ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5054/2012

Asupra recursurilor de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual Prin acțiunea înregistrată sub Dosar nr. 1767/97/2011 la Tribunalul Hunedoara, reclamanții Comuna G. și Primarul Comunei G. au solicitat în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi a Județului Hunedoara și Curtea de Conturi a României ca prin hotărâre judecătorească să se dispună: - anularea în parte a Deciziei nr. 30 din 26 octombrie 2010 emisă de către pârâta Camera de Conturi a Județului Hunedoara; - anularea Încheierii nr. VI.8 din data de 14 ianuarie 2011 pronunțată de către pârâta Curtea de Conturi a României; - suspendarea executării măsurilor dispuse la pct. 3 din Decizia nr. 30 din 26 octombrie 2010 emisă de către pârâta Camera de Conturi a Județului Hunedoara.

La data de 04 aprilie 2011, reclamanții au completat acțiunea solicitând anularea măsurii nr. 1 dispuse prin Decizia nr. 30 din 26 octombrie 2010 emisă de către pârâta Camera de Conturi a Județului Hunedoara, prin care s-a dispus recuperarea prejudiciului în sumă totală de 25.760 RON din totalul ajutoarelor sociale acordate în anul 2009, în baza Legii nr. 416/2001, precum și suspendarea executării măsurii 2 din aceeași decizie. În cauză, Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria Timișoara și din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al municipiului Timișoara a formulat cerere de intervenție în interesul reclamanților, solicitând admiterea în principiu și în fond a cererii de intervenție și admiterea acțiunii reclamanților așa cum a fost formulată.

2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 326 din 2 noiembrie 2011 a Curții de Apel Alba Iulia a fost respinsă acțiunea în contencios administrativ formulată de către reclamanții Comuna G. și Primarul comunei G. în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a județului Hunedoara. Instanța a respins cererea de intervenție în interesul reclamanților formulată de intervenientul Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria Timișoara și din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al municipiului Timișoara.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că în fapt, Camera de Conturi a județului Hunedoara a efectuat în perioada 01 septembrie 2010 - 30 septembrie 2010 auditul financiar asupra contului de execuție bugetară pe anul 2009 al Comunei G., finalizat cu încheierea procesului-verbal de constatare nr. 780 din 30 septembrie 2010, prin care au fost constatate o serie de abateri de la legalitate și regularitate.

Ca urmare, a fost emisă Decizia nr. 30 din 20 octombrie 2010 prin care la pct. B s-a reținut existența unor abateri de la legalitate și regularitate care au generat prejudicii, după cum urmează: 1. pentru un număr de 26 de beneficiari au fost plătite ajutoare sociale în condițiile în care numărul orelor de muncă efectiv prestate, cuprinse în pontaje, este inferior celui rezultat din fișa de calcul de la dosarul beneficiarilor; 2. întregul personal salariat al Primăriei G., inclusiv primarul și viceprimarul, au primit drepturi salariale în sumă brută totală de 167.845 RON cu titlu de "spor de confidențialitate de 25%, spor de dispozitiv 25%, spor de izolare 20%, spor pentru menținerea sănătății - sumă fixă și spor pentru securitatea muncii - sumă fixă". Pentru aceste plăți, instituția a calculat și virat la bugetul consolidat contribuțiile datorate de către angajator în sumă totală de 46.141 RON.

Pentru înlăturarea abaterilor de la legalitate și regularitate constatate, Camera de Conturi a județului Hunedoara a dispus la pct. 2 din decizie, privitor la cele constatate la pct. B1, stabilirea întinderii prejudiciului rezultat ca urmare a plății ajutoarelor sociale fără prestarea lunară a orelor de muncă, concretizate în acțiuni sau lucrări de interes local și stabilirea măsurilor pentru recuperarea prejudiciului astfel determinat, iar la pct. 3 din decizie, privitor la cele constatate la pct. B.2, stabilirea întinderii prejudiciului rezultat ca urmare a plății sporurilor acordate nelegal persoanelor care ocupă funcții de demnitate publică, funcționarilor publici și personalului contractual, înlăuntrul termenului de prescripție și stabilirea măsurilor pentru recuperarea prejudiciului.

Reclamanții au formulat contestație împotriva măsurilor dispuse la pct. 3 din Decizia nr. 30 din 20 octombrie 2010, contestație care a fost respinsă de către Curtea de Conturi a României prin Încheierea nr. VI.8 din 14 ianuarie 2011. În ceea ce privește lipsa de competență a Curții de Conturi în a stabili nelegalitatea drepturilor de natură salarială acordate în baza contractului și, respectiv, acordului colectiv funcționarilor publici, personalului contractual și persoanelor care ocupă funcții de demnitate publică, instanța constată că prin decizia contestată aceasta nu s-a pronunțat asupra nulității prevederilor din contractul și, respectiv, acordul colectiv de muncă, anulând aceste acte, ceea ce, într-adevăr, ar fi excedat competenței sale, ci a constatat că entitatea auditată a plătit drepturi salariale cu încălcarea prevederilor legale și a dispus măsuri pentru recuperarea prejudiciului astfel produs.

Or, aceasta este în concordanță cu atribuțiile sale, fiind o expresie a funcției de control pe care Curtea de Conturi, în conformitate cu prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, o exercită asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, furnizând Parlamentului și, respectiv, unităților administrativ-teritoriale rapoarte privind utilizarea și administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității. Faptul că la fundamentarea celor reținute prin decizia contestată nu s-a avut în vedere contractul colectiv și, respectiv, acordul colectiv în baza căruia reclamanții susțin că au plătit drepturile salariale considerate de către pârâte a fi achitate nelegal, nu înseamnă că pârâtele au constatat nulitatea acestor convenții, a reținut instanța de fond.

Astfel, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996 republicată privind contractul colectiv de muncă prevede posibilitatea încheierii contractelor colective de muncă și pentru salariații instituțiilor bugetare, însă prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale. Respectarea dispozițiilor legale constituie o condiție esențială pentru ca, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 130/1996, contractele colective de muncă să dobândească forța juridică a legii.

Contractele colective de muncă încheiate pentru salariații instituțiilor publice au un regim special, determinat de situația deosebită a părților acestor contracte, ceea ce face ca drepturile salariale prevăzute în favoarea angajaților autorităților și instituțiilor publice să nu poată fi modificate, sursa lor de finanțare fiind bugetul de stat sau, după caz, bugetul unităților administrativ-teritoriale, buget care nu poate fi utilizat pentru plata altor drepturi salariale decât cele prevăzute de lege. Instanța a reținut astfel, că acordul/contractul colectiv de muncă nu poate cuprinde alte dispoziții decât cele limitativ enumerate de lege și, în consecință, nici prevederi referitoare la drepturi salariale suplimentare față de cele stabilite prin lege.

În acest context, în ceea ce privește sporul de dispozitiv, instanța constată că dispozițiile art. 1 și 13 din Legea nr. 138/1999 prevăd în mod limitativ categoriile de personal care beneficiază de sporul de dispozitiv, după cum urmează: cadrele militare în activitate, militarii angajați pe bază de contract și salariații civili din cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului de Justiție.

Cu referire la interpretarea și aplicarea unitară art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 138/1999, prin Decizia nr. 37/2009, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul în interesul legii și a stabilit că "indemnizația lunară de dispozitiv în cuantum de 25% din salariul de bază, prevăzută la art. 13 din acest act normativ, se acordă funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea în cadrul Ministerului Administrației și Internelor și în instituțiile publice din subordinea ministerului, precum și personalului care își desfășoară activitatea în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale și a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial și înainte de detașare din cadrul fostului minister de Interne". Astfel a concluzionat instanța că întrucât personalul contractul și funcționarii publici din cadrul entității verificate nu se încadrează în categoriile de personal care beneficiază de sporul de dispozitiv, în mod corect s-a considerat de către auditorii financiari că plata acestui spor s-a realizat fără temei legal, contractul și, respectiv, acordul colectiv de muncă neconstituind temei legal, dat fiind faptul că sporul de dispozitiv este prevăzut de lege și, prin urmare, el nu poate face obiectul negocierii, conform art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996 . În ceea ce privește sporul de confidențialitate,

se constată că, potrivit art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007, acesta se acordă funcționarilor publici din aparatul de lucru al Guvernului în cuantum de până la 15% din salariul de bază, precum și funcționarilor publici din cadrul Administrației Prezidențiale, Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Ministerului Afacerilor Externe, Ministerului Integrării Europene, direcțiilor subordonate ministrului delegat pentru comerț din cadrul Ministerului Economiei și Comerțului, Consiliului Legislativ. De asemenea, potrivit art. 13 alin. (1) din O.G.

nr. 10/2008, se acordă un spor de confidențialitate în cuantum de până la 15% din salariul de bază personalului contractual din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, personalului contractual din instituțiile și autoritățile publice pentru care, prin acte normative specifice, se prevede acordarea acestui spor, precum și personalului preluat de către autoritățile publice de la Ministerul Integrării Europene, care în cursul anului 2007 și-a încetat activitatea.

Întrucât entitatea auditată nu se regăsește printre instituțiile nominalizate de prevederile legale, funcționarii publici și personalul contractual din cadrul acestei autorități nu beneficiază de spor de confidențialitate, astfel că în mod corect auditorii financiari au considerat că plata acestui spor s-a realizat fără temei legal, contractul și, respectiv, acordul colectiv de muncă neconstituind temei legal, dat fiind faptul că sporul de confidențialitate este prevăzut de lege și, prin urmare, el nu poate face obiectul negocierii, conform art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996.

În ceea ce privește sporul pentru menținerea sănătății și sporul pentru securitatea muncii, instanța a constatat, din interpretarea dispozițiilor art. 1 și următoarele ale Legii nr. 319/2006, că legiuitorul a stabilit în sarcina angajatorului obligația de a lua măsurile necesare pentru asigurarea celor mai bune condiții în desfășurarea procesului de muncă, apărarea vieții, integrității fizice și psihice, sănătății lucrătorilor și a altor persoane participante la procesul de muncă, măsuri care au în vedere asigurarea securității și protecția sănătății lucrătorilor, prevenirea riscurilor profesionale, informarea și instruirea lucrătorilor, asigurarea cadrului organizatoric și a mijloacelor necesare securității și sănătății în muncă și care prin natura lor nu permit convertirea acestei obligații în plata către angajați a unor sume de bani.

Așa fiind, în mod întemeiat s-a considerat de către reprezentanții pârâtelor că plata unor sume de bani cu titlu de spor pentru menținerea sănătății și, respectiv, securității în muncă s-a realizat fără temei legal. Cât privește sporul de izolare se constată că acesta nu se regăsește printre sporurile care se pot acorda funcționarilor publici, conform prevederilor art. 11 - 17 din O.G. nr. 6/2007 și nici printre cele care se pot acorda personalului contractual din cadrul instituțiilor bugetare, conform O.G. nr. 10/2008, astfel că plata acestuia s-a făcut nelegal, acordul și, respectiv, contractul colectiv de muncă neputând constitui temei pentru acordarea acestuia, întrucât drepturile salariale nu pot forma obiect al negocierii conform art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996.

De asemenea, având în vedere faptul că drepturile salariale nu pot forma obiect al negocierii, precum și dispozițiile art. 3 alin. (4) și (5) din O.U.G. nr. 10/2008, potrivit cărora pentru persoanele care ocupă funcții de demnitate publică, alese sau numite, indemnizația prevăzută de lege reprezintă unica formă de remunerare a activității corespunzătoare funcției, coroborate cu dispozițiile art. 57 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, potrivit cărora pe durata mandatului primarul și viceprimarul primesc o indemnizație lunară, ca unică formă de remunerare a activității corespunzătoare funcției de primar și, respectiv, de viceprimar, este lipsită de temei legal și acordarea sporului de dispozitiv și sporului de izolare primarului și viceprimarului.

Reclamanții au completat acțiunea în contencios administrativ, solicitând anularea măsurii nr. 1 dispuse prin Decizia nr. 30 din 26 octombrie 2010 emisă de către pârâta Camera de Conturi a Județului Hunedoara, prin care s-a dispus recuperarea prejudiciului în sumă totală de 25.760 RON din totalul ajutoarelor sociale acordate în anul 2009, în baza Legii nr. 416/2001, precum și suspendarea executării măsurii 2 din aceeași decizie. Însă, întrucât reclamanții nu au contestat Decizia nr. 30 din 26 octombrie 2010 în ceea ce privește constatările de pct. B.1 și măsura dispusă la pct. 1, acestea nefăcând obiect al încheierii atacate în contencios administrativ, completarea acțiunii în contencios administrativ este inadmisibilă.

În ipoteza în care o atare completare de acțiune ar fi considerată admisibilă, este de observat faptul că aspectele relevate de către reclamanți nu au în vedere legalitatea măsurii dispuse, ci se referă la modalitatea în care reclamanții au înțeles să ducă la îndeplinire cele dispuse prin decizie. 3. Recursurile formulate de Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria Timișoara și din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al Municipiului Timișoara și Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna G. Prin motivele de recurs formulate recurentul Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna G. a criticat hotărârea instanței de fond ca netemeinică și nelegală. Astfel, s-a arătat că hotărârea instanței a fost bazată pe situația financiară actuală a României și nu pe interpretarea textelor legale.

S-a susținut că autoritatea pârâtă nu avea competență materială funcțională de a stabili cu privire la legalitatea sau nulitatea unor clauze din contractele de muncă sau acordurile de muncă, ci numai instanțele legal învestite au competența de a stabili cu privire la nelegalitatea sau nulitatea unor clauze din acordurile/contractele de muncă. S-a susținut că pârâtele nu au ținut cont de dispozițiile legale și și-au depășit competențele prin emiterea actelor atacate. Recurentul Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria Timișoara și din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al Municipiului Timișoara a criticat hotărârea instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că a fost invocată excepția de necompetență materială funcțională a Curții de Conturi - Camera de Conturi a Județului Hunedoara în ceea ce privește stabilirea legalității ori nelegalității unor/oricăror clauze din convențiile colective de muncă.

II. Decizia instanței de recurs Înalta Curte de Casație și Justiție în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., analizând cu prioritate motivul de recurs de ordine publică, conform art. 306 alin. (2) C. proc. civ., constatând incidența în cauză a dispozițiilor art. 304 pct. 3 C. proc. civ. va admite recursul, pentru considerentele ce urmează: În conformitate cu dispozițiile art. 306 alin. (2) C. proc. civ., motivele de ordine publică pot fi invocate și din oficiu de instanța de recurs, iar potrivit dispozițiilor art. 304 pct. 3 C. proc. civ. modificarea sau casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea s-a dat cu încălcarea competenței altei instanțe.

Analizând actele dosarului, Înalta Curte a constatat că obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă anularea unui act administrativ emis de o autoritate publică locală, a Deciziei nr. 30 din 26 octombrie 2010 emisă de către pârâta Camera de Conturi a Județului Hunedoara și a Încheierii nr. VI.8 din data de 14 ianuarie 2011 pronunțată de către pârâta Curtea de Conturi a României emise în soluționarea contestației formulate împotriva deciziei arătate. Înalta Curte reține că dispozițiile din regulamentul Curții de conturi nu pot fi aplicate cu prioritate față de Legea contenciosului administrativ aplicabilă.

Astfel, dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130 din 04 noiembrie 2010, care stabilesc în favoarea curții de apel competența de soluționare a sesizării formulate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, nu pot contraveni normelor de competență stabilite prin art. 10 din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte a reținut că Legea contenciosului administrativ a stabilit, prin dispozițiile art. 10, competența materială de soluționare a cauzelor în raport de două criterii și anume, al locului ocupat de organul care a emis ori încheiat actul și al cuantumului litigiului ce are ca obiect taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora.

Având în vedere obiectul cauzei de față, care privește un act administrativ emis de o autoritate publică locală, respectiv Decizia emisă de Camera de Conturi a Județului Hunedoara, competența de soluționare a cauzei este stabilită exclusiv în raport de criteriul locului ocupat de organul emitent al actului atacat. Având în vedere considerentele expuse, cât și dispozițiile art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Hunedoara, secția contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile formulate de Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria Timișoara și din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al Municipiului Timișoara și Unitatea Administrativ-Teritorială - Comuna G. împotriva Sentinței nr. 326 din 2 noiembrie 2011 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Hunedoara, secția de contencios administrativ și fiscal. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 28 noiembrie 2012. Procesat de GGC - GV