ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6155/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6155/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanțele cauzei

1.Obiectul excepției de

nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe

Prin acțiunea înregistrată

pe rolul Tribunalului Timiș, la data de 28 iunie 2011, reclamanta comuna S., prin

primar, a formulat contestație împotriva Încheierii din 02 iunie 2011 a Curții

de Conturi a României, prin care s-a soluționat contestația formulată împotriva

deciziei din 17 decembrie 2010 și a procesului – verbal de constatare înregistrat

din 10 decembrie 2010, emise de Camera de Conturi a Județului Timiș, solicitând

modificarea în parte a deciziei, în sensul anulării dispozițiilor cuprinse

la poziția 11,12,13,15,16 și 17.

Timiș

Prin sentința nr. 378

din 10 februarie 2012, Tribunalul Timiș, secția comercială și de contencios administrativ,

a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Timișoara,

reținând, în esență, că potrivit art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 litigiile

rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești

specializate, art. 11 alin. (1) din aceeași lege dispunând în sensul că, organizarea

și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat

de plenul Curții de Conturi, în temeiul legii.

Investită cu soluționarea

litigiului prin sentința de declinare a competenței, Curtea de Apel Timișoara,

secția contencios administrativ și fiscal, a invocat, din oficiu, excepția

de necompetența materială în primă instanță și, totodată, excepția de nelegalitate

a dispozițiilor pct. 223 lit. e) și 229 din Regulamentul privind organizarea și

funcționarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități aprobat de Curtea de Conturi a României

prin Hotărârea nr. 130/2010.

de Apel Timișoara

Prin sentința nr. 613

din 15 noiembrie 2012, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ

și fiscal, a admis atât excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 223

lit. e) și pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste

activități, aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi a României nr. 130/2010 cât

și excepția de necompetență materială și a declinat competența de soluționare

a cauzei în favoarea Tribunalului Timiș. A constatat ivit conflictul negativ de

competență și a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție

spre soluționare.

Pentru a pronunța această

soluție, Curtea de Apel a reținut, în esență, următoarele:

Cu privire la excepția

de nelegalitate, invocată din oficiu, Curtea de apel a reținut că dispozițiile analizate

prevăd competența secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel

în soluționarea sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva

încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, prin care este soluționată

contestația împotriva deciziilor emise de camera de conturi județeană.

A apreciat Curtea de Apel

că dispozițiile din cuprinsul Regulamentului analizate pe calea excepției de nelegalitate

contravin dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 și ale art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece deciziile emise de camerele județene

de conturi, ce formează obiectul contestației și acțiunii în contencios administrativ,

nu au ca obiect taxe, impozite etc., astfel că instanța competentă se determină

în funcție de criteriul non-valoric.

Astfel fiind, aparține

Tribunalului competența de a soluționa asemenea litigii, deoarece camerele județene

de conturi sunt autorități publice locale, respectiv structuri desconcentrate la

nivel județean ale Curții de Conturi a României.

Curtea de Apel a respins

susținerile pârâtei referitoare la faptul că structurile teritoriale ale Curții

de Conturi nu au personalitate juridică, apreciind că nu sunt relevante, deoarece

în litigiile privind acte administrative competența nu se stabilește în funcție

de existența sau lipsa personalității juridice, ci raportat la cele două criterii

prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, curtea de

apel a reținut că, stabilind competența de soluționare în primă instanță a căii

de atac împotriva încheierilor pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor

împotriva deciziilor emise de structurile Curții de Conturi în favoarea curților

de apel, Regulamentul derogă de la lege, ceea ce este inadmisibil.

Reținând nelegalitatea

dispozițiile regulamentare, Curtea de Apel a stabilit competența exclusiv în raport

cu dispozițiile Legii nr. 94/1992 și cele ale Legii nr. 554/2004, apreciind astfel

că instanța competentă este Tribunalul Timiș.

4.Recursul declarat de

Curtea de Conturi a României

Împotriva sentinței

nr. 613 din 15 noiembrie 2012 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios

administrativ și fiscal, a declarat recurs Curtea de Conturi a României, solicitând

modificarea în tot a sentinței atacate, în sensul respingerii excepției de

nelegalitate, în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată, cu

consecința respingerii excepției de necompetență materială a Curții

de Apel Timișoara, ca neîntemeiată.

În primul rând, recurenta

critică hotărârea instanței de fond din perspectiva inadmisibilității

excepției de nelegalitate, susținând că „Regulamentul privind organizarea

și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități” este un act administrativ unilateral cu

caracter normativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și

nu poate face obiectul excepției de nelegalitate, conform art. 4 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, în condițiile în care, actul normativ poate fi atacat oricând în fața

instanței de contencios pe calea acțiunii directe.

În opinia recurentei,

excepția de nelegalitate poate fi invocată așadar numai cu privire la actele administrative

unilaterale cu caracter individual.

În ceea ce privește

fondul excepției de nelegalitate, recurenta susține că, în mod corect

și legal, s-a prevăzut la pct. 228 din Regulament competența secțiilor

de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în soluționarea

litigiilor rezultate din activitatea Curții de Conturi, în condițiile

în care, actele atacate sunt încheierile care emană de la o autoritate publică centrală,

cu personalitate juridică și capacitate administrativă, în speță Curtea

de Conturi a României, în timp ce decizia emisă de structurile teritoriale este

un act intermediar care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile stabilite

de Regulament la pct. 204-226.

Consideră recurenta că

pct. 228 din Regulament nu constituie o normă nouă de competență materială

în afara cadrului legal tranșat de art. 10 din Legea nr. 554/2004, ci reașează

competența materială a litigiilor izvorâte din activitatea Curții de Conturi în

conformitate cu modificările legislative intervenite în ultimii ani.

În drept, cererea de recurs

se întemeiază pe dispozițiile art. 299 și urm. din C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată

prin prisma criticilor formulate de recurentă, cât și sub toate aspectele, în temeiul

art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

de drept relevante

1.1. În ceea ce privește

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate

Natura juridică de act

administrativ unilateral cu caracter normativ a

Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate

din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României

nr. 130/2010, nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, la această

concluzie ajungându-se printr-o interpretare logică, sistematică și istorico-teleologică

a dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Evoluția în timp a actualei

legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce

reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine

de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul

coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte

administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat

restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de

interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de

apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale,

cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept

în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general,

impersonal și abstract.

Totodată, nu poate fi

ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație

și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în

mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ

cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004

prin Legea nr. 262/2007.

1.2. În ceea ce privește

fondul excepției de nelegalitate

Înalta Curte reține

că această excepție a fost invocată de instanța de fond, din oficiu, în conformitate

cu prevederile art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004 și privește dispozițiile

pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi precum și modificarea actelor rezultate

din aceste activități aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 publicat în M.Of. la data

de 13 decembrie 2010.

Conform pct. 223 lit.

e) din Regulament: Încheierile pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor,

redactate de către secretarul de ședință, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea

trebuie să conțină, potrivit prevederilor Hotărârii Plenului Curții de Conturi

nr. 144/2009, următoarele:

(….)

e)

instanța competentă -

reclamantul (conducătorul entității verificate) se poate adresa secției de contencios

administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se

află sediul entității verificate.”

Conform pct. 228 din Regulament:„

Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul

entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor

aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel

în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii

contenciosului administrativ.

”

Având în vedere că, potrivit

art. 140 din Constituția României, litigiile rezultate din activitatea Curții de

Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, „în condițiile

legii organice”, iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea,

competența instanțelor specializate, legalitatea normelor de competență cuprinse

la pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulament, urmează a fi analizată în raport

cu dispozițiile cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ

și fiscal, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ,

de la care se poate deroga numai prin lege organică doar prin dispoziții speciale

cuprinse într-o lege organică specială.

În interpretarea

și aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudența Înaltei

Curți de Casație și Justiție s-a reținut, cu caracter unitar, că aceste dispoziții

instituie

două criterii de determinare a competenței materiale a instanței de fond, după cum

urmează: criteriul poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul

autorității centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat;

criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției

sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat.

În cauza de față,

actele emise de Curtea Conturi nu sunt acte administrative-fiscale în sensul dispozițiilor

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul

valoric în determinarea instanței competente.

Pornind de la această

premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorității emitente, prevăzut în

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ

care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin.

(1) lit. c) din aceeași lege, act juridic supus executării și care poate constitui

obiect al unei acțiuni în contencios administrativ.

Din interpretarea prevederilor

pct. 210 din regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care

conține măsurile de restabilire a legalității și regularității este decizia camerei

de conturi județene, în timp ce încheierea este actul prin care este soluționată

contestația administrativă prealabilă sesizării instanței.

Astfel fiind, nu poate

fi primită critica recurentei, în sensul că, actul contestat este încheierea pronunțată

de Curtea de Conturi prin care se soluționează contestația împotriva deciziei emise

de camera de conturi județeană și care, fiind emisă de o autoritate publică centrală,

atrage competența Curții de Apel în sensul dispozițiilor pct. 223 lit. e) și

pct. 228 din Regulament și al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Este de reținut că, în

acest caz, este aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în sistemul

administrației publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit

căruia litigiile privind actele administrative ale autorităților publice locale

și județene sunt în competența tribunalelor, iar cele privind actele autorităților

publice centrale, în competența curții de apel .

Având în vedere, pe de

o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este o cameră județeană de conturi și,

pe de altă parte, că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanță

personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ,

respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative

de putere publică,

competența

de soluționare a acțiunii în contencios administrativ aparține tribunalului, iar

nu Curții de Apel, așa cum se prevede în cuprinsul pct. 223 lit. e) și pct. 228

din Regulament, contrar normelor de competență instituite prin art. 10 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, Înalta Curte

constată că instanța de fond în mod corect a reținut că prevederile regulamentare,

stabilind alte norme de competență, contravin dispozițiilor cu forță juridică superioară

ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, ulterior promovării

recursului în prezenta cauză, dispozițiile pct. 223 lit. e) și pct. 228

din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea rezultatelor din

aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi

nr. 130/2010 au fost modificate prin Hotărârea nr. 135/2013, publicată în M.Of.

nr. 538/26.08.2013, ceea ce constituie un argument în plus, în sensul celor expuse

anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel

de cauze.

În fine, sub aspectul

soluționării excepției de necompetență materială a Curții de

Apel Timișoara, Înalta Curte nu poate primi criticile recurentului, hotărârea

având caracter irevocabil, nefiind supusă niciunei căi de atac, potrivit art. 158

alin. (3) C. proc. civ.

adoptate în recurs

Având în vedere considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul,

ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi

a României împotriva sentinței nr. 613 din 15 noiembrie 2012 a Curții de Apel Timișoara,

secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 septembrie

2013.