ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6155/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I.Circumstanțele cauzei 1.Obiectul excepției de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Timiș, la data de 28 iunie 2011, reclamanta comuna S., prin primar, a formulat contestație împotriva Încheierii din 02 iunie 2011 a Curții de Conturi a României, prin care s-a soluționat contestația formulată împotriva deciziei din 17 decembrie 2010 și a procesului – verbal de constatare înregistrat din 10 decembrie 2010, emise de Camera de Conturi a Județului Timiș, solicitând modificarea în parte a deciziei, în sensul anulării dispozițiilor cuprinse la poziția 11,12,13,15,16 și 17. 2. Hotărârea Tribunalului Timiș Prin sentința nr. 378 din 10 februarie 2012, Tribunalul Timiș, secția comercială și de contencios administrativ, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Timișoara, reținând, în esență, că potrivit art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, art. 11 alin. (1) din aceeași lege dispunând în sensul că, organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi,

precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi, în temeiul legii. Investită cu soluționarea litigiului prin sentința de declinare a competenței, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a invocat, din oficiu, excepția de necompetența materială în primă instanță și, totodată, excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 223 lit. e) și 229 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități aprobat de Curtea de Conturi a României prin Hotărârea nr. 130/2010.

3. Hotărârea Curții de Apel Timișoara Prin sentința nr. 613 din 15 noiembrie 2012, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a admis atât excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi a României nr. 130/2010 cât și excepția de necompetență materială și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiș. A constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție spre soluționare.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel a reținut, în esență, următoarele: Cu privire la excepția de nelegalitate, invocată din oficiu, Curtea de apel a reținut că dispozițiile analizate prevăd competența secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel în soluționarea sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, prin care este soluționată contestația împotriva deciziilor emise de camera de conturi județeană.

A apreciat Curtea de Apel că dispozițiile din cuprinsul Regulamentului analizate pe calea excepției de nelegalitate contravin dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 și ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece deciziile emise de camerele județene de conturi, ce formează obiectul contestației și acțiunii în contencios administrativ, nu au ca obiect taxe, impozite etc., astfel că instanța competentă se determină în funcție de criteriul non-valoric. Astfel fiind, aparține Tribunalului competența de a soluționa asemenea litigii, deoarece camerele județene de conturi sunt autorități publice locale, respectiv structuri desconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi a României.

Curtea de Apel a respins susținerile pârâtei referitoare la faptul că structurile teritoriale ale Curții de Conturi nu au personalitate juridică, apreciind că nu sunt relevante, deoarece în litigiile privind acte administrative competența nu se stabilește în funcție de existența sau lipsa personalității juridice, ci raportat la cele două criterii prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În concluzie, curtea de apel a reținut că, stabilind competența de soluționare în primă instanță a căii de atac împotriva încheierilor pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curții de Conturi în favoarea curților de apel, Regulamentul derogă de la lege, ceea ce este inadmisibil.

Reținând nelegalitatea dispozițiile regulamentare, Curtea de Apel a stabilit competența exclusiv în raport cu dispozițiile Legii nr. 94/1992 și cele ale Legii nr. 554/2004, apreciind astfel că instanța competentă este Tribunalul Timiș. 4.Recursul declarat de Curtea de Conturi a României Împotriva sentinței nr. 613 din 15 noiembrie 2012 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs Curtea de Conturi a României, solicitând modificarea în tot a sentinței atacate, în sensul respingerii excepției de nelegalitate, în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată, cu consecința respingerii excepției de necompetență materială a Curții de Apel Timișoara, ca neîntemeiată.

În primul rând, recurenta critică hotărârea instanței de fond din perspectiva inadmisibilității excepției de nelegalitate, susținând că „Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități” este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și nu poate face obiectul excepției de nelegalitate, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care, actul normativ poate fi atacat oricând în fața instanței de contencios pe calea acțiunii directe. În opinia recurentei, excepția de nelegalitate poate fi invocată așadar numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual.

În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate, recurenta susține că, în mod corect și legal, s-a prevăzut la pct. 228 din Regulament competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în soluționarea litigiilor rezultate din activitatea Curții de Conturi, în condițiile în care, actele atacate sunt încheierile care emană de la o autoritate publică centrală, cu personalitate juridică și capacitate administrativă, în speță Curtea de Conturi a României, în timp ce decizia emisă de structurile teritoriale este un act intermediar care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile stabilite de Regulament la pct. 204-226.

Consideră recurenta că pct. 228 din Regulament nu constituie o normă nouă de competență materială în afara cadrului legal tranșat de art. 10 din Legea nr. 554/2004, ci reașează competența materială a litigiilor izvorâte din activitatea Curții de Conturi în conformitate cu modificările legislative intervenite în ultimii ani. În drept, cererea de recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 299 și urm. din C. proc. civ. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante 1.1.

În ceea ce privește inadmisibilitatea excepției de nelegalitate Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se printr-o interpretare logică, sistematică și istorico-teleologică a dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract. Totodată, nu poate fi ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

1.2. În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate Înalta Curte reține că această excepție a fost invocată de instanța de fond, din oficiu, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004 și privește dispozițiile pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi precum și modificarea actelor rezultate din aceste activități aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 publicat în M.Of.

la data de 13 decembrie 2010. Conform pct. 223 lit. e) din Regulament: Încheierile pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor, redactate de către secretarul de ședință, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie să conțină, potrivit prevederilor Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 144/2009, următoarele: (….) e) instanța competentă - reclamantul (conducătorul entității verificate) se poate adresa secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate.” Conform pct. 228 din Regulament:„ Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ.

” Având în vedere că, potrivit art. 140 din Constituția României, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, „în condițiile legii organice”, iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competența instanțelor specializate, legalitatea normelor de competență cuprinse la pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulament, urmează a fi analizată în raport cu dispozițiile cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ și fiscal, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ, de la care se poate deroga numai prin lege organică doar prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială.

În interpretarea și aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut, cu caracter unitar, că aceste dispoziții instituie două criterii de determinare a competenței materiale a instanței de fond, după cum urmează: criteriul poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul autorității centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat; criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat. În cauza de față, actele emise de Curtea Conturi nu sunt acte administrative-fiscale în sensul dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul valoric în determinarea instanței competente.

Pornind de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorității emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic supus executării și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ. Din interpretarea prevederilor pct. 210 din regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care conține măsurile de restabilire a legalității și regularității este decizia camerei de conturi județene, în timp ce încheierea este actul prin care este soluționată contestația administrativă prealabilă sesizării instanței.

Astfel fiind, nu poate fi primită critica recurentei, în sensul că, actul contestat este încheierea pronunțată de Curtea de Conturi prin care se soluționează contestația împotriva deciziei emise de camera de conturi județeană și care, fiind emisă de o autoritate publică centrală, atrage competența Curții de Apel în sensul dispozițiilor pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulament și al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Este de reținut că, în acest caz, este aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în sistemul administrației publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităților publice locale și județene sunt în competența tribunalelor, iar cele privind actele autorităților publice centrale, în competența curții de apel . Având în vedere, pe de o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este o cameră județeană de conturi și, pe de altă parte, că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică, competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ aparține tribunalului, iar nu Curții de Apel, așa cum se prevede în cuprinsul pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulament, contrar normelor de competență instituite prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că prevederile regulamentare, stabilind alte norme de competență, contravin dispozițiilor cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. De altfel, ulterior promovării recursului în prezenta cauză, dispozițiile pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea rezultatelor din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 au fost modificate prin Hotărârea nr. 135/2013, publicată în M.Of. nr. 538/26.08.2013, ceea ce constituie un argument în plus, în sensul celor expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel de cauze.

În fine, sub aspectul soluționării excepției de necompetență materială a Curții de Apel Timișoara, Înalta Curte nu poate primi criticile recurentului, hotărârea având caracter irevocabil, nefiind supusă niciunei căi de atac, potrivit art. 158 alin. (3) C. proc. civ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței nr. 613 din 15 noiembrie 2012 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 septembrie 2013.