisă de Curtea de Conturi a României și este atacată în prezenta acțiune,

Curtea a reținut că actul vătămător îl constituie Decizia nr. 15 din 4 ianuarie

2011 a Camerei de Conturi Arad prin raportare la care devin incidente

prevederile art. 10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 privind competența

în primă instanță a secției de contencios administrativ și fiscal a

tribunalului în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantei.

Împotriva sentinței

pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și

fiscal, a declarat recurs în termen legal Curtea de Conturi a României, prin

care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac și modificarea

hotărârii atacate în sensul respingerii ca neîntemeiată a excepției de

nelegalitate a dispozițiilor art. 228 din Regulamentul privind organizarea și

desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții

de Conturi nr. 130/2010.

Recurenta a apreciat,

prin motivele de recurs, că excepția de nelegalitate invocată și admisă de

instanța de fond este nefondată, pentru următoarele considerente:

Regulamentul este un

act administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul prevederilor art.

2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, -

astfel că în condițiile în care el poate fi atacat oricând în fața instanței de

contencios pe calea acțiunii directe nu poate forma obiectul unei excepții de

nelegalitate potrivit art. 4 alin. (1) din același act normativ, excepția de

nelegalitate putând fi invocată așadar numai cu privire la actele

administrative unilaterale cu caracter individual.

În mod eronat

judecătorul fondului a considerat că structurile funcționale ale Curții de

Conturi, adică camerele de conturi județene sunt autorități publice locale,

respectiv structuri deconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi, în

realitate aceste structuri funcționale neputând fi apreciate ca aparținând

administrației publice locale. Curtea de Conturi este un organ autonom al

administrației publice cu personalitate de drept public, adică personalitate

juridică civilă și personalitate administrativă, iar departamentele și camerele

de conturi fac parte din structura organizatorică internă a Curții de Conturi

și nu au personalitate de drept public. Cu atâta mai mult, camerele de conturi

nu pot fi considerate structuri deconcentrate la nivel județean ale Curții de

Conturi.

Este corectă, s-a

relevat, pe fond, distincția dintre capacitatea administrativă și capacitatea

juridică pe care o analizează instanța de fond, însă aceasta, s-a precizat, nu

are aplicabilitate. În cauză, actul atacat este o încheiere care emană de la o

autoritate publică centrală, iar actele autorităților centrale sunt atacate în

fond la curțile de apel și în recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție.

A considerat Curtea

de Conturi că trebuie avută în vedere în litigiu și distincția dintre

capacitatea administrativă și competența administrativă; or, în timp ce

capacitatea de drept administrativ este proprie numai organelor administrative,

în speță Curții de Conturi a României, competența administrativă au atât

organul administrativ (Curtea de Conturi) cât și structurile sale

organizatorice și funcționale (departamentele și camerele de conturi. S-ar

putea vorbi de o capacitate administrativă a camerelor de conturi numai în

cazul în care acestea ar exercita în nume propriu atribuțiile conferite de lege

Curții de Conturi.

Prin Regulamentul

privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi,

precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, pct. 174 - 229, se

reglementează o procedură de recurs administrativ, prin care se lasă

posibilitatea organelor superioare celor care au emis actele administrative

atacate de a redimensiona măsurile luate, în limitele prevăzute de lege. Ca

atare, nu se mai are de a face cu o activitate jurisdicțională a Curții de

Conturi, caracterizată de soluționarea de către un organ independent și

imparțial a litigiilor. Potrivit Regulamentului, în instanță se contestă

încheierea Comisiei de soluționare a contestațiilor constituită la nivelul

Curții de Conturi, iar decizia este un act intermediar care trebuie contestat

în cadrul procedurii prealabile consacrate de același act administrativ cu

caracter normativ.

A concluzionat

recurenta că prin Regulament nu se stabilește o nouă competență materială în

afara cadrului legal trasat de art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, ci se reașează competența materială de soluționare a litigiilor

izvorâte din activitatea Curții de Conturi în limitele sale firești, în

conformitate cu modificările legislative intervenite în ultimii ani. Această

repoziționare are în vedere faptul că Curtea de Conturi reprezintă o autoritate

publică centrală cu personalitate juridică, care își desfășoară activitatea în

mod autonom, în conformitate cu dispozițiile constituționale și prevederile

legale. Redimensionarea rolului și locului Curții de Conturi între autoritățile

publice autonome necesare unui stat de drept, ca instituție supremă de audit cu

statut constituțional, are în vedere și realitățile economice, sociale și

legislative din România.

Recursul este

nefondat.

Excepția de

nelegalitate invocată în cauză, și admisă în mod întemeiat de către Curtea de

Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, vizează

prevederile art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor

rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de

Conturi nr. 130/2010, prevederi potrivit cărora "încheierile pronunțate de

comisiile de soluționare a contestațiilor, redactate de către secretarul de

ședință, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie să conțină,

potrivit Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 144/2009, următoarele: (...)

e) instanța competentă - reclamantul (conducătorul entității verificate) se

poate adresa secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de

apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate;

(...)" (art. 223 lit. e) și, respectiv, "Competența de soluționare a

sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii

emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios

administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială

se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului

administrativ" (art. 228).

Soluția adoptată de

curtea de apel este corectă și judicioasă, întrucât în mod evident prevederile

regulamentare mai sus menționate au fost emise cu nerespectarea prevederilor

art. 4 (denumit marginal "Ierarhia actelor normative") din Legea nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, republicată în anul 2010, potrivit cărora "(1) Actele normative

se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de

autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative

și normele de competență privind adoptarea acestora sunt stabilite prin

Constituția României, republicată, și prin celelalte legi. (3) Actele normative

date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit

în limitele și potrivit normelor care le ordonă".

Au fost nesocotite,

prin conținutul dat art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum

și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, nu numai dispozițiile art.

126 alin. (2) și, respectiv, art. 140 alin. (1) fraza a II-a din Constituția

României, revizuită în anul 2003, care dispun că "Competența instanțelor

judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege"

(art. 126 alin. (2)) și, respectiv, că "(...). În condițiile legii

organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează

de instanțele judecătorești specializate", ci și prevederile art. 1 alin.

(4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de

Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art.

10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu

modificările și completările ulterioare.

Într-adevăr, art. 1

alin. (4) din Legea nr. 94/1992 stipulează că "Litigiile rezultate din

activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești

specializate", iar art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune imperativ

că "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de

autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și

impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până

la 500.000 RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale,

iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile

publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții,

datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se

soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale

curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

În materia

contenciosului administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

instituie două criterii de determinare a competenței materiale a instanței de

fond: - în funcție de obiectul litigiului, criteriul poziționării în cadrul

sistemului administrației publice (rangul autorității centrale sau locale) a

autorității publice emitente a actului atacat; - criteriul valoric, stabilit pe

baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției sau datoriei vamale care face

obiectul actului administrativ contestat. Cu alte cuvinte, numai atunci când

litigiul are caracter fiscal, în sensul că privește taxe, impozite,

contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, competența nu se

stabilește în funcție de poziționarea autorității emitente, ci în funcție de

valoarea debitului contestat, pragul instituit de lege pentru departajarea competenței

tribunalului de cea a curții de apel fiind suma de 500.000 lei.

Se reține că,

potrivit art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și

funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările

ulterioare, "în unitățile administrativ-teritoriale, funcțiile Curții de

Conturi se exercită prin camerele de conturi județene și a municipiului

București, structuri fără personalitate juridică". În aceste condiții,

acte administrative, în cadrul activității per ansamblu a Curții de Conturi a

României reglementate de Legea nr. 92/1992, emite nu numai Curtea de Conturi,

ca autoritate publică centrală, ci și subdiviziunile sale constituite la

nivelul unităților administrativ-teritoriale, anume camerele de conturi

județene sau a municipiului București, neavând relevanță personalitatea

juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, care

constă în aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor

prerogative de putere publică. Prin urmare, în raport de prevederile art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cum competența

de soluționare, în primă instanță, a acțiunilor formulate împotriva actelor

administrative (astfel cum sunt definite acestea prin art. 2 alin. (1) lit. c)

din legea contenciosului administrativ) emise de structurile din cadrul Curții

de Conturi poate aparține, după caz, prin raportare la nivelul central sau

local a structurii emitente, fie tribunalelor administrativ-fiscale (până la

constituirea acestora, secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale

tribunalelor), fie secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților

de apel, în mod nelegal, prin adăugare la lege, s-a prevăzut, prin art. 223

lit. e) și art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de

Conturi a României nr. 130/2010, că în toate situațiile, indistinct, competența

de soluționare a sesizării formulate de conducătorul; entității verificate

împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține

secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a

cărei rază teritorială se află sediul entității verificate.

Susținerea recurentei

referitoare la împrejurarea că excepția de nelegalitate, în condițiile art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate fi invocată numai cu privire la actele

administrative unilaterale cu caracter individual nu și cu privire la actele

administrative cu caracter normativ nu poate fi primită. Excepția de

nelegalitate în temeiul prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 este

admisibilă pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, atât

pentru cele cu caracter individual, cât și pentru cele cu caracter normativ,

având în vedere argumentul de interpretare logică a fortiori, în sensul că,

dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare pe calea excepției de

nelegalitate pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un

asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiecților de drept în legătură cu

actele administrative normative.

În raport de toate

cele mai sus arătate, constatând că motivele de recurs invocate în cauză nu

sunt întemeiate și că este legală și temeinică hotărârea atacată, se va

dispune, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea

ca nefondat a recursului declarat de Curtea de Conturi a României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței nr. 510 din 14

noiembrie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția comercială, contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 4 octombrie 2011.

Procesat de GGC - CL