ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2132/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. 1021/59/2011 la data de 07 iulie 2011, reclamantul Primarul orașului Sânnicolau Mare a solicitat în contradictoriu cu pârâții Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Timiș anularea încheierii nr. VI/264 din 20 iunie 2011 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și anularea pct. 20, 21 și 22 din Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2011 a Camerei de Conturi a județului Timiș. În cadrul acestui dosar, reclamantul Primarul Orașului Sânnicolau Mare a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010.

Prin încheierea din 23 ianuarie 2012, Curtea de Apel Timișoara - secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010. Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele: A respins excepția inadmisibilității, invocată de pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Caraș-Severin, a excepției de nelegalitate, reținând că din interpretarea logică, bazată pe spiritul legii și pe intenția legiuitorului, a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, este admisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la acte administrative cu caracter normativ.

Cu privire la fondul excepției de nelegalitate, instanța a reținut că dispozițiile analizate prevăd competența Secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel în soluționarea sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, prin care este soluționată contestația împotriva deciziilor emise de camera de conturi județeană. A apreciat instanța că dispozițiile din cuprinsul Regulamentului analizate pe calea excepției de nelegalitate contravin dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 și ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece deciziile emise de camerele județene de conturi, ce formează obiectul contestației și acțiunii în contencios administrativ, nu au ca obiect taxe, impozite etc., astfel că instanța competentă se determină în funcție de criteriul non-valoric.

Astfel fiind, aparține tribunalului competența de a soluționa asemenea litigii, deoarece camerele județene de conturi sunt autorități publice locale, respectiv structuri desconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi a României. Curtea de apel a respins susținerile pârâtelor referitoare la faptul că structurile teritoriale ale Curții de Conturi nu au personalitate juridică, apreciind că nu sunt relevante deoarece în litigiile privind acte administrative competența nu se stabilește în funcție de existența sau lipsa personalității juridice, ci raportat la cele două criterii prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În concluzie, Curtea de apel a reținut că, stabilind competența de soluționare în primă instanță a căii de atac împotriva încheierilor pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curții de Conturi în favoarea curților de apel, Regulamentul derogă de la lege.

Împotriva încheierii pronunțate de Curtea de apel au declarat recurs pârâtele Curtea de Conturi a României, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Printr-o primă critică din recurs, recurenta susține că instanța de fond, în mod greșit, a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, susținând, în esență, că, potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, numai actul administrativ unilateral cu caracter individual poate forma obiectul excepției de nelegalitate, iar nu și actul administrativ unilateral cu caracter normativ, categorie din care face parte Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010.

Printr-o a doua critică din recurs, recurenta critică soluția pronunțată de Curtea de apel cu privire la excepția de nelegalitate. În acest sens, raportat la dispozițiile art. 8 alin. (2) și art. 10 alin. (1) și (2) din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi este o autoritate publică centrală, cu structură organizatorică unică și integrată din care fac parte și structurile teritoriale, lipsite de capacitate juridică, ceea ce justifică faptul că aparține curții de apel competența de soluționare a contestației împotriva încheierilor emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, care emană de la o autoritate publică centrală, astfel că dispozițiile în discuție nu instituie o nouă competență materială și nu contravin prevederilor art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., înalta Curte constată că recursul nu este fondat. Argumente de fapt și de drept relevante 1.1. În ceea ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se printr-o interpretare logică, sistematică și istorico-teleologică a dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract. Totodată, nu poate fi ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a înaltei Curți de Casație și Justiție - secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând legea națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un sens care să concorde prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, înalta Curte reține că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-și orienteze conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi, așa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile judiciare posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979). 1.2.

În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate După cum rezultă din expunerea anterioară a lucrărilor dosarului, obiectul cauzei îl reprezintă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „Regulamentul". Conform art. 223 lit. e) din Regulament: „223.

încheierile pronunțate de comisiile de soluționare a contestațiilor, redactate de către secretarul de ședință, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie să conțină, potrivit prevederilor Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 144/2009, următoarele: e) instanța competentă - reclamantul (conducătorul entității verificate) se poate adresa secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate." Conform pct. 228 din Regulament: „Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ" Dat fiind că, potrivit art. 140 din Constituția României, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, „în condițiile legii organice", iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competența instanțelor specializate, legalitatea normelor de competență cuprinse la pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulament, urmează a fi analizată în raport cu dispozițiile cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ și fiscal, de la care se poate deroga numai prin lege organică. În interpretarea și aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudența înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut, cu caracter unitar, că aceste dispoziții instituie două criterii de determinare a competenței materiale a instanței de fond, după cum urmează: 1. criteriul poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul autorității centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat; 2. criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat.

Or, actele emise de Curtea Conturi nu sunt acte administrative-fiscale în sensul dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul valoric în determinarea instanței competente. Pornind de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorității emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic suspus executării și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ. Din interpretarea prevederilor pct. 210 din regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care conține măsurile de restabilire a legalității și regularității este decizia camerei de conturi județene, în timp ce încheierea este actul prin care este soluționată contestația administrativă prealabilă sesizării instanței.

Astfel fiind, nu pot fi primite susținerile pârâtelor referitoare la faptul că actul contestat este încheierea pronunțată de Curtea de Conturi prin care se soluționează contestația împotriva deciziei emise de camera de conturi județeană și care, fiind emisă de o autoritate publică centrală, atrage competența Curții de apel în sensul dispozițiilor pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulament și al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Este de reținut că, în acest caz, este aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în sistemul administrației publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităților publice locale și județene sunt în competența tribunalelor, iar cele privind actele autorităților publice centrale, în competența curții de apel.

Având în vedere, pe de o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este o cameră județeană de conturi și, pe de altă parte, că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică, competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ aparține tribunalului, iar nu Curții de apel, așa cum se prevede în cuprinsul art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulament, contrar normelor de competență instituite prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În concluzie, înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că prevederile respective din Regulament, stabilind alte norme de competență, contravin dispozițiilor cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinței atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva încheierii din 23 ianuarie 2012 a Curții de Apel Timișoara - secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 mai 2012.