ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5054/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5054/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra

recursurilor de față,

Din

examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei

1.

Cadrul procesual

Prin

acțiunea înregistrată sub Dosar nr. 1767/97/2011 la Tribunalul Hunedoara,

reclamanții Comuna G. și Primarul Comunei G. au solicitat în contradictoriu cu

pârâtele Camera de Conturi a Județului Hunedoara și Curtea de Conturi a

României ca prin hotărâre judecătorească să se dispună:

-

anularea în parte a Deciziei nr. 30 din 26 octombrie 2010 emisă de către pârâta

Camera de Conturi a Județului Hunedoara;

-

anularea Încheierii nr. VI.8 din data de 14 ianuarie 2011 pronunțată de către

pârâta Curtea de Conturi a României;

-

suspendarea executării măsurilor dispuse la pct. 3 din Decizia nr. 30 din 26

octombrie 2010 emisă de către pârâta Camera de Conturi a Județului Hunedoara.

La

data de 04 aprilie 2011, reclamanții au completat acțiunea solicitând anularea

măsurii nr. 1 dispuse prin Decizia nr. 30 din 26 octombrie 2010 emisă de către

pârâta Camera de Conturi a Județului Hunedoara, prin care s-a dispus

recuperarea prejudiciului în sumă totală de 25.760 RON din totalul ajutoarelor

sociale acordate în anul 2009, în baza Legii nr. 416/2001, precum și

suspendarea executării măsurii 2 din aceeași decizie.

În

cauză, Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria Timișoara și din

Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al municipiului

Timișoara a formulat cerere de intervenție în interesul reclamanților,

solicitând admiterea în principiu și în fond a cererii de intervenție și

admiterea acțiunii reclamanților așa cum a fost formulată.

2.

Hotărârea instanței de fond

Prin

Sentința nr. 326 din 2 noiembrie 2011 a Curții de Apel Alba Iulia a fost

respinsă acțiunea în contencios administrativ formulată de către reclamanții

Comuna G. și Primarul comunei G. în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi

a României și Camera de Conturi a județului Hunedoara.

Instanța

a respins cererea de intervenție în interesul reclamanților formulată de

intervenientul Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria Timișoara și din

Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al municipiului

Timișoara.

Pentru

a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că în fapt, Camera de Conturi a

județului Hunedoara a efectuat în perioada 01 septembrie 2010 - 30 septembrie

2010 auditul financiar asupra contului de execuție bugetară pe anul 2009 al

Comunei G., finalizat cu încheierea procesului-verbal de constatare nr. 780 din

30 septembrie 2010, prin care au fost constatate o serie de abateri de la

legalitate și regularitate.

Ca

urmare, a fost emisă Decizia nr. 30 din 20 octombrie 2010 prin care la pct. B

s-a reținut existența unor abateri de la legalitate și regularitate care au

generat prejudicii, după cum urmează:

1.

pentru un număr de 26 de beneficiari au fost plătite ajutoare sociale în

condițiile în care numărul orelor de muncă efectiv prestate, cuprinse în

pontaje, este inferior celui rezultat din fișa de calcul de la dosarul

beneficiarilor;

2.

întregul personal salariat al Primăriei G., inclusiv primarul și viceprimarul,

au primit drepturi salariale în sumă brută totală de 167.845 RON cu titlu de

"spor de confidențialitate de 25%, spor de dispozitiv 25%, spor de izolare

20%, spor pentru menținerea sănătății - sumă fixă și spor pentru securitatea

muncii - sumă fixă". Pentru aceste plăți, instituția a calculat și virat

la bugetul consolidat contribuțiile datorate de către angajator în sumă totală

de 46.141 RON.

Pentru

înlăturarea abaterilor de la legalitate și regularitate constatate, Camera de

Conturi a județului Hunedoara a dispus la pct. 2 din decizie, privitor la cele

constatate la pct. B1, stabilirea întinderii prejudiciului rezultat ca urmare a

plății ajutoarelor sociale fără prestarea lunară a orelor de muncă,

concretizate în acțiuni sau lucrări de interes local și stabilirea măsurilor

pentru recuperarea prejudiciului astfel determinat, iar la pct. 3 din decizie,

privitor la cele constatate la pct. B.2, stabilirea întinderii prejudiciului

rezultat ca urmare a plății sporurilor acordate nelegal persoanelor care ocupă

funcții de demnitate publică, funcționarilor publici și personalului

contractual, înlăuntrul termenului de prescripție și stabilirea măsurilor

pentru recuperarea prejudiciului.

Reclamanții

au formulat contestație împotriva măsurilor dispuse la pct. 3 din Decizia nr.

30 din 20 octombrie 2010, contestație care a fost respinsă de către Curtea de

Conturi a României prin Încheierea nr. VI.8 din 14 ianuarie 2011.

În

ceea ce privește lipsa de competență a Curții de Conturi în a stabili

nelegalitatea drepturilor de natură salarială acordate în baza contractului și,

respectiv, acordului colectiv funcționarilor publici, personalului contractual

și persoanelor care ocupă funcții de demnitate publică, instanța constată că

prin decizia contestată aceasta nu s-a pronunțat asupra nulității prevederilor

din contractul și, respectiv, acordul colectiv de muncă, anulând aceste acte,

ceea ce, într-adevăr, ar fi excedat competenței sale, ci a constatat că

entitatea auditată a plătit drepturi salariale cu încălcarea prevederilor

legale și a dispus măsuri pentru recuperarea prejudiciului astfel produs.

Or,

aceasta este în concordanță cu atribuțiile sale, fiind o expresie a funcției de

control pe care Curtea de Conturi, în conformitate cu prevederile art. 21 alin.

(1) din Legea nr. 94/1992, o exercită asupra modului de formare, de

administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale

sectorului public, furnizând Parlamentului și, respectiv, unităților

administrativ-teritoriale rapoarte privind utilizarea și administrarea

acestora, în conformitate cu principiile legalității, regularității,

economicității, eficienței și eficacității.

Faptul

că la fundamentarea celor reținute prin decizia contestată nu s-a avut în

vedere contractul colectiv și, respectiv, acordul colectiv în baza căruia

reclamanții susțin că au plătit drepturile salariale considerate de către

pârâte a fi achitate nelegal, nu înseamnă că pârâtele au constatat nulitatea

acestor convenții, a reținut instanța de fond.

Astfel,

art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996 republicată privind contractul

colectiv de muncă prevede posibilitatea încheierii contractelor colective de

muncă și pentru salariații instituțiilor bugetare, însă prin aceste contracte

nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și

cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale.

Respectarea

dispozițiilor legale constituie o condiție esențială pentru ca, în conformitate

cu prevederile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 130/1996, contractele colective

de muncă să dobândească forța juridică a legii.

Contractele

colective de muncă încheiate pentru salariații instituțiilor publice au un

regim special, determinat de situația deosebită a părților acestor contracte,

ceea ce face ca drepturile salariale prevăzute în favoarea angajaților

autorităților și instituțiilor publice să nu poată fi modificate, sursa lor de

finanțare fiind bugetul de stat sau, după caz, bugetul unităților

administrativ-teritoriale, buget care nu poate fi utilizat pentru plata altor

drepturi salariale decât cele prevăzute de lege.

Instanța

a reținut astfel, că acordul/contractul colectiv de muncă nu poate cuprinde

alte dispoziții decât cele limitativ enumerate de lege și, în consecință, nici

prevederi referitoare la drepturi salariale suplimentare față de cele stabilite

prin lege.

În

acest context, în ceea ce privește sporul de dispozitiv, instanța constată că

dispozițiile art. 1 și 13 din Legea nr. 138/1999 prevăd în mod limitativ

categoriile de personal care beneficiază de sporul de dispozitiv, după cum

urmează: cadrele militare în activitate, militarii angajați pe bază de contract

și salariații civili din cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului

de Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe,

Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și

Ministerului de Justiție.

Cu

referire la interpretarea și aplicarea unitară art. 13 raportat la art. 47 din

Legea nr. 138/1999, prin Decizia nr. 37/2009, Înalta Curte de Casație și

Justiție a admis recursul în interesul legii și a stabilit că "indemnizația

lunară de dispozitiv în cuantum de 25% din salariul de bază, prevăzută la art.

13 din acest act normativ, se acordă funcționarilor publici și personalului

contractual care își desfășoară activitatea în cadrul Ministerului

Administrației și Internelor și în instituțiile publice din subordinea

ministerului, precum și personalului care își desfășoară activitatea în

serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale și a prefecturilor care

au beneficiat de acest drept salarial și înainte de detașare din cadrul

fostului minister de Interne".

Astfel

a concluzionat instanța că întrucât personalul contractul și funcționarii

publici din cadrul entității verificate nu se încadrează în categoriile de

personal care beneficiază de sporul de dispozitiv, în mod corect s-a considerat

de către auditorii financiari că plata acestui spor s-a realizat fără temei

legal, contractul și, respectiv, acordul colectiv de muncă neconstituind temei

legal, dat fiind faptul că sporul de dispozitiv este prevăzut de lege și, prin

urmare, el nu poate face obiectul negocierii, conform art. 12 alin. (1) din

Legea nr. 130/1996 .

În

ceea ce privește sporul de confidențialitate, se constată că, potrivit art. 15

alin. (1) din O.G. nr. 6/2007, acesta se acordă funcționarilor publici din

aparatul de lucru al Guvernului în cuantum de până la 15% din salariul de bază,

precum și funcționarilor publici din cadrul Administrației Prezidențiale,

Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Ministerului

Afacerilor Externe, Ministerului Integrării Europene, direcțiilor subordonate

ministrului delegat pentru comerț din cadrul Ministerului Economiei și

Comerțului, Consiliului Legislativ. De asemenea, potrivit art. 13 alin. (1) din

O.G. nr. 10/2008, se acordă un spor de confidențialitate în cuantum de până la

15% din salariul de bază personalului contractual din cadrul aparatului de

lucru al Guvernului, personalului contractual din instituțiile și autoritățile

publice pentru care, prin acte normative specifice, se prevede acordarea acestui

spor, precum și personalului preluat de către autoritățile publice de la

Ministerul Integrării Europene, care în cursul anului 2007 și-a încetat

activitatea.

Întrucât

entitatea auditată nu se regăsește printre instituțiile nominalizate de

prevederile legale, funcționarii publici și personalul contractual din cadrul

acestei autorități nu beneficiază de spor de confidențialitate, astfel că în

mod corect auditorii financiari au considerat că plata acestui spor s-a

realizat fără temei legal, contractul și, respectiv, acordul colectiv de muncă

neconstituind temei legal, dat fiind faptul că sporul de confidențialitate este

prevăzut de lege și, prin urmare, el nu poate face obiectul negocierii, conform

art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996.

În

ceea ce privește sporul pentru menținerea sănătății și sporul pentru

securitatea muncii, instanța a constatat, din interpretarea dispozițiilor art.

1 și următoarele ale Legii nr. 319/2006, că legiuitorul a stabilit în sarcina

angajatorului obligația de a lua măsurile necesare pentru asigurarea celor mai

bune condiții în desfășurarea procesului de muncă, apărarea vieții,

integrității fizice și psihice, sănătății lucrătorilor și a altor persoane

participante la procesul de muncă, măsuri care au în vedere asigurarea securității

și protecția sănătății lucrătorilor, prevenirea riscurilor profesionale,

informarea și instruirea lucrătorilor, asigurarea cadrului organizatoric și a

mijloacelor necesare securității și sănătății în muncă și care prin natura lor

nu permit convertirea acestei obligații în plata către angajați a unor sume de

bani. Așa fiind, în mod întemeiat s-a considerat de către reprezentanții

pârâtelor că plata unor sume de bani cu titlu de spor pentru menținerea

sănătății și, respectiv, securității în muncă s-a realizat fără temei legal.

Cât

privește sporul de izolare se constată că acesta nu se regăsește printre

sporurile care se pot acorda funcționarilor publici, conform prevederilor art.

11 - 17 din O.G. nr. 6/2007 și nici printre cele care se pot acorda personalului

contractual din cadrul instituțiilor bugetare, conform O.G. nr. 10/2008, astfel

că plata acestuia s-a făcut nelegal, acordul și, respectiv, contractul colectiv

de muncă neputând constitui temei pentru acordarea acestuia, întrucât

drepturile salariale nu pot forma obiect al negocierii conform art. 12 alin.

(1) din Legea nr. 130/1996.

De

asemenea, având în vedere faptul că drepturile salariale nu pot forma obiect al

negocierii, precum și dispozițiile art. 3 alin. (4) și (5) din O.U.G. nr.

10/2008, potrivit cărora pentru persoanele care ocupă funcții de demnitate

publică, alese sau numite, indemnizația prevăzută de lege reprezintă unica

formă de remunerare a activității corespunzătoare funcției, coroborate cu

dispozițiile art. 57 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, potrivit cărora pe

durata mandatului primarul și viceprimarul primesc o indemnizație lunară, ca

unică formă de remunerare a activității corespunzătoare funcției de primar și,

respectiv, de viceprimar, este lipsită de temei legal și acordarea sporului de

dispozitiv și sporului de izolare primarului și viceprimarului.

Reclamanții

au completat acțiunea în contencios administrativ, solicitând anularea măsurii

nr. 1 dispuse prin Decizia nr. 30 din 26 octombrie 2010 emisă de către pârâta

Camera de Conturi a Județului Hunedoara, prin care s-a dispus recuperarea

prejudiciului în sumă totală de 25.760 RON din totalul ajutoarelor sociale

acordate în anul 2009, în baza Legii nr. 416/2001, precum și suspendarea

executării măsurii 2 din aceeași decizie.

Însă,

întrucât reclamanții nu au contestat Decizia nr. 30 din 26 octombrie 2010 în

ceea ce privește constatările de pct. B.1 și măsura dispusă la pct. 1, acestea

nefăcând obiect al încheierii atacate în contencios administrativ, completarea

acțiunii în contencios administrativ este inadmisibilă. În ipoteza în care o

atare completare de acțiune ar fi considerată admisibilă, este de observat

faptul că aspectele relevate de către reclamanți nu au în vedere legalitatea

măsurii dispuse, ci se referă la modalitatea în care reclamanții au înțeles să

ducă la îndeplinire cele dispuse prin decizie.

3.

Recursurile formulate de Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria

Timișoara și din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al

Municipiului Timișoara și Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna G.

Prin

motivele de recurs formulate recurentul Unitatea Administrativ Teritorială -

Comuna G. a criticat hotărârea instanței de fond ca netemeinică și nelegală.

Astfel,

s-a arătat că hotărârea instanței a fost bazată pe situația financiară actuală

a României și nu pe interpretarea textelor legale. S-a susținut că autoritatea

pârâtă nu avea competență materială funcțională de a stabili cu privire la

legalitatea sau nulitatea unor clauze din contractele de muncă sau acordurile

de muncă, ci numai instanțele legal învestite au competența de a stabili cu

privire la nelegalitatea sau nulitatea unor clauze din acordurile/contractele

de muncă.

S-a

susținut că pârâtele nu au ținut cont de dispozițiile legale și și-au depășit

competențele prin emiterea actelor atacate.

Recurentul

Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria Timișoara și din Serviciile

Publice aflate în subordinea Consiliului Local al Municipiului Timișoara a

criticat hotărârea instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că a

fost invocată excepția de necompetență materială funcțională a Curții de

Conturi - Camera de Conturi a Județului Hunedoara în ceea ce privește

stabilirea legalității ori nelegalității unor/oricăror clauze din convențiile

colective de muncă.

II.

Decizia instanței de recurs

Înalta

Curte de Casație și Justiție în temeiul art. 304

1

C. proc. civ.,

analizând cu prioritate motivul de recurs de ordine publică, conform art. 306

alin. (2) C. proc. civ., constatând incidența în cauză a dispozițiilor art. 304

pct. 3 C. proc. civ. va admite recursul, pentru considerentele ce urmează:

În

conformitate cu dispozițiile art. 306 alin. (2) C. proc. civ., motivele de

ordine publică pot fi invocate și din oficiu de instanța de recurs, iar

potrivit dispozițiilor art. 304 pct. 3 C. proc. civ. modificarea sau casarea

unor hotărâri se poate cere când hotărârea s-a dat cu încălcarea competenței

altei instanțe.

Analizând

actele dosarului, Înalta Curte a constatat că obiectul cererii de chemare în

judecată îl reprezintă anularea unui act administrativ emis de o autoritate

publică locală, a Deciziei nr. 30 din 26 octombrie 2010 emisă de către pârâta

Camera de Conturi a Județului Hunedoara și a Încheierii nr. VI.8 din data de 14

ianuarie 2011 pronunțată de către pârâta Curtea de Conturi a României emise în

soluționarea contestației formulate împotriva deciziei arătate.

Înalta

Curte reține că dispozițiile din regulamentul Curții de conturi nu pot fi

aplicate cu prioritate față de Legea contenciosului administrativ aplicabilă.

Astfel, dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului

Curții de Conturi nr. 130 din 04 noiembrie 2010, care stabilesc în favoarea

curții de apel competența de soluționare a sesizării formulate împotriva

încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, nu pot contraveni

normelor de competență stabilite prin art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Înalta

Curte a reținut că Legea contenciosului administrativ a stabilit, prin

dispozițiile art. 10, competența materială de soluționare a cauzelor în raport

de două criterii și anume, al locului ocupat de organul care a emis ori

încheiat actul și al cuantumului litigiului ce are ca obiect taxe și impozite,

contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora.

Având

în vedere obiectul cauzei de față, care privește un act administrativ emis de o

autoritate publică locală, respectiv Decizia emisă de Camera de Conturi a

Județului Hunedoara, competența de soluționare a cauzei este stabilită exclusiv

în raport de criteriul locului ocupat de organul emitent al actului atacat.

Având

în vedere considerentele expuse, cât și dispozițiile art. 312 C. proc. civ.,

Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea atacată și va trimite cauza

spre competentă soluționare la Tribunalul Hunedoara, secția contencios

administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursurile formulate de Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria

Timișoara și din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al

Municipiului Timișoara și Unitatea Administrativ-Teritorială - Comuna G.

împotriva Sentinței nr. 326 din 2 noiembrie 2011 a Curții de Apel Alba Iulia,

secția contencios administrativ și fiscal.

Casează

sentința atacată și trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul

Hunedoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 28 noiembrie 2012.

Procesat

de GGC - GV