ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5055/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5055/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursurilor

de față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

Prin acțiunea în contencios administrativ

înregistrată la Tribunalul Hunedoara și declinată prin Sentința nr.

2234/CA/2011 în favoarea Curții de Apel Alba Iulia, unde a fost înregistrată

sub Dosar nr. 2102/97/2011, Primarul comunei D. pentru Primăria comunei D. a

solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României și Camera de

Conturi Hunedoara ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună:

- anularea Încheierii

numărul VI.40 din 1 februarie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României,

- anularea Deciziei

numărul 34 din 22 noiembrie 2010, respectiv a pct. 1, 2 și 3 emisă de Camera de

Conturi Hunedoara,

- suspendarea

aplicării măsurilor dispuse prin Decizia numărul 34/2011 până la soluționarea

prezentei acțiuni.

instanței de fond

Prin Sentința nr. 313

din 25 octombrie 2011 a Curții de Apel Alba Iulia a fost respinsă acțiunea în

contencios administrativ formulată de reclamanta Primăria Comunei D. prin

Primar în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi a Județului Hunedoara

reprezentată prin Curtea de Conturi a României și Curtea de Conturi a României.

Instanța a respins în

fond cererea de intervenție în interesul reclamantei formulată de Sindicatul

Liber al Salariaților din Primăria Municipiului Timișoara și din Serviciile

Publice aflate în subordinea Consiliului Local al Municipiului Timișoara.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța a reținut că prin Decizia numărul 34 din 22

noiembrie 2010 emisă de Camera de Conturi Hunedoara s-a constatat, cu ocazia

acțiunii de audit financiar al situațiilor financiare, aferente anului 2009,

abateri de la legalitate și regularitate care au determinat producerea de

prejudicii cu privire la care s-a reținut:

La pct. 1 s-a constatat

că au fost acordate fără temei legal în anul 2009 primarului și viceprimarului

premii lunare de 2% și spor de dispozitiv în calitate de demnitari locali, cu

încălcarea art. 3 alin. (4) din O.U.G. nr. 10/2008 și art. 57 alin. (5) din

Legea 215/2001. Totodată s-a constatat că a fost acordat fără temei legal în

anul 2009 sporul de dispozitiv funcționarilor publici ai primăriei, cât și

personalului contractual cu încălcarea art. 4 alin. (4), art. 23 din Legea nr.

273/2006 art. 27 - 42 ale Legii nr. 188/1999 și art. 3 alin. (5) din O.G. nr.

10/2008.

La pct. 2 s-a

constatat că a fost acordată fără temei legal indemnizația pentru vestimentație

și indemnizația pentru hrană, pentru anul 2009, funcționarilor publici ai

primăriei, cât și personalului contractual, apreciindu-se ca fiind încălcate

dispozițiile Legii nr. 53/2003, Legii nr. 273/2006, Legii nr. 188/1999 și Legii

nr. 130/1996.

Pentru înlăturarea

acestor abateri s-a dispus în sarcina Primarului Comunei D. în calitate de

ordonator principal de credite:

1) să determine

întinderea prejudiciului rezultat prin plata premiilor lunare de 2% și spor de

dispozitiv primarului, viceprimarului, a sporului de dispozitiv funcționarilor

publici ai primăriei cât și personalului contractual;

2) să determine

întinderea prejudiciului rezultat prin plata indemnizației pentru vestimentație

și pentru hrană primarului, viceprimarului, funcționarilor publici ai primăriei

cât și personalului contractual, determinându-se atât pierderea efectivă cât și

beneficul nerealizat;

3) dispunerea

măsurilor pentru recuperarea prejudiciului astfel stabilit, efectuarea

regularizării cu bugetele publice pentru sumele virate în plus reprezentând

contribuții aferente drepturilor necuvenite.

Împotriva acestei

decizii s-a formulat contestație, apreciindu-se că drepturile respective au

fost corect acordate, cu respectarea art. 12 alin. (1) și (2) din Legea nr.

130/1996, avându-și izvorul în Contractul Colectiv de Muncă, așa cum a fost

completat prin Actul adițional la acest contract înregistrat la Direcția de

Muncă și Protecție Socială a județului Hunedoara sub nr. 160/2007, Codul

muncii, O.U.G. nr. 108/2005 și Legea nr. 188/1999.

Contestația

reclamantei a fost respinsă prin Încheierea numărul VI.40 din 1 februarie 2011

emisă de Curtea de Conturi a României, motivat de faptul că drepturile acordate

nu sunt prevăzute de lege, astfel că nu puteau face obiectul vreunor negocieri.

În ce privește

susținerea reclamantei privind lipsa competenței Curții de Conturi de a analiza

legalitatea contractului colectiv de muncă semnat și înregistrat la DMIS

Hunedoara sub nr 160/2007, instanța apreciază că nu este fondată.

Constituția României

în art. 41 alin. (5) garantează dreptul la negocieri colective în materie de

muncă și caracterul obligatoriu al convențiilor colective, însă al convențiilor

legal încheiate prin care s-au negociat drepturi prevăzute prin lege.

Forța obligatorie a

acestor contracte/acorduri reiese din dispozițiile art. 7 alin. (2) din Legea

130/1996, text potrivit căruia contractele colective de muncă, încheiate cu

respectarea dispozițiilor legale, constituie legea părților.

Așadar, a reținut

instanța de fond, respectarea dispozițiilor legale este o condiție esențială în

obținerea forței obligatorii, iar instanța de contencios administrativ

competentă a se pronunța asupra legalității măsurii dispuse de Camera de

conturi Hunedoara poate cenzura, pe cale incidentală, legalitatea stabilirii

acestor drepturi prin Contractul colectiv de muncă la nivel de instituție.

Competența conferită Curții de Conturi prin art. 1 și 22 din Legea nr. 94/1992

îi permite acesteia să verifice legalitatea întrebuințării resurselor

financiare ale sectorului public, inclusiv a cheltuielilor cu privire la

drepturile de natură salarială și implicit să stabilească, pe cale incidentală,

dacă acordul colectiv încheiat de funcționarii publici/contractul colectiv

încheiat de personalul contractual bugetar în 2007 și actele adiționale erau

legal încheiate prin prisma legislației în vigoare la data încheierii.

Instanța a constatat

că din decizia atacată rezultă că la punctul 1 s-a reținut că în anul 2009

persoanele care ocupă funcții de demnitate publică, funcționarii publici și

personalul contractual au beneficiat de un spor de 25% din salariul de

încadrare cu titlu spor de dispozitiv acordat în temeiul art. 19 lit. f) din

Contractul/Acordul Colectiv de Muncă înregistrat sub nr. 160/2007 și a actelor

adiționale având ca bază legală Ordinele M.A.I. nr. 275/2002 și nr. 496/2003,

însă actele normative invocate în Contractul/Acordul Colectiv de Muncă nu sunt

aplicabile personalului civil din cadrul primăriei.

Reclamantul susține

că sporul de dispozitiv a fost acordat în temeiul art. 25 din Legea nr.

130/1996 privind Contractul Colectiv de Muncă, a dispozițiilor art. 13 din

Legea nr. 138/1999 și a Ordinelor M.A.I. nr. 275/2002 modificat și completat

prin Ordinul nr. 496/2003, a Legii nr. 53/2003 Codul muncii și O.G. nr. 2/2006

privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale

funcționarilor publici, astfel că nu se impune anularea acestui spor.

Sub un prim aspect,

instanța a constatat că potrivit art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996

"Contracte colective de muncă se pot încheia și pentru salariații

instituțiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare

la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții

legale."

Contractele colective

de muncă încheiate pentru salariații instituțiilor publice au un regim juridic

special, determinat de situația deosebită a părților acestor contracte. Astfel,

cheltuielile necesare pentru funcționarea instituțiilor publice, inclusiv

drepturile salariale ale salariaților, sunt suportate de la bugetul de stat ori

de la bugetele locale ale comunelor, ale orașelor și ale județelor.

Așa cum s-a stabilit,

prin Decizia nr. 768/2007 emisă de Curtea Constituțională, în interpretarea

dispozițiilor art. 137 alin. (1) din Constituție raportat la art. 12 din Legea

nr. 130/1996, se impune ca și drepturile salariale ale salariaților

instituțiilor publice să fie stabilite prin lege în limite precise, care nu pot

constitui obiect al negocierilor și nu pot fi modificate prin convenții

colective.

În ceea ce-i privește

pe funcționarii publici, aceștia reprezintă o categorie aparte care se

deosebesc prin statutul legal specific, acesta fiind, la rândul său, întemeiat

pe principiile legalității, imparțialității și obiectivității, al

transparenței, al responsabilității, al stabilității în exercitarea funcției

publice și al subordonării ierarhice și în privința cărora art. 72 din Legea

nr. 188/1999 prevede că "Autoritățile și instituțiile publice pot încheia

anual, în condițiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale

funcționarilor publici sau cu reprezentanții funcționarilor publici, care să

cuprindă numai măsuri referitoare la:

a) constituirea și

folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de muncă;

b) sănătatea și

securitatea în muncă;

c) programul zilnic

de lucru;

d) perfecționarea

profesională;

e) alte măsuri decât

cele prevăzute de lege, referitoare la protecția celor aleși în organele de

conducere ale organizațiilor sindicale."

Ca atare conținutul

acordului nu poate cuprinde alte dispoziții decât cele limitativ enumerate în

lege și implicit nici prevederi referitoare la drepturi salariale suplimentare

față de cele stabilite prin lege.

În ce privesc

drepturile salariale ale primarului și viceprimarului, (premii de 2% lunar și

spor de dispozitiv), art. 57 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 prevede că pe

durata mandatului primarul și viceprimarul primesc o indemnizație lunară,

conform art. 57 alin. (5) din Legea 215/2001 și art. 3 alin. (4) din O.G.

10/2008, ca unică formă de remunerare a activității corespunzătoare funcției de

primar, respectiv de viceprimar și care reprezintă baza de calcul pentru

stabilirea drepturilor și obligațiilor care se determină în raport cu venitul

salarial.

Rezultă din aceste

prevederi legale că primarul și viceprimarul, persoane alese în funcții de

demnitate publică, nu pot beneficia pe lângă indemnizația lunară și de alte

drepturi de natură salarială chiar dacă în contractul/acordul colectiv de muncă

s-a prevăzut acordarea unor sporuri sau alte drepturi suplimentare de natură

salarială, prevederi ce nu pot modifica dispozițiile legale imperative în lipsa

unor noi reglementări.

Referitor la

drepturile salariale acordate funcționarilor publici și personalului

contractual din cadrul entității verificate, se reține următoarele:

Dispozițiile art. 1

și 13 din Legea nr. 138/1999, prevăd în mod limitativ categoriile de personal

care beneficiază de sporul de dispozitiv, astfel: cadrele militare în

activitate, militarii angajați pe bază de contract și salariații civili din

cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului de Interne, Serviciului

Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de

Protecție și Paza, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului

Justiției.

Întrucât, personalul

contractual și funcționarii din cadrul entității verificate nu se încadrează în

prevederile menționate anterior, nu beneficiază de sporul de dispozitiv.

Și prin Decizia nr.

37 din 14 decembrie 2009 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în

recursul în interesul legii s-a stabilit că nu beneficiază de sporul de

dispozitiv funcționarii publici și personalul contractual din administrația

publică locală. Această decizie este general obligatorie de la momentul

publicării în Monitorul Oficial al României, astfel că ea este aplicabilă și în

cazul cenzurării legalității Contractului Colectiv de Muncă pe cale incidentală.

Așa fiind, se

constată că cererea de anulare a punctului 1 și respectiv a măsurii nr. 1 din

decizia atacată nu este întemeiată.

În ce privește

indemnizația de vestimentație art. 32 din Legea nr. 188/1999 reglementează ca

drept al angajatului bugetar, acolo unde uniforma este obligatorie, acela de a

primi gratuit această uniformă. În cazul funcționarilor publici/personal

contractual al unităților administrativ-teritoriale, respectiv ai aparatului de

specialitate al primarului, ai serviciilor consiliului local nu se acordă acest

drept prin lege, astfel încât părțile acordului/contractului colectiv nu pot

negocia acordarea acestui drept prin echivalent bănesc.

Indemnizația nu se

putea negocia nici din perspectiva aplicării Legii nr. 319/2006 privind securitatea

muncii ca echipament de protecție întrucât locul de muncă al angajaților în

cauză nu este unul cu condiții de muncă vătămătoare.

În Legea nr. 319/2006

se prevede în art. 13 lit. q) și r) că în vederea asigurării condițiilor de

muncă, securitate și sănătate în muncă și pentru prevenirea bolilor

profesionale, angajatorii persoanelor care lucrează în condiții de muncă ce

impun acest lucru sunt obligați să (...) asigure echipamente de muncă fără

pericol pentru securitatea și sănătatea lucrătorilor și (...) echipamente

individuale de protecție, ori nu sunt îndeplinite condițiile legii pentru a

permite negocierea acestor drepturi prin contractul colectiv de muncă .

În ce privește

indemnizația pentru hrană, art. 1 din Legea nr. 142/1998 prevede că "Salariații

din cadrul societăților comerciale, regiilor autonome și din sectorul bugetar,

precum și din cadrul unităților cooperatiste și al celorlalte persoane juridice

sau fizice care încadrează personal prin încheierea unui contract individual de

muncă, denumite în continuare angajator, pot primi o alocație individuală de

hrană, acordată sub forma tichetelor de masă, suportată integral pe costuri de

angajator".

Prin urmare, aceasta

este singura formă a alocației pentru hrană, reglementată legal în favoarea salariaților

din sectorul bugetar, angajaților funcționari publici/personal contractual ai

unităților administrativ-teritoriale, respectiv ai aparatului de specialitate

al primarului, ai serviciilor consiliului local nu li se acordă prin lege drept

la indemnizație de hrană, astfel încât părțile acordului/contractului colectiv

nu pot negocia acordarea acestui drept.

A reținut instanța că

în cauză nu se poate vorbi de tratament discriminatoriu al pârâtei, întrucât

aceasta a demarat controale la mai multe unități administrativ-teritoriale,

însă nu le poate finaliza în același timp.

Totodată, a constatat

instanța de fond că nu se poate vorbi de afectarea dreptului fundamental la

salariu, ca un corolar al dreptului la muncă, întrucât Camera de Conturi a

stabilit ca fiind acordate nelegal sumele "indemnizații" suplimentare

și nu salariul datorat angajaților pentru munca depusă.

Instanța a respins și

capătul de cerere privind suspendarea măsurilor 1, 2 și 3 din actele atacate,

nefiind îndeplinite cerințele art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Față de soluția dată,

instanța a respins cererea de intervenție în interesul reclamantei formulată de

Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria Municipiului Timișoara și din

Serviciile Publice aflate în Subordinea Consiliului Local al Municipiului

Timișoara.

formulate de Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria Timișoara și din

Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al Municipiului

Timișoara și Primăria Comunei D. prin Primar.

Prin motivele de

recurs formulate, Primăria Comunei D. a arătat că acordarea indemnizației de

dispozitiv este o măsură menită să asigure egalitatea de tratament economic,

salarial din cadrul aceleiași autorități. A arătat că drepturile de care au

beneficiat angajații Primăriei au fost convenite și prevăzute în mod expres în

conținutul contractului colectiv de muncă și a acordului colectiv de muncă,

acte negociate, încheiate și înregistrate cu respectarea dispozițiilor legale.

Recurentul Sindicatul

Liber al Salariaților din Primăria Timișoara și din Serviciile Publice aflate

în subordinea Consiliului Local al Municipiului Timișoara a criticat soluția

instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că a fost invocată

excepția de necompetență materială funcțională a Curții de Conturi - Camera de

Conturi a Județului Hunedoara în ceea ce privește stabilirea legalității ori

nelegalității unor/oricăror clauze din convențiile colective de muncă.

II. Decizia instanței

de recurs

Înalta Curte de

Casație și Justiție în temeiul art. 304

1

C. proc. civ., analizând cu

prioritate motivul de recurs de ordine publică, conform art. 306 alin. (2) C.

proc. civ., constatând incidența în cauză a dispozițiilor art. 304 pct. 3 C.

proc. civ. va admite recursul, pentru considerentele ce urmează.

În conformitate cu

dispozițiile art. 306 alin. (2) C. proc. civ., motivele de ordine publică pot

fi invocate și din oficiu de instanța de recurs, iar potrivit dispozițiilor

art. 304 pct. 3 C. proc. civ. modificarea sau casarea unor hotărâri se poate

cere când hotărârea s-a dat cu încălcarea competenței altei instanțe.

Analizând actele

dosarului, Înalta Curte a constatat că obiectul cererii de chemare în judecată

îl reprezintă anularea unui act administrativ emis de o autoritate publică

locală, a Deciziei nr. 34 din 22 noiembrie 2010 emisă de Camera de Conturi

Hunedoara și a Încheierii nr. VI.40 din 1 februarie 2011 pronunțată de către

pârâta Curtea de Conturi a României emisă în soluționarea contestației

formulate împotriva deciziei arătate.

Înalta Curte reține

că dispozițiile din regulamentul Curții de conturi nu pot fi aplicate cu

prioritate față de Legea contenciosului administrativ aplicabilă. Astfel,

dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții

de Conturi nr. 130 din 04 noiembrie 2010, care stabilesc în favoarea curții de

apel competența de soluționare a sesizării formulate împotriva încheierii emise

de comisia de soluționare a contestațiilor, nu pot contraveni normelor de

competență stabilite prin art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte a

reținut că Legea contenciosului administrativ a stabilit, prin dispozițiile

art. 10, competența materială de soluționare a cauzelor în raport de două

criterii și anume, al locului ocupat de organul care a emis ori încheiat actul

și al cuantumului litigiului ce are ca obiect taxe și impozite, contribuții,

datorii vamale, precum și accesorii ale acestora.

Având în vedere

obiectul cauzei de față, care privește un act administrativ emis de o

autoritate publică locală, respectiv Decizia emisă de Camera de Conturi a

Județului Hunedoara, competența de soluționare a cauzei este stabilită exclusiv

în raport de criteriul locului ocupat de organul emitent al actului atacat.

Având în vedere

considerentele expuse, cât și dispozițiile art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte

va admite recursurile, va casa hotărârea atacată și va trimite cauza spre

competentă soluționare la Tribunalul Hunedoara, secția contencios administrativ

și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

formulate de Sindicatul Liber al Salariaților din Primăria Timișoara și din

Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al Municipiului

Timișoara și de Primăria Comunei D. prin Primar în numele salariaților din

subordinea Consiliului Local împotriva Sentinței nr. 313 din 25 octombrie 2011

a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Hunedoara,

secția de contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 28 noiembrie 2012.

Procesat de GGC - GV