ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 941/2016

Decizia nr. 941/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu B., contestație împotriva Raportului de evaluare nr. 51434/G/II din 11 noiembrie 2013 emis de B. și s-a solicitat:

- admiterea contestației formulate;

- anularea Raportului de evaluare nr. 51434/G/II/* din 11 noiembrie 2013 emis de B.;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu acest litigiu.

Pârâta B. a depus întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii reclamantului întrucât sesizarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție s-a efectuat în conformitate cu prevederile art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010 cu privire la existența de indicii referitoare la săvârșirea infracțiunilor prev. de art. 253

1

alin. (1) C. pen.

Prin sentința civilă nr. 1684 din 28 mai 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția inadmisibilității invocată de pârâta B. și respinsă acțiunea reclamantului A. ca inadmisibilă.

În motivarea sentinței s-a reținut, în esență, că raportul constituie un act de sesizare a organului de cercetare penală și numai instanța penală se poate pronunța atât asupra regularității actului de sesizare cât și asupra existenței sau nu a unei infracțiuni, respectiv cea prevăzută de art. 253

1

C. pen. al României, nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 544/2004 și dacă s-ar reține caracterul administrativ, ar deveni incidente dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A. considerând că hotărârea este nelegală, fiind invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și s-a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

În motivele de recurs s-a susținut că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Cu privire la faptul că raportul emis de către pârâtă constituie un act de sesizare a instanței penale.

Prin respingerea acțiunii pe temeiul inadmisibilității, instanța de fond a nesocotit dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 care prevăd că: „Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acesteia, la instanța de contencios administrativ”.

Dreptul la contestație este consacrat în mod expres de lege, indiferent de constatările pe care raportul întocmit le conține sau nu cu privire la existența sau inexistența conflictului de interese.

Pentru sesizarea organelor penale nu se cere întocmirea unui raport de către B. și, susține recurentul, nu există nicio legătură juridică între lipsa conflictului de interese din perspectiva dreptului public și presupusa infracțiunea de conflict de interese prevăzută de art. 253

1

din fostul C. pen.

Prin respingerea ca inadmisibilă a cererii au fost interpretate și aplicate greșit mai multe dispoziții legale: art. 22 alin. (4), art. 17 alin. (5) teza a II-a, art. 17 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Din interpretarea coroborată a acestor texte rezultă situațiile în care pârâta avea obligația să întocmească un raport de evaluare, situații care nu se regăsesc în raportul astfel întocmit.

Considerând că nu s-a aflat în niciuna dintre ipotezele descrise de textele de lege, recurentul susține că avea dreptul, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, text care va face distincție între tipurile de rapoarte pe care B. le întocmește și comunică persoanelor care fac obiectul evaluării, să formuleze contestație împotriva acestuia.

Admiterea acțiunii și anularea raportului de evaluare întocmit cu nesocotirea legii nu reprezintă nicio ingerință și nu are niciun efect asupra sesizării organelor de urmărire penală.

Nu există nicio legătură între răspunderea de drept public cu privire la conflictul de interese și răspunderea penală pentru infracțiunea de conflict de interese, iar din punct de vedere al dreptului procesual penal, modul de sesizare a organelor judiciare nu este reglementat sub sancțiunea nulității absolute și, de aceea, nu se poate aplica adagiul „penalul ține în loc civilul”, așa cum a arătat instanța de fond.

Cu privire la faptul că raportul nu întrunește condițiile unui act administrativ în înțelesul Legii nr. 554/2004

Aceste argumente sunt contrare dispozițiilor legale pentru că raportul întocmit de către pârâtă este un act administrativ sui-generis a cărui reglementare este definită expres de către Legea nr. 176/2010.

A fost invocat art. 24 din Legea nr. 176/2010 potrivit căruia dispozițiile Legii nr. 554/2004 se aplică doar regulilor de competență și procedurii de judecată, iar toate celelalte aspecte privind conflictul de interese, inclusiv regimul juridic al raportului întocmit are o natură juridică proprie, derogatorie de la noțiune de act administrativ, întrucât prevederile Legii nr. 176/2010 derogă, sub acest aspect, de la Legea nr. 554/2004.

Cu privire la practica neunitară în acest domeniu a Înaltei Curți de Casație și Justiție

Faptul că Înalta Curte de Casație și Justiție nu are o jurisprudență constantă în ceea ce privește contestarea rapoartelor de evaluare emise de B. nu poate constitui un motiv să se încalce accesul la justiție consfințit în mod expres de dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 și necondiționat de conținutul raportului, dar și de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Intimata B. a formulat concluzii scrise și a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat și nefondat.

Prin Încheierea din 28 octombrie 2015 a fost admis în principiu recursul declarat de reclamantul A. și s-a fixat termen pentru judecata recursului cu citarea părților, în ședință publică.

După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul dar pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a fost învestită cu acțiunea în anulare a Raportului de evaluare nr. 51434/G/II din 11 noiembrie 2013 întocmit de B. și care îl viza pe reclamantul A.

Prin acest raport de evaluare s-a constatat că reclamantul nu a respectat dispozițiile legale privind regimul juridic al conflictelor de interese întrucât, în calitate de deputat în cadrul Parlamentului României - Camera Deputaților, a propus angajarea și a avizat contractul individual de muncă în baza căruia soția sa, C. a fost angajată în cadrul Biroului Permanent al deputatului A., încălcând astfel prevederile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri privind asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, s-a spus că au rezultat indicii privind posibila încălcare de către A. a dispozițiilor art. 253

1

C. pen. al României, constând în angajarea soției, C., în cadrul Biroului Parlamentar deținut în Circumscripția electorală nr. 35 Timiș, prin contractul individual de muncă avizat de acesta, în calitate de deputat în cadrul Parlamentului României - Camera Deputaților.

În urma acestor constatări, prin același raport s-a dispus:

- comunicarea raportului de evaluare persoanei evaluate, A.;

- sesizarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte cu privire la existența indiciilor referitoare la săvârșirea de către A. a infracțiunii prev. de art. 253

1

C. pen. al României;

- comunicarea raportului de evaluare Comisiei juridice, de disciplină și imunități din cadrul Parlamentului României, Camera Deputaților pentru informarea și luarea măsurilor legale ce se impun după rămânerea definitivă a acestuia.

Chiar s-a precizat că raportul de evaluare poate fi contestat în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ conform art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

După cum se poate observa, Raportul de evaluare a reținut încălcarea prevederilor art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003 - un conflict de interese de natură administrativă, dispoziții potrivit cărora „Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin, potrivit Constituției și altor acte normative”, dar și indicii ale unui conflict de natură penală pentru că s-a reținut o eventuală încălcare a art. 253

1

C. pen.

Soluția instanței de fond, prin care a fost respinsă acțiunea reclamantului ca inadmisibilă, a fost criticată prin raportare la interpretarea greșită a dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Problema ce urmează a fi soluționată în prezenta cauză este aceea a admisibilității sau nu a acțiunii în anulare a unui raport de evaluare emis de B., prin care s-a constatat un conflict de interese ce rezultă din încălcarea art. 70 din Legea nr. 161/2003 și din indicii privind încălcarea art. 253

1

C. pen.

Pentru a putea soluționa această problemă trebuie precizat faptul că art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010 prevede că raportul de evaluare se comunică persoanei care a făcut obiectul evaluării și, după caz, organelor de urmărire penală sau celor disciplinare, iar conform art. 22 alin. (1) din aceeași lege, raportul poate fi contestat de persoana care a făcut obiectul evaluării în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ și fiscal.

Aceste texte se impun a fi interpretate pentru a se lămuri înțelesul exact și complet al acestora, lipsa de claritate a legii urmând a fi suplinită prin interpretare.

Art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010 reglementează comunicarea raportului de evaluare, iar art. 22 alin. (1) din același act normativ vizează contestarea raportului de evaluare, dar Înalta Curte apreciază că dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanța de contencios administrativ se referă la conflictul de interese de natură administrativă și nu la cele de natură penală, chiar dacă art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare, în general, fără a face vreo distincție.

Sesizarea organelor de cercetare penală de către B. nu formează obiectul analizei judiciare de către instanța de contencios administrativ, existența faptei penale urmând a fi stabilită în cadrul procesului penal.

Dreptul unei autorități sau instituții de a sesiza existența unor indicii privind săvârșirea unei infracțiuni nu poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel de drept nefiind de esența regimului de putere publică și nefiind apt să vătămeze un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce prin ea însăși efecte juridice.

În raport de faptul că instanța de fond a reținut inadmisibilitatea acțiunii în ceea ce privește constatarea existenței indiciilor de săvârșire a infracțiunii prev. de art. 253

1

C. pen. și sesizarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte, soluția a fost dată cu interpretarea corectă a dispozițiilor legale.

Însă, instanța de fond nu a observat și, de altfel, nici nu a reținut în considerentele sentinței că s-a constatat și nerespectarea dispozițiilor art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, deși, ulterior, a considerat că nu poate fi admisă existența în același timp a unei proceduri penale și a uneia administrative și că principiul de drept potrivit căruia penalul ține în loc civilul este consacrat legislativ nu numai prin prevederile C. proc. pen., cât și cele din dreptul muncii, ori în diferitele statute ale funcționarilor publici.

Instanța de fond a considerat că chiar dacă raportul de evaluare ar fi considerat act administrativ ar deveni incidente dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și că actul nu ar putea fi contestat atât timp cât sesizările penale sunt supuse procedurii penale, dar aceste aprecieri adaugă la lege.

În condițiile în care raportul de evaluare contestat în prezenta cauză a vizat și o încălcare a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 referitor la conflictul de interese, iar autoritatea a indicat faptul că acest raport de evaluare poate fi contestat la instanța de contencios administrativ, atunci acea parte a raportului de evaluare poate fi contestat la instanța de contencios administrativ.

Dacă s-ar împărtăși punctul de vedere al instanței legat de aplicarea principiului penalul ține în loc civilul și că nu pot exista două concomitent proceduri (penală și administrativă), ar însemna să se adauge o ipoteză ce nu este reglementată de lege.

În Legea nr. 176/2010 nu este prevăzută ipoteza suspendării soluționării contestației raportului de evaluare ce constată un conflict de interese conform art. 70 din această lege până la soluționarea sesizării formulate de B. privind existența indiciilor ce vizează săvârșirea infracțiunii prevăzută de art. 253

1

C. pen., așa cum este prevăzută în alte materii.

Din modul în care este redactat art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010 și art. 22 alin. (1) din aceeași lege rezultă că ar putea exista concomitent atât o încălcare a art. 70 din Legea nr. 176/2010 și care duce la aplicarea unor sancțiuni prevăzute de aceeași lege cât și indicii de săvârșire a infracțiunii de conflict de interese, când este sesizat Parchetul, iar în caz de confirmare a acestor indicii, sancțiunile fiind specifice dreptului penal.

Această interpretare este confirmată și de faptul că același raport de evaluare, deși a fost sesizat Parchetul de pe lângă Înalta Curte, conform celor dispuse la pct. 2, a fost comunicat și către Comisia juridică de numiri, disciplină, imunități și validări pentru informarea și luarea măsurilor legale ce se impun după rămânerea definitivă a acestuia, potrivit măsurii dispuse la pct. 3 al raportului.

Raportul de evaluare produce consecințe juridice, în sensul aplicării măsurilor disciplinare sau aplicării interdicțiilor prevăzute în Legea nr. 176/2010 numai atunci când nu a fost contestat în termen de 15 zile de la comunicare sau când hotărârea judecătorească de confirmare a existenței unui conflict de interese a rămas definitivă și irevocabilă.

Or, în speță, obiectul cererii formulate le-a constituit tocmai contestarea raportului de evaluare în privința reținerii încălcării art. 70 din Legea nr. 161/2003, respectiv măsura dispusă la pct. 3 din raport, dar instanța de fond a considerat că acțiunea este inadmisibilă, soluție care este greșită, deoarece se impune a se verifica dacă a existat o încălcare a art. 70 din Legea nr. 161/2003, care ar putea conduce la aplicarea unei sancțiuni disciplinare sau a altei sancțiuni prevăzute de Legea nr. 176/2010.

Referitor la susținerea instanței de fond că jurisprudența Înaltei Curți nu ar fi constantă, fiind citată Decizia nr. 2034/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, se constată că situația din speța indicată nu este identică cu cea din prezenta cauză.

Astfel, așa cum s-a arătat anterior, prin raportul de evaluare contestat în prezenta cauză, B. a dispus atât comunicarea raportului de evaluare către persoana evaluată și către Comisia juridică de numiri, disciplină, imunități și validări pentru informarea și luarea măsurilor legale ce se impun după rămânerea definitivă a acestuia, pentru că a fost constată existența unui conflict de interese de natură administrativă, dar și sesizarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție pentru existența unor indicii referitoare la săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 253

1

C. pen.

În dosarul invocat ca jurisprudență de către instanța de fond, respectiv decizia nr. 2034/2014, B. a dispus, prin raportul de evaluare, numai sesizarea parchetului pentru existența unor indicii referitoare la săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 253

1

C. pen., situație care este total diferită de cea din prezenta cauză.

În speță, chiar dacă soluția instanței de fond în ceea ce privește sesizarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte cu indiciile de săvârșire a infracțiunii prevăzute de art. 253

1

C. pen. este corectă, soluția dată în ceea ce privește raportul de evaluare prin care s-a constatat existența unui conflict de interese potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 este dată cu aplicarea greșită a normelor legale și se impune casarea acesteia.

De aceea, în baza art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi casată sentința atacată și, pentru că instanța de fond nu a judecat fondul cauzei, va fi trimisă cauza spre rejudecare aceleiași instanțe pentru a se analiza dacă a existat o încălcare a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri privind asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 1684 din 28 mai 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința civilă nr. 1684 din 28 mai 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe numai în ceea ce privește constatarea conflictului de interese de natură administrativă din cuprinsul Raportului de evaluare nr. 51434/G/II din 11 noiembrie 2013 întocmit de intimata pârâtă B.

Menține soluția instanței de fond cu privire la sesizarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pentru săvârșirea infracțiunii prevăzută de art. 253

1

C. pen., cuprinsă în același raport de evaluare.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 25 martie 2016.