ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 297/2017

Decizia nr. 297/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu B., a solicitat instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. 48791G/II din 8 decembrie 2014 a nelegal și netemeinic și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu.

Pârâta B. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii în susținerea căreia a arătat că raportul de evaluare contestat are valoarea unei veritabile sesizări a organului de cercetare penală formulată în temeiul dispozițiilor C. proc. pen.

Prin sentința civilă nr. 1161 din 24 aprilie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția inadmisibilității invocată de pârâta B. și a respins acțiunea reclamantei A. ca inadmisibilă.

În motivarea soluției, instanța de fond a reținut, în esență, că în conformitate cu prevederile art. 10 lit. f) din Legea nr. 176/2010, inspectorii de integritate întocmesc rapoarte de evaluare în cazul în care, în urma evaluării identifică elemente de încălcare a legislației privind regimul declarării averii, al conflictelor de interese, respectiv al incompatibilităților, precum și după caz, a legislației disciplinare, contravenționale sau penale, supus cenzurii instanței de contencios administrativ fiind, astfel cum dispune art. 22 alin. (1) din actul normativ, numai „raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității, iar pentru contestarea existenței indiciilor privind săvârșirea faptei penale în considerarea căreia B. a sesizat Parchetul, calea procedurală este aceea prevăzută de C. proc. pen., documentul contestat nefiind act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece nu produce efecte de sine stătătoare ci reprezintă numai modalitatea prevăzută expres de art. 21 alin. (4) coroborat cu art. 10 lit. f) din Legea nr. 176/2010 de sesizare a organelor de urmărire penală.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinței civile nr. 1161 din 24 aprilie 2015, respingerea excepției inadmisibilității acțiunii, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond.

În motivele de recurs s-a arătat că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., constând în greșita calificare a caracterului juridic al raportului de evaluare contestat, în sensul constatării lipsei caracterului de act administrativ al acestui document.

Au fost invocate dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și s-a considerat de către recurentă că raportul de evaluare este un act administrativ în sensul legii pentru că el produce efecte juridice, pe de o parte, având în vedere că el reprezintă act de sesizare/ învestire a organelor penale cu privire la evaluarea faptelor constatate, iar, pe de altă parte, pentru că, în raport cu prevederile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, rămânerea definitivă a raportului de evaluare (prin necontestarea acestuia la instanța de contencios administrativ), dă naștere dreptului intimatei de a sesiza instanța de contencios administrativ în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese.

În raport de prevederile Legii nr. 176/2010, procedura de evaluare a conflictului de interese are mai multe etape, respectiv: etapa administrativă, ce se desfășoară în fața inspectorului de integritate și care se finalizează cu întocmirea raportului de evaluare prin care se evaluează faptele imputate, etapa desfășurată în fața organelor sesizate (administrative, penale, fiscale) și etapa judiciară.

Cum în cauză se contestă raportul de evaluare emis de intimată prin care s-a evaluat activitatea contestatoarei, în calitatea sa (pretinsă) de funcționar public, instanța de contencios administrativ, susține recurenta, poate analiza legalitatea emiterii acestui raport, respectarea prevederilor legale în cadrul procedurii desfășurate în fața B., conform art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Rațiunea pentru care a fost instituită posibilitatea cercetării la instanță a rapoartelor de evaluare emise de B. în cadrul procedurii de evaluare a conflictelor de interese este tocmai activitatea administrativă pe care o desfășoară intimata în calitatea sa de autoritate administrativă autonomă, aspecte reținute în mod constant în deciziile Curții Constituționale.

Din conținutul prevederilor art. 20 din Legea nr. 176/2010 rezultă că această procedură desfășurată de inspectorul de integritate este una administrativă și se finalizează cu întocmirea unui raport de evaluare.

S-a solicitat de către recurentă să se constate că, prin promovarea acțiunii, nu s-a contestat dreptul intimatei de a sesiza organele de cercetare penală, ci legalitatea și temeinicia raportului de evaluare emise de B. la 8 decembrie 2014, privind modul în care inspectorul de integritate a respectat prevederile legale aplicabile în materie, precum și modul în care a analizat documentele și informațiile furnizate în raport cu principiile care guvernează activitatea acesteia prevăzute la art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, iar înaintarea raportului la organele de urmărire penală nu poate împiedica exercitarea dreptului de contestare a actului pe calea contenciosului administrativ.

Mai mult, s-a apreciat că o eventuală admitere a contestației, în sensul constatării nulității raportului de evaluare, nu împiedică interpretarea aceluiași raport ca fiind un act de sesizare a organelor de urmărire penală.

Intimata B. a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului formulat de reclamantă cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile nr. 1161 din 24 aprilie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu motivarea că raportul de evaluare prin care se sesizează organele de cercetare penală, în vederea efectuării de cercetări specifice cu privire la existența elementelor constitutive ale infracțiunii de conflict de interese este o sesizare și nu reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanței de contencios administrativ.

În situația în care organul de urmărire penală sesizat prin raportul de evaluare contestat se pronunță printr-o ordonanță de neîncepere a urmăririi penale a reclamantului pe motiv că fapta nu prezintă pericolul social al unei infracțiuni, din punct de vedere administrativ raportul de evaluare nu produce efecte juridice în ceea ce-l privește pe acesta.

Recurenta A. a formulat răspuns la întâmpinare.

În dovedirea recursului recurenta a solicitat proba cu înscrisuri, reprezentată de Ordonanța de clasare din 17 septembrie 2015 emisă de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești prin care, în baza art. 315 alin. (1) lit. b) C. proc. pen. și art. 16 alin. (1) lit. a) C. proc. pen., s-a dispus clasarea cauzei privind sesizarea formulată de B. nr. 48791/G/II din 8 decembrie 2014 pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese prevăzută de art. 301 alin. (1) C. proc. civ.

A fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului și care a fost comunicat astfel cum s-a dispus prin Încheierea din 29 iunie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La termenul din 2 februarie 2107, Înalta Curte a făcut aplicarea art. 493 alin. (6) C. proc. civ., în condițiile în care raportul a apreciat că recursul este admisibil, toți membrii sunt de acord, iar problema de drept care se pune în recurs nu este controversată și face obiectul unei jurisprudențe constante a Înaltei Curți și s-a decis soluționarea fondului recursului, fără citarea părților.

După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea acțiunii în anulare a Raportului de evaluare nr. 48791/G/II din 8 decembrie 2014 întocmit de B.

Prin acest raport de evaluare s-a dispus comunicarea acestuia persoanei evaluate A. și a fost sesizat Parchetul de pe lângă Judecătoria Buzău cu privire la existența indiciilor referitoare la săvârșirea de către A. a infracțiunii prevăzută de art. 301 alin. (1) din N.C.P. al României.

Acest raport de evaluare a fost contestat de reclamanta A. în fața instanței de fond, iar prin sentința atacată a fost respinsă acțiunea reclamantei ca inadmisibilă.

Prin prezentul recurs a fost criticată soluția, dar criticile sunt nefondate.

Potrivit art. 21 și 22 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea B., precum și pentru modificarea si completarea altor acte normative:

Art. 21-(1): „Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate considera in continuare ca sunt elemente in sensul existentei unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, întocmește un raport de evaluare.

(2) În lipsa confirmării prevăzute la alin. (1), inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare după îndeplinirea unei noi proceduri de comunicare.

(3) Raportul de evaluare va avea următorul cuprins:

a) partea descriptiva a situației de fapt;

b) punctul de vedere al persoanei supuse evaluării, daca acesta a fost exprimat;

c) evaluarea elementelor de conflict de interese sau de incompatibilitate;

d) concluzii.

(4) Raportul de evaluare se comunica în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, după caz, organelor de urmărire penală și celor disciplinare.

Art. 22-(1): „Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ.

(2) Daca raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat in termenul prevăzut la alin. (1) la instanța de contencios administrativ, B. sesizează, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanșarea procedurii disciplinare, precum si, daca este cazul, instanța de contencios administrativ, în vederea anularii actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese.

(3) Daca raportul de evaluare a incompatibilității nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanța de contencios administrativ, B. sesizează în termen de 15 zile organele competente pentru declanșarea procedurii disciplinare; daca este cazul, B. sesizează în termen de 6 luni instanța de contencios administrativ, în vederea anularii actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilitățile.

(4) Dacă în urma evaluării declarației de interese, precum si a altor date și informații, inspectorul de integritate constata inexistenta unei stări de incompatibilitate sau a unui conflict de interese, întocmește un raport in acest sens, pe care îl transmite persoanei care a făcut obiectul evaluării, în condițiile art. 17 alin. (5) teza a doua”.

Din aceste două articole rezultă că raportul de evaluare, astfel cum prevede art. 21 alin. (4), se comunică persoanei care a făcut obiectul evaluării și, după caz, organelor de urmărire penală sau a celor disciplinare, iar acesta poate fi contestat, conform art. 22 alin. (1), de persoana care a făcut obiectul evaluării în termen de 15 zile de la primirea acesteia la instanța de contencios administrativ.

Din interpretarea logică și sistematică a celor două prevederi se poate considera că dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanța de contencios administrativ se referă la conflictul de interese de ordin administrativ și nu la cel de natură penală.

În cazul sesizării pe care B. o transmite organelor de urmărire penală, chiar dacă acesta se intitulează raport de evaluare, în condițiile în care se analizează numai indiciile cu privire la o posibilă încălcare a dispozițiilor art. 301 alin. (1) C. pen. (conflictul de interese), acesta reprezintă numai un act de sesizare în sensul art. 291 C. proc. pen. și nu reprezintă un act administrativ.

Această sesizare nu poate fi obiect al acțiunii formulate în fața instanței de contencios administrativ deoarece existența sau nu a faptei penale urmează a fi stabilită de către organele de urmărire penală.

Dreptul unei autorități sau instituții publice de a sesiza existența indiciilor de săvârșire a unor posibile infracțiuni nu poate fi cenzurat de o instanță de contencios administrativ pentru că o asemenea sesizare nu este emisă în regim de putere publică și nici nu este aptă să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, întrucât sesizarea nu produce efecte prin ea însăși.

Deși recurenta a criticat soluția instanței de fond, aceste critici nu pot fi reținute pentru că actul contestat în prezenta cauză ce conține numai sesizarea Parchetului cu privire la existența unei posibile încălcări a dispozițiilor art. 301 alin. (1) C. pen., nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect:punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice.

Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.

Sesizarea Parchetului, de către o instituție publică, cu indiciile de săvârșire a unei posibile infracțiuni este supusă regulilor de procedură penală și, de aceea, este inadmisibilă acțiunea formulată în fața instanței de contencios administrativ sub aspectul verificării legalității sesizării, aspecte ce vor putea fi invocate în fața organelor de urmărire penală, mai ales că acestea vizează tocmai apărări în legătură cu inexistența indiciilor de săvârșire a infracțiunii de conflict de interese.

De altfel, chiar recurenta a arătat, în cadrul motivelor de recurs, că o eventuală admitere a contestației, în sensul constatării nulității raportului de evaluare, nu împiedică interpretarea aceluiași raport ca fiind un act de sesizare a organelor de urmărire penală.

De aceea, se constată că, în concordanță cu prevederile legale, instanța de fond a respins acțiunea reclamantei de anulare a Raportului de evaluare prin care B. numai a sesizat organele de urmărire penală cu privire la indicii de săvârșire a unei posibile infracțiuni de conflict de interese ca inadmisibilă.

Așa cum a arătat și intimata B. în întâmpinarea depusă, în situația în care organul de urmărire penală sesizat prin raportul de evaluare contestat se pronunță printr-o ordonanță de clasare a reclamantei, din punct de vedere administrativ raportul de evaluare nu produce efecte juridice în privința acesteia.

Referitor la sesizarea cuprinsă în raportul de evaluare contestat în prezenta cauză se constată că prin Ordonanța emisă la 17 septembrie 2015 în Dosarul nr. x/P/2015 al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Ploiești s-a dispus, în temeiul art. 315 alin. (1) lit. b) C. proc. pen. și art. 16 alin. (1) lit. a) C. proc. pen., clasarea cauzei privind sesizarea formulată de B. nr. 48791/G/II din 8 decembrie 2014 pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese prevăzută de art. 301 alin. (1) C. pen. de către A.

În ceea ce privește soluționarea dosarului potrivit art. 493 alin. (6) C. proc. civ., se impune precizarea că este constantă practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în privința respingerii ca inadmisibilă a acțiunilor, având ca obiect anularea actelor întocmite de B. prin care au fost sesizate organele de urmărire penală cu existența indiciilor de săvârșire a unei posibile infracțiuni de conflict de interese, atât în perioada în care a fost în vigoare Legea nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea B., precum și pentru modificarea si completarea altor acte normative (a se vedea Decizia nr. 5998 din 13 decembrie 2011 pronunțată în Dosarul nr. x/2/2010, Decizia nr. 4718 din 13 decembrie 2012 pronunțată în Dosarul nr. x/36/2009, Decizia nr. 745 din 13 februarie 2013 pronunțată în Dosarul nr. x/2/2011*), cât și după intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010 (a se vedea Decizia nr. 6042 din 5 iulie 2013 pronunțată în Dosarul nr. x/35/2011, Decizia nr. 6035 din 28 iunie 2013 pronunțată în Dosarul nr. x/35/2011).

Pentru toate aceste considerente, în baza art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 1161 din 24 aprilie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 februarie 2017.