ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6035/2013
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6035/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)
Asupra recursului de
față;
Din examinarea
lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acțiunea formulată, reclamanta B.R.I. a
solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate,
anularea "Raportului de evaluare" emis în lucrarea nr. 81812/A/II din
20 iulie 2011.
În motivarea acțiunii
reclamanta a arătat că prin raportul contestat i se impută că la data de 14
februarie 2006 a semnat Contractul de Închiriere nr. 54116 din 14 februarie
2006, contract prin care Primăria Oradea - Direcția Patrimoniu, a închiriat un
spațiu "cu altă destinație decât cea de locuință" către Fundația
Partium din Oradea, al cărei membru fondator era (printre alte 7 persoane
fizice și juridice).
Astfel, s-a dispus
sesizarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție în
vederea începerii cercetărilor privind săvârșirea infracțiunilor de conflict de
interese și abuz în serviciu contra intereselor publice.
Pârâta, prin notele
de ședință formulate, a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, raportat
la împrejurarea că actul de constatare prin care s-a dispus sesizarea
parchetului nu este un act administrativ, care să producă efecte prin el
însuși, condiție impusă de dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, cu modificările și completările ulterioare, ci un act de
sesizare în înțelesul dat de dispozițiile art. 221 și art. 223 C. proc. pen.
Prin concluziile
scrise formulate reclamanta a solicitat respingerea excepției de
inadmisibilitate, față de prevederile art. 21 alin. (4) și art. 22 alin. (1)
din Legea nr. 176/2010.
Prin Sentința civilă
nr. 103 din 19 martie 2012 Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de
contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, invocată
de pârâtă și, pe cale de consecință, a respins ca inadmisibilă acțiunea
formulată de reclamanta B.R.I., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională
de Integritate.
Pentru a pronunța
această hotărâre instanța de fond a reținut că, prin raportul de evaluare
contestat s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație
și Justiție - Direcția Națională Anticorupție cu privire la existența
indiciilor referitoare la săvârșirea de către reclamantă a infracțiunii
prevăzute de art. 253
1
C. pen. al României și a infracțiunii de abuz
în serviciu contra intereselor publice prevăzută de art. 132 din Legea nr.
78/2000 raportat la art. 248 C. pen.
Din modul de
redactare al alin. (2) al art. 22 din Legea nr. 176/2010 rezultă că organele de
urmărire penală sunt sesizate de A.N.I., fără a se face referire la situația
dacă s-a formulat sau nu contestație, ceea ce înseamnă că legiuitorul a înțeles
să excepteze de la calea de atac a contestației prevăzute de alin. (1)
situațiile în care, prin raportul de evaluare, se sesizează organul de urmărire
penală, în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârșirea infracțiunii
de conflict de interese prevăzute de art. 253
1
C. pen.
Este firesc ca, în
astfel de situații, persoana cercetată de Agenția Națională de Integritate să
nu poată ataca raportul de evaluare deoarece instanța de contencios
administrativ nu se poate pronunța în această situație asupra temeiniciei
raportului de evaluare deoarece ar însemna să cerceteze dacă există sau nu
indiciile săvârșirii infracțiunii de conflict de interese, în cadrul unui
proces de contencios administrativ.
Instanța de fond a
mai reținut că prin simpla sesizare a parchetului în vederea efectuării unor
cercetări penale nu se naște un raport juridic de drept administrativ, ceea ce
înseamnă că această situație e diferită de cea în care, prin raportul de
evaluare, A.N.I. constată existența unui conflict de interese (în situația în
care fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni) sau a
unei incompatibilități, caz în care fapta săvârșită constituie abatere
disciplinară, iar consecința este aplicarea unei sancțiuni administrative de
către organele disciplinare.
Împotriva hotărârii
instanței de fond reclamanta B.R.I. a declarat recurs.
În motivarea
recursului se arată că deși instanța citează și reține că „în speță sunt
aplicabile disp. art. 21 și 22 din Legea 176/2010" .. dă o interpretare
cel puțin bizară alin. (2) a art. 22, astfel că reține faptul că „.. ceea ce
înseamnă că legiuitorul a înțeles să excepteze de la calea de atac a
contestației prevăzută la alin. (1) situațiile în care, prin raportul de
evaluare se sesizează organul de urmărire penală ..".
Deci, deși
legiuitorul prevede în mod expres posibilitatea sesizării Parchetului, la
următorul alineat, unde precizează modalitatea de contestare a Raportului, nu
introduce nici o excepție sau caz de inaplicabilitate a regulii potrivit căreia
raportul se poate contesta la instanța de contencios administrativ.
În aceste condiții,
este inadmisibil ca părțile sau instanța să "interpreteze'' într-un atare
mod legea, introducând efectiv un caz de inaplicabilitate a unui act normativ
în vigoare. A admite un asemenea raționament echivalează cu o veritabilă
adăugare la lege.
Recurenta mai susține
că argumentul reținut de instanță nici măcar nu este o
"interpretare", pentru că se reține practic că deși legea prevede
expres că raportul se atacă în contencios administrativ ..în situația în care
se sesizează parchetul textul nu este aplicabil, asta nu este o
"interpretare" .. ci o anulare a aplicabilității unei dispoziții
exprese și imperative a legii.
Se mai arată că
există o diferență fundamentală între noțiunile discutate de Legea nr. 176/2010
și cele avute în vedere de Legea nr. 144/2007, iar diferența nu este doar
semantică, ci mai ales de conținut. Astfel, în Legea nr. 144/2007 se vorbește
de un act de constatare al incompatibilităților sau conflictului de interese ..
în timp ce Legea nr. 176/2010 discută despre un Raport de evaluare.
Examinând cauza și
sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele
invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii,
inclusiv cu cele ale art. 304
1
C. proc. civ., Înalta Curte constată
că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la
această soluție, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare
arătate.
Prin Raportul de
evaluare nr. 118321/G/II din 3 noiembrie 2011, încheiat de Inspecția de
Integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate, a identificat indicii
cu privire la săvârșirea infracțiunii de conflict de interese prevăzut de art.
253
1
C. pen., deoarece recurenta a semnat Contractul de închiriere
nr. 54116 din 14 februarie 2006 cu Fundația Partium - Partium Alapitvany, unde
este membru fondator.
Din analiza
materialelor existente la dosar, au rezultat și indicii cu privire la
săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu contra intereselor publice
prevăzută de art. 132 din Legea nr. 78/2000 raportat la art. 248 C. pen.
În conformitate cu
dispozițiile art. 22 din Legea nr. 176/2010 „persoana care face obiectul
evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a
incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de
contencios administrativ".
Articolul 22 alin (1)
din Legea nr. 176/2010, recunoaște persoanei care face obiectul evaluării
dreptul de a contesta raportul de evaluare a conflictului de interese la
instanța de contencios administrativ.
Însă, Înalta Curte
apreciază că dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la
instanța de contencios administrativ se referă la conflictul de interese de
ordin administrativ și nu la cel de natură penală, deși textul art. 22 alin.
(1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare,
în general, fără a face vreo distincție.
În condițiile în care
raportul de evaluare conține dispoziția de sesizare a parchetului cu privire la
existența indiciilor infracțiunii de conflict de interese, cenzura instanței de
contencios administrativ ar presupune a se pronunța cu privire la existența sau
inexistența unei infracțiuni, competență pe care instanța de contencios nu o
are.
Deci, raportul de
evaluare prin care se sesizează organele de cercetare penală, în vederea
efectuării de cercetări specifice cu privire la existența elementelor
constitutive ale infracțiunii de conflict de interese este o sesizare și nu reprezintă
un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanței de
contencios administrativ.
În acest context
trebuie precizat că sesizarea pe care o face Agenția Națională de Integritate
către organul de urmărire penală privește cercetarea existenței infracțiunii de
conflict de interese, prevăzută și pedepsită de art. 253
1
C. pen.
Sesizarea formulată
de Agenția Națională de Integritate nu formează obiectul analizei judiciare de
către instanța de contencios administrativ, existența faptei penale urmând a fi
stabilită în cadrul procesului penal.
Acest raport, în
speță actul de sesizare a organelor de cercetare penală, nu îndeplinește
condițiile impuse de dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, cu modificările și completările ulterioare, ci este un act de
sesizare în înțelesul dat de dispozițiile art. 221 și art. 223 C. proc. pen.
Dreptul unei
autorități sau instituții de a sesiza existența unor indicii privind săvârșirea
unei infracțiuni nu poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ,
pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel
de drept nefiind de esența regimului de putere publică și nefiind apt să vatăme
un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce
prin ea însăși efecte juridice.
Potrivit art. 2 alin.
(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înțelege „actul
unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în
regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a
executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi
juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și
contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în
valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes
public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale
pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse
competenței instanțelor de contencios administrativ”.
Pentru a fi
considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite
cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate
publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii
sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau
a stinge drepturi și obligații.
Însă, nu toate actele
unilaterale emise de autoritățile publice, sunt acte administrative ci numai
cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării
executării legii sau a executării acesteia.
Așa cum corect a
reținut și instanța de fond, Înalta Curte constată că actul ce constituie
obiectul cauzei, chiar dacă este denumit act de constatare, nu constată existența
unui conflict de interese sau starea de incompatibilitate în care s-ar fi aflat
reclamanta. Prin acest raport pârâta a dispus sesizarea parchetului în vederea
efectuării de cercetări cu privire la săvârșirea infracțiunii.
Astfel fiind, Înalta
Curte constată că este inadmisibilă contestarea lui în instanța de contencios
administrativ.
Prin urmare, Înalta
Curte constată că poate forma obiectul unei acțiuni la instanța de contencios
administrativ numai acea parte a raportului de evaluare, prin care se concluzionează
cu privire la existența conflictului de interese de natură administrativă.
Sesizarea Parchetului
nu face parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acțiunii la instanța
de contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală,
astfel că acțiunea este inadmisibilă sub aspectul verificării legalității
sesizării organelor de urmărire penală.
Deci, este
inadmisibilă acțiunea care nu are ca obiect un act administrativ așa cum acesta
este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Pe de altă parte,
Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu poate solicita anularea
actului, nici în temeiul dispozițiilor art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004,
deoarece acesta nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c)
din Legea nr. 554/2004, ci doar reprezintă actul de sesizare a organului de
urmărire penală, dată fiind existența unor indicii temeinice cu privire la
săvârșirea unei fapte prevăzute de legea penală, reprezentând unul din modurile
de sesizare prevăzute de art. 221 C. proc. pen., care conține elementele
prevăzute de art. 223 alin. (2) raportat la art. 222 alin. (2) C. proc. pen.
Prin urmare, calea
procedurală pentru contestarea rezultatului verificărilor inspectorilor de
integritate, va fi cea prevăzută de Codul de procedură penală.
Astfel fiind, Înalta
Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că actul contestat
nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr.
554/2004 - întrucât nu produce efecte de sine stătătoare și constată că
susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar
curtea de apel a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va
menține.
În consecință, pentru
considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc.
civ., recursul va fi respins, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul
declarat de reclamanta B.R.I. împotriva Sentinței nr. 103 din 19 martie 2012 a
Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă contencios administrativ și fiscal,
ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință
publică, astăzi 28 iunie 2013.
Procesat de GGC - LM