ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2900/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2900/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei

1.

Cererea

de chemare în judecată

Prin acțiunea

înregistrată, la data de 5 iunie 2012, pe rolul Curții de Apel Oradea,

reclamantul M.T.O. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A.N.I., anularea

Raportului de evaluare nr. 26706/G/11 din 17 mai 2012 întocmit de A.N.I.,

suspendarea executării actului administrativ atacat până la soluționarea

irevocabilă a cauzei în baza art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și

obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea

acțiunii, reclamantul arată, în esență, că raportul de evaluare este nelegal

atât sub aspectul încălcării normelor de procedură, cât și pe fond, sub

aspectul netemeiniciei constatărilor din raportul de evaluare atacat, fiind în

esență rezultatul greșitei interpretări a normelor de drept aplicabile, pentru

următoarele argumente:

Sub

aspect procedural, raportul de evaluare este lovit de nulitate: absolută,

întrucât adresele nr. H9008/G/11 din 07 noiembrie 2011 și nr. 11841/G/ II din 29

februarie 2012, prin care A.N.I. i-a solicitat exprimarea punctului de vedere,

au caracter formal deoarece reproduc ad literam prevederile art. 8 alin. (1) - (3),

art. 10 lit. b) și e), art. 20 alin. (1) și (2) și art. 21 alin. (1) și (2) din

Legea nr. 176/2010, fără a preciza informațiile publice la care s-a raportat

inspectorul de integritate și fără a fi indicat, în concret, vreun element din

conduita persoanei verificate, astfel că reclamantul s-a aflat într-o situație

în care i se solicită date cu titlu generic. Se mai arată că, deși adresa

vizând informarea cu privire la declanșarea procedurii de evaluare se referă

atât la regimul juridic al incompatibilităților, cât și la cel al

conflictului de interese, adresa privind invitația de a comunica punctul de

vedere se referă strict la regimul juridic al incompatibilităților. Pentru

aceste motive, reclamantul susține că sunt incidente dispozițiile art. 20 alin.

(5) coroborat cu art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, care prevăd, în

esență, că, în situația în care persoana nu a fost invitată și informată cu

privire la actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau

informațiilor publice, nu se poate trece la etapa următoare de obținere a

informațiilor nepublice, iar sancțiunea prevăzută este nulitatea absolută.

Totodată, se susține că au fost încălcate și prevederile art. 8 alin. (3) din

Legea nr. 176/2010, care instituie în materie principiul legalității,

imparțialității, buna administrare, precum și dreptul la apărare.

Reclamantul arată că

raportul de evaluare este nelegal, fiind întocmit cu greșita interpretare și

aplicare a normelor de drept incidente.

Sub acest aspect,

reclamantul arată că, în raportul de evaluare, în mod greșit s-a reținut că

deține calitatea de asociat al SC P. SRL, deși societatea era deja dizolvată la

data emiterii raportului. Totodată, se arată că în mod greșit a fost reținută

atribuția referitoare la „controlul unităților pe tematica participării

angajaților la cursurile de igienă obligatorii”, care nu se regăsea și nu putea

fi inclusă în fișa postului, având în vedere că atribuțiile specifice ale

biroului/ compartimentului, inspecția și controlul factorilor de risc din

mediul de viață și muncă sunt prevăzute la punctul IX litera A din Anexa nr. 1

la Ordinul ministrului sănătății nr. 1078 din 27 iulie 2010 privind aprobarea

regulamentului de organizare și funcționare a structurii organizatorice ale

direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București.

Cu referire la starea

de incompatibilitate, reclamantul arată că, potrivit prevederilor art. 96 din

Legea nr. 161/2003 (atât în forma anterioară modificării aduse de Legea nr. 330/2009,

cât și anterior modificării aduse prin Legea nr. 248/2010), funcționarii

publici pot exercita funcții sau activități in domeniu didactic și pot exercita

funcții și în alte domenii de activitate din sectorul privat, cu condiția ca

acestea să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate

ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu

statut special, potrivit fișei postului.

Astfel, calitatea de

asociat în cadrul unei societăți comerciale cu obiect de activitate didactică

se încadrează în sfera noțiunii de funcție sau activitate în domeniul didactic,

iar SC P. SRL, la care a deținut calitatea de asociat, a desfășurat activitate

didactică, constând în programe de instruire privind însușirea noțiunilor

fundamentale de igienă în conformitate cu prevederile Ordinului ministrului

sănătății și familiei nr. 1225/2003, Ordinului ministrului educației, cercetării

și tineretului nr. 5031/2003, iar pentru desfășurarea acestor activități au

fost emis avize de către Ministerului Sănătății și Ministerului Educației și

Cercetării, societatea având calitatea de furnizor de instruire avizat,

începând cu anul 2007.

Reclamantul arată că

a avut calitatea de asociat unic al societății si nu a deținut nicio funcție de

administrator, director, manager, cenzor etc., și nu a predat cursurile de

igienă, în acest sens fiind angajat personal didactic distinct cu o calificare

profesionala potrivit normelor în domeniu. Calitatea de asociat în cadrul

acestei societăți a fost cunoscută de către instituția unde reclamantul era

funcționar public și nu i s-a comunicat existența vreunei stări de

incompatibilitate sau a vreunui conflict de interese.

În calitatea sa de

inspector sanitar, scopul principal al postului este acela de identificare,

evaluare si analiza a riscului potențial sau real la adresa sănătății publice,

atribuțiile fișei postului arătate punctual în aceasta releva faptul ca nu

există nicio interacțiune sau suprapunere între activitatea sa de funcționar

public și cursurile societății al cărei asociat unic a fost.

Dispozițiile art. 94 alin.

(3) din Legea nr. 161/2003, reținute în din raportul de evaluare, nu sunt

aplicabile speței.

Mai arată reclamantul

că nu a prestat servicii de consultanță pentru societățile pe care le-a

controlat, beneficiarii serviciilor de instruire sunt persoane fizice, iar,

conform fișei postului de funcționar public, nu a avea atribuții prin care să interacționeze

în exercitarea funcției publice cu beneficiarii cursurilor.

Cu privire la regimul

juridic al conflictului de interese, raportat la prevederile art. 12 din l

Legea nr. 78/2000 și

aspectele reținute în raportul de evaluare, reclamantul arată că informațiile

la care se referă inspectorul de integritate nu sunt informații confidențiale

obținute în urma activității de control, deoarece sediile sau adresele

punctelor de lucru ale societăților comerciale sunt informații ce sunt

destinate publicității și sunt furnizate la solicitarea oricărei persoane

interesate, fie în baza cererii adresate O.R.C., fie prin consultarea

site-urilor publice de acest tip care furnizează și informații privind obiectul

de activitate al societăților.

Se mai arată că

reclamantul nu a exercitat niciodată funcții de conducere sau funcții

manageriale în cadrul D.S.P. Satu Mare și nu a luat decizii în acest sens, iar

între instituția publică respectivă și societatea comercială al cărei asociat a

fost nu au existat relații contractuale. Societatea nu a fost beneficiara unor

plăți efectuate de direcția de sănătate publică, ci direcția a încasat taxele

aferente examinării cursanților instruiți de către societatea comercială al

cărei asociat este reclamantul.

Cu privire la

suspendarea actului administrativ, reclamantul a susținut, în esență, că sunt

îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv:

existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube.

2.

Apărările

A.N.I.

Pârâta A.N.I., prin întâmpinare,

a invocat excepția tardivității contestării raportului de evaluare, raportat la

termenul de 15 zile prevăzut de art. 22 din Legea nr. 176/2010, iar, pe fond, a

solicitat respingerea acțiunii și a cererii de suspendare a executării.

Prin completarea la

întâmpinare din 19 octombrie 2012, pârâta a invocat excepția inadmisibilității

contestației, arătând că, prin raportul de evaluare s-a dispus sesizarea

parchetului cu privire la existența unor indicii referitoare la săvârșirea de

către M.T.O. a infracțiunii prevăzute de art. 12 din Legea nr. 78/2000, iar,

conform art. 22 din Legea nr. 176/2010, poate face obiectul controlului

jurisdicțional raportul de evaluare prin care s-a stabilit existența unei

situații de conflict de interese administrativ. Actul de constatare prin care

s-a dispus sesizarea parchetului nu este un act administrativ, care să producă

efecte prin el însuși, condiție impusă de dispozițiile Legii nr. 554/2004, ci

un act de sesizare în înțelesul dat de dispozițiile art. 221 și art. 223 C.

proc. pen.

instanțe

Prin Sentința Civilă nr.

421/CA/2012-P.I. din 4 decembrie 2012, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile

tardivității și inadmisibilității contestației, invocate de pârâta A.N.I., a

respins acțiunea formulată de reclamantul M.T.O., a respins cererea de

suspendare a executării actului administrativ atacat și a obligat pe reclamant

să plătească pârâtei suma de 364 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța

această soluție, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

Cu privire la excepția

tardivității formulării contestației, instanța a reținut că reclamantul a

formulat contestația în termenul de 15 zile prevăzut de art. 22 din Legea nr. 176/2010,

întrucât raportul de evaluare i-a fost comunicat la data de 21 mai 2012, iar

contestația a fost formulată la data de 05 iunie 2012.

În ceea ce privește

excepția inadmisibilității contestației, instanța a reținut că, prin raportul

de evaluare, pe lângă faptul că s-a dispus sesizarea parchetului, la Cap. IV „Concluzii”

s-a arătat că, în perioada 1 ianuarie 2007 – 27 octombrie 2011, au fost

identificate elemente în sensul nerespectării regimului juridic al incompatibilităților

raportat la prevederile art. 94 și art. 96 din Legea nr. 161/2003, concluzii

care sunt supuse controlului instanței de contencios.

Pe fondul cauzei,

instanța a reținut că raportul de evaluare este temeinic și legal.

Prin raportul de

evaluare contestat, s-a reținut că, în perioada 01 ianuarie 2007 - 27 octombrie

2011, au fost identificate elemente în sensul nerespectării regimului juridic

al incompatibilităților, deoarece reclamantul a desfășurat programe de

instruire privind însușirea noțiunilor fundamentale de igiena, pentru

personalul unităților unde acesta a desfășurat și. desfășoară activitate de

monitorizare și de control, fiind astfel încălcate prevederile art. 94 și art. 96

din Legea nr. 161/2003. De asemenea, s-a reținut că, în perioada 11 noiembrie 2009

-27 octombrie 2011 (dată la care societatea a intrat în procedura de dizolvare

voluntară), reclamantul a încălcat prevederile art. 94 alin. (3) și art. 96 alin.

(1) din Legea nr. 161/2003, întrucât, deși avea calitatea de funcționar public

cu atribuții de control în cadrul D.S.P., respectiv aceea de inspector, a

desfășurat activități care sunt în legătură directă cu atribuțiile de serviciu

conform fișei postului, respectiv programe de instruire privind însușirea

noțiunilor fundamentale de igienă prin SC P. SRL, societate la care a deținut

calitatea de asociat unic până, la data de 27 octombrie 2011, când societatea a

intrat în procedura de dizolvare voluntară, fiind radiată ulterior, prin

rezoluția nr. 372 din 20 ianuarie 2012.

În sensul

prevederilor art. 94 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 161/2003, forma în vigoare

în perioada 1 ianuarie 2007 – 9 noiembrie 2009, calitatea de asociat unic în

cadrul unei societăți comerciale din sectorul privat se circumscrie noțiunii de

„alte funcții” și, ca atare, simpla deținere a acestei calități în cadrul unei

asemenea societății comerciale generează situația de incompatibilitate la care

se face referire în raportul de evaluare.

În sensul

dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, forma în vigoare în

perioada 11 noiembrie 2009 – 27 octombrie 2011, există o legătură directă între

atribuțiile exercitate de reclamant ca funcționar public și obiectul de

activitate al societății comerciale al cărei asociat unic era la acea dată.

Astfel, potrivit fișei postului, printre atribuțiile reclamantului se regăsește

și aceea de „constatare și sancționare contravențională a abaterilor de la

normele de igienă, conform legii”, iar SC P. SRL, unde acesta deținea calitatea

de asociat unic, a fost avizată să realizeze programe de instruire privind

însușirea noțiunilor fundamentale de igienă pentru personalul unităților unde

acesta a desfășurat activități de control conform fișei postului.

Instanța a respins

susținerile reclamantului privind nulitatea absolută a raportului de evaluare,

reținând că, raportat la conținutul adreselor A.N.I. din 7 noiembrie 2011 și 29

februarie 2012 și la mențiunile din raportul de evaluare, pârâta a avut o

poziție constantă în sensul reținerii situației de incompatibilitate referitoare

la persoana verificată, iar faptul că, în adresele înaintate reclamantului, se

indică doar textul de lege, nu este în măsură să conducă la nulitatea absolută

a raportului de evaluare.

Referitor la cererea

de suspendare a executării actului contestat, instanța a reținut că nu sunt

îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, deoarece

argumentele invocate de reclamant nu fac dovada existenței unui caz bine justificat,

întrucât nu sunt susceptibile să creeze îndoieli serioase în privința

legalității actului contestat, în consecință, fiind lipsită de relevanță

analiza condiției referitoare la iminența producerii unei pagube iminente.

de reclamantul M.T.O. împotriva Sentinței nr. 421/CA/2012-PI din 4 decembrie 2012

a Curții de Apel Oradea

Motivele de recurs au

fost întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C.

proc. civ.

4.1. Hotărârea primei

instanțe este nelegală întrucât a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legii,

instanța dând o interpretare eronată dispozițiilor art. 94 și 96 din Legea nr. 161/2003

și procedând la o greșită aplicare a textelor legale.

Instanța de fond nu a

avut în vedere în mod corect textele de lege amintite care au suferit două

modificări legislative pe parcursul perioadei supuse evaluării: 01 ianuarie 2007

– 27 octombrie 2011.

Cu privire la

perioada 01 ianuarie 2007 – 09 noiembrie 2009, prima instanță analizează

existența unor elemente de incompatibilitate raportându-se exclusiv la

dispozițiile art. 94, fără a avea în vedere și excepția instituită de art. 96 alin.

(1) din Legea nr. 161/2003, potrivit căreia „funcționarii publici pot exercita

funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice și al

creației literar-artistice”, fără a se face distincție între sectorul public și

cel privat.

Textul analizat

prevede dreptul funcționarului public de a desfășura activități în domeniul

didactic și nu doar dreptul de a avea o funcție didactică.

Obiectul de

activitate al societății comerciale al cărui asociat unic este reclamantul a

fost încadrat în clasa 8042, alte forme de învățământ, iar activitatea

didactică a constat în realizarea de programe de instruire privind însușirea

noțiunilor fundamentale de igienă.

Societatea a primit

avizele care i-au conferit calitatea de furnizor de instruire, iar activitatea

exercitată este didactică, funcționarul public având dreptul de a exercita atât

funcții, cât și activități în domeniul didactic.

Cu privire la cea

de-a doua perioadă supusă evaluării: 11 noiembrie 2009 – 17 octombrie 2011,

prima instanță nu a avut în vedere și modificarea dispozițiilor art. 96 alin. (1)

adusă de pct. 3 al art. 40 Cap. IV din Legea nr. 284/2010.

Analizând această

perioadă, judecătorul fondului a apreciat că există o legătură directă între

atribuțiile exercitate de reclamant ca funcționar public și obiectul de

activitate al societății comerciale al cărei asociat unic era la acea dată,

fundamentându-și opinia pe fișa postului aflată la dosar, fără a se referi la

actele care au stat la baza emiterii actului administrativ atacat.

Nu s-a dovedit că

inspectorul sanitar în cadrul activității de control efectuat la persoane

juridice pe teme de igienă, interacționează în mod direct sau indirect cu

personalul angajat care a fost cunoscut al funcționarului de instruire

societate comercială.

Este esențial a se

reține că reclamantul-recurent nu a avut atribuții de examinare a acestor

persoane în vederea obținerii certificatului de absolvire a cursurilor.

În plus, inspectorul

de integritate, atunci când enumeră atribuțiile reclamantului din fișa postului

adaugă o atribuție care nu se regăsește în niciuna dintre fișele postului pe

care le-a avut acesta, respectiv: „controlul unităților pe tematica

participării angajaților la cursurile de igienă obligatorii”.

4.2. Instanța de fond

nu s-a pronunțat asupra motivului de nelegalitate ce privește lipsa actului de

sesizare din oficiu.

Modalitățile de

sesizare din oficiu sunt cele prevăzute la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 176/2010,

reglementarea este imperativă iar sancțiunea este cea de nulitate absolută a

actului administrativ.

4.3. Instanța de fond

a respins în mod greșit motivul de nelegalitate a raportului de evaluare

întemeiat pe dispozițiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 raportat la

faptul că reclamantul nu a fost informat efectiv cu privire la elementele

identificate în sensul existenței unei situații de incompatibilitate, astfel

cum prevede în mod imperativ art. 20 alin. (1).

Din cuprinsul

adreselor emise de intimată la 7 noiembrie 2011 și 29 februarie 2012, rezultă

că solicitarea unui punct de vedere are un pronunțat caracter formal, deoarece

reproduce textele de lege fără a se preciza informațiile publice la care s-a

raportat inspectorul de integritate.

II. Considerentele

Înaltei Curți, instanța competentă să soluționeze calea de atac extraordinară

exercitată

1.

Recursul

este nefondat.

1.1. Motivul de

recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., nu este întrunit

în ceea ce privește interpretarea și aplicarea dispozițiile art. 94 și 96 din Legea

nr. 161/2003.

Pentru perioada 01

ianuarie 2007 – 09 noiembrie 2009, prima instanță s-a referit în mod corect

numai la dispozițiile art. 94 din Legea nr. 161/2003, deoarece prevederile de

excepție cuprinse la art. 96 alin. (1) nu sunt incidente speței.

Art. 94 alin. (2) din

Legea nr. 161/2003 interzicea ca funcționarii publici să dețină alte funcții și

să desfășoare alte activități remunerate sau neremunerate în cadrul regiilor

autonome, societăților comerciale, etc.

Recurentul-reclamant

era asociat unic la o societate comercială cu răspundere limitată, SC P. SRL.

Persoana care a

desfășurat activitate comercială încadrată la „alte forme de învățământ” era

societatea comercială și nu funcționarul public/ reclamantul, asociat unic al

societății.

Toate avizele și

clasificările aparțineau societății comerciale care nu se confundă cu asociatul

unic.

Excepția de la art. 96

alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se aplică în cazul deținerii de funcții și

desfășurării de activități în domeniul didactic de către funcționarul public și

nu de către societatea comercială la care funcționarul este asociat, o altă

interpretare ducând la eludarea și imposibilitatea aplicării regulii înscrise

la art. 94 din lege.

Cu privire la cea

de-a doua perioadă: 11 noiembrie 2009 – 27 octombrie 2011, legiuitorul a

acordat posibilitatea funcționarului public să exercite funcții sau activități

în domeniul didactic […] și în alte domenii din sectorul privat care nu sunt în

legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public,

potrivit fișei postului.

Prin SC P. SRL, la

care reclamantul-recurent era acționar unic, s-au desfășurat activități de

învățământ, având ca obiect cursuri destinate persoanelor fizice cu privire la

normele de igienă, cursuri obligatorii pentru aceste persoane.

Este adevărat că

recurentul nu a avut atribuții de examinare a cunoștințelor, însă acesta a

desfășurat o atare activitate prin intermediul societății.

Potrivit fișei

postului aflată la dosarul de fond, valabilă pentru perioada 10 decembrie 2003

– 03 ianuarie 2011, recurentul avea atribuția de a participa la acțiuni

tematice organizate în unitățile cu risc asupra stării de sănătate, reformulată

de agentul de integritate ca fiind o atribuție de control al unităților, pe

tematica participării angajaților la cursurile de igienă obligatorii.

Este adevărat că,

strict formal, în cuprinsul fișei postului analizată, dar și în cea emisă la 3

ianuarie 2011, nu există expres o asemenea atribuție de serviciu a

recurentului-reclamant.

Din acest motiv,

prima instanță, în mod corect, nu a reținut-o expres deoarece celelalte

atribuții evidențiate în fișa postului conduc la concluzia existenței unei

legături directe/ indirecte cu atribuțiile recurentului.

Constatarea și

sancționarea contravențiilor la normele de igienă și participarea la

activitățile de control în domeniul igienei publice sunt suficiente pentru a se

demonstra legătura cu organizarea activității unor cursuri obligatorii în

domeniul igienei publice, pentru persoanele care lucrează în unitățile controlate

de funcționarul public.

Nu este necesar a se

demonstra dacă cursanții sunt angajați ai unităților controlate de recurent,

norma legală având scopul de a preveni starea de incompatibilitate și existența

unui conflict de interese.

1.2. Cu privire la critica

de nelegalitate a raportului de evaluare pentru nerespectarea dispozițiilor art.

12 alin. (2) lit. a) și b) din Legea nr. 176/2010, se reține că prima instanță

a reținut corect că în speță a avut loc o sesizare din oficiu.

Normele prevăzute la art.

12 alin. (2) lit. a) și b) din Legea nr. 176/ 2010 țin de procedura internă a

soluționării lucrării și nu sunt prevăzute sub sancțiunea nulității absolute,

astfel încât partea care invocă nelegalitatea este datoare să arate și să dovedească

vătămarea produsă.

Sesizarea este făcută

cu rea-credință și este antrenată răspunderea civilă, penală sau administrativă

a Agenției sau a membrilor acesteia numai dacă s-a cauzat persoanei denunțate

un prejudiciu moral sau material, ceea ce în speță nu s-a demonstrat, actul de

evaluare fiind confirmat de instanța de contencios administrativ.

1.3. În fine, critica

privind greșita respingere a susținerii de nulitate absolută a raportului de

evaluare pentru încălcarea dispozițiilor art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010

este nefondată.

Legiuitorul a

prevăzut sancțiunea nulității absolute pentru lipsa totală a informării persoanei

în cauză, astfel încât existența acestei informări în dosar a condus, în mod

corect, la respingerea susținerii.

Obiecțiunile

recurentului-reclamant cu privire la inexistența unei informări „efective”

poate conduce la anularea actului administrativ numai sub condiția dovedirii

unei vătămări ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului, condiție neîndeplinită

în dosar.

nefiind întrunite motivele de recurs, în temeiul art. 312 alin. (1), teza a

II-a C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,

modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de M.T.O. împotriva Sentinței nr. 421/CA/2012-PI din 4 decembrie 2012

a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 18 iunie 2014.