ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2132/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2132/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. 1021/59/2011 la data de

07 iulie 2011, reclamantul Primarul orașului Sânnicolau Mare a solicitat în

contradictoriu cu pârâții Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului

Timiș anularea încheierii nr. VI/264 din 20 iunie 2011 emisă de Comisia de

Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și

anularea pct. 20, 21 și 22 din Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2011 a Camerei de

Conturi a județului Timiș.

În cadrul acestui

dosar, reclamantul Primarul Orașului Sânnicolau Mare a invocat excepția de

nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul

privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi,

precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr.

130/2010.

Prin încheierea din 23

ianuarie 2012, Curtea de Apel Timișoara - secția contencios administrativ și

fiscal a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art.

228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din

aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României

nr. 130/2010.

Pentru a pronunța această

hotărâre, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

A respins excepția inadmisibilității, invocată de

pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Caraș-Severin, a

excepției de nelegalitate, reținând că din interpretarea logică, bazată pe

spiritul legii și pe intenția legiuitorului, a

dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, este admisibilă excepția

de

nelegalitate invocată cu privire la acte administrative cu caracter normativ.

Cu privire la fondul

excepției de nelegalitate, instanța a reținut că dispozițiile analizate prevăd

competența Secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel în

soluționarea sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva

încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, prin care este

soluționată contestația împotriva deciziilor emise de camera de conturi

județeană.

A apreciat instanța că

dispozițiile din cuprinsul Regulamentului analizate pe calea excepției de

nelegalitate contravin dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 și

ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece deciziile emise de

camerele județene de conturi, ce formează obiectul contestației și acțiunii în

contencios administrativ, nu au ca obiect taxe, impozite etc., astfel că

instanța competentă se determină în funcție de criteriul non-valoric. Astfel

fiind, aparține tribunalului competența de a soluționa asemenea litigii,

deoarece camerele județene de conturi sunt autorități publice locale, respectiv

structuri desconcentrate la nivel județean ale Curții de Conturi a României.

Curtea de apel a respins

susținerile pârâtelor referitoare la faptul că structurile teritoriale ale

Curții de Conturi nu au personalitate juridică, apreciind că nu sunt relevante

deoarece în litigiile privind acte administrative competența nu se stabilește

în funcție de existența sau lipsa personalității juridice, ci raportat la cele

două criterii prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, Curtea de apel

a reținut că, stabilind competența de soluționare în primă instanță a căii de

atac împotriva încheierilor pronunțate de comisiile de soluționare a

contestațiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curții de Conturi în

favoarea curților de apel, Regulamentul derogă de la lege.

Împotriva încheierii

pronunțate de Curtea de apel au declarat recurs pârâtele Curtea de Conturi a

României, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Printr-o primă critică din

recurs, recurenta susține că

instanța de

fond, în mod greșit, a respins excepția inadmisibilității

excepției de

nelegalitate, susținând, în esență, că, potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea

nr. 554/2004, numai actul administrativ unilateral cu caracter individual poate

forma obiectul excepției de nelegalitate, iar nu și actul administrativ

unilateral cu caracter normativ, categorie din care face parte Regulamentul

privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi,

precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010.

Printr-o a doua critică din

recurs, recurenta critică soluția pronunțată de Curtea de apel cu privire la

excepția de nelegalitate. În acest sens, raportat la dispozițiile art. 8 alin. (2)

și art. 10 alin. (1) și (2) din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi este o

autoritate publică centrală, cu structură organizatorică unică și integrată din

care fac parte și structurile teritoriale, lipsite de capacitate juridică, ceea

ce justifică faptul că aparține curții de apel competența de soluționare a

contestației împotriva

încheierilor emise

de Comisia de soluționare a contestațiilor, care

emană de la o

autoritate publică centrală, astfel că dispozițiile în discuție nu instituie o

nouă competență materială și nu contravin prevederilor art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Examinând cauza prin prisma

motivelor de recurs formulate și a prevederilor art. 304

1

C. proc.

civ., înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

Argumente de fapt și de drept

relevante

1.1. În ceea ce privește

excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate

Natura juridică de act

administrativ unilateral cu caracter normativ a Regulamentul privind organizarea

și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea

Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, nu atrage inadmisibilitatea

excepției de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se printr-o

interpretare logică, sistematică și istorico-teleologică a dispozițiilor Legii nr.

554/2004.

Evoluția în timp a actualei

legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele

ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un

fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor

administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând

interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității

excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative

unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv,

deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de

interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de

apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate

individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit

subiectelor de drept în legătură cu actele

administrativ-normative,

ale căror efecte au caracter general,

impersonal și abstract.

Totodată, nu poate fi

ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a înaltei Curți de

Casație și Justiție - secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a

pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a

actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior

modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând legea națională

prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un sens care să

concorde prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea

drepturilor omului și libertăților fundamentale, înalta Curte reține că o normă

juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și

previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-și

orienteze conduita în acord cu imperativele

legii. De aceea, atunci

când textul unei legi, așa cum este art. 4 din

Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înțelesuri, se impune

ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudență uniformă, care

să asigure celor implicați în procedurile judiciare posibilitatea de a-și regla

conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile și interesele legitime să nu

fie atinse în substanța lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cauza

Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).

1.2. În ceea ce privește

fondul excepției de nelegalitate

După cum rezultă din

expunerea anterioară a lucrărilor dosarului, obiectul cauzei îl reprezintă

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din

Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții

de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități,

aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, denumit

în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „Regulamentul".

Conform art. 223 lit. e) din

Regulament:

„223. încheierile pronunțate

de comisiile de soluționare a contestațiilor, redactate de către secretarul de

ședință, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie să conțină,

potrivit prevederilor Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 144/2009,

următoarele:

e) instanța competentă -

reclamantul (conducătorul entității verificate) se poate adresa secției de

contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază

teritorială se află sediul entității verificate."

Conform pct. 228 din

Regulament:

„Competența de soluționare a

sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii

emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios

administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială

se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului

administrativ"

Dat fiind că, potrivit art. 140

din Constituția României, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi

se soluționează de instanțele judecătorești specializate, „în condițiile legii

organice", iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de

asemenea, competența instanțelor specializate, legalitatea normelor de

competență cuprinse la pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulament, urmează a

fi analizată în raport cu dispozițiile cu

forță

juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

care

reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ și fiscal, de

la care se poate deroga numai prin lege organică.

În interpretarea și

aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudența înaltei

Curți de Casație și Justiție s-a reținut, cu caracter unitar, că aceste

dispoziții instituie două criterii de determinare a competenței materiale a

instanței de fond, după cum urmează:

cadrul sistemului administrației publice (rangul autorității centrale sau

locale) a autorității publice emitente a actului atacat;

stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției sau datoriei

vamale care face obiectul actului administrativ contestat.

Or, actele emise de Curtea

Conturi nu sunt acte administrative-fiscale în sensul dispozițiilor art. 10 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul valoric în determinarea

instanței competente.

Pornind de la această

premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorității emitente, prevăzut

în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea

actului administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice,

în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic suspus

executării și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios

administrativ.

Din interpretarea

prevederilor pct. 210 din regulament, rezultă că actul administrativ cu

caracter executoriu care conține măsurile de restabilire a legalității și

regularității este decizia camerei de conturi județene, în timp ce încheierea

este actul prin

care este soluționată

contestația administrativă prealabilă sesizării

instanței. Astfel fiind,

nu pot fi primite susținerile pârâtelor referitoare la faptul că actul

contestat este încheierea pronunțată de Curtea de Conturi prin care se

soluționează contestația împotriva deciziei emise de camera de conturi

județeană și care, fiind emisă de o autoritate publică centrală, atrage

competența Curții de apel în sensul dispozițiilor pct. 223 lit. e) și pct. 228

din Regulament și al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Este de reținut că, în acest

caz, este aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în sistemul

administrației publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităților

publice locale și județene sunt în competența tribunalelor, iar cele privind

actele autorităților publice centrale, în competența curții de apel. Având în

vedere, pe de o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este o cameră

județeană de conturi și, pe de altă parte, că în materia contenciosului

administrativ nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității

publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a

emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică,

competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ aparține

tribunalului, iar nu Curții de apel, așa cum se prevede în cuprinsul art. 223 lit.

e) și art. 228 din Regulament, contrar normelor de competență instituite prin art.

10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, înalta Curte

constată că instanța de fond în mod corect a reținut că prevederile respective

din Regulament, stabilind alte norme de competență, contravin dispozițiilor cu

forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., înalta Curte va respinge

recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinței atacate,

potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 pct. 9 sau art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a

României împotriva încheierii din 23 ianuarie 2012 a Curții de Apel Timișoara -

secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 mai 2012.