ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 743/2016

Acțiunea judiciară; Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta B.: a) anularea Raportului de evaluare a incompatibilității din data de 01 februarie 2013; b) constatarea încălcării de către pârâta B. a dispozițiilor art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010; c) obligarea pârâtei B., în conformitate cu prevederile art. 31 din legea anterior arătată, la repararea prejudiciului moral suportat, ca urmare a întocmirii în mod netemeinic și nelegal a Raportului și a publicării acestuia (extras) înainte de a deveni definitiv, prin: I. emiterea unui comunicat de presă cuprinzând soluția instanței în prezenta cauză și publicarea acestuia atât pe site-ul pârâtei, cât și într-un ziar de largă circulație la nivel național, totul pe cheltuiala pârâtei; II. transmiterea de scuze publice, la un post de televiziune național, tot pe cheltuiala pârâtei, ca urmare a întocmirii nelegale a Raportului de evaluare și lipsirea de posibilitatea exercitării unui drept fundamental - dreptul la apărare - în cadrul procedurilor de verificare întreprinse de către pârâtă și cu ocazia întocmirii Raportului de evaluare.

Soluția instanței de fond; Curtea de Apel București, secția a VIII-a, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 334 din 05 februarie 2014, a respins acțiunea reclamantului, astfel cum a fost precizată, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată; Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul, care a solicitat casarea acesteia și admiterea acțiunii. În cadrul memoriului de recurs, partea a prezentat situația de fapt, cadrul normativ aplicabil, istoricul litigiului și a formulat aceleași critici de nelegalitate cu privire la actul administrativ contestat cu cele expuse în cererea de chemare în judecată. 3.1. În primul motiv de recurs, întemeiat în drept pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul a arătat că hotărârea judecătorească atacată este insuficient motivată în ceea ce privește critica sa privind nerespectarea de către intimată a dispozițiilor art. 13, art. 15 și art. 20 din Legea nr. 176/2010. Toate actele întocmite de inspectorul de integritate sunt lovite de nulitate absolută, conform art. 13 alin. (2) din legea anterior precizată, în condițiile în care nu și-a putut formula apărări cu privire la aspectele semnalate în cadrul raportului de evaluare. Prima instanță nu a ținut seama de faptul că, prin hotărâre judecătorească irevocabilă, a fost anulat procesul-verbal prin care a fost sancționat contravențional de către intimată pentru depunerea cu întârziere a declarației de avere/ interese aferentă perioadei 2008-2009. Ulterior, B. a sesizat organele de cercetare penală cu privire la posibila săvârșire a infracțiunii de fals în declarații, iar rezoluția parchetului de neîncepere a urmăririi penale a fost contestată, în procedura reglementată de dispozițiile art. 278 și art. 278 1 C. proc. pen., soluția instanței fiind aceea de respingere a plângerii formulate. 3.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Recurentul a precizat că hotărârea nu este clară, precisă, concisă, fermă și, prin urmare, nu are putere de convingere. Astfel, în opinia sa, deși prima instanță a recurs la textele de lege aplicabile în speță - art. 88 din Legea nr. 161/2003, art. 2 din Legea nr. 188/1999, art. 14 din Legea nr. 155/2010 și Legea nr. 215/2001 - le-a încălcat în litera și spiritul lor, interpretarea acestora fiind eronată.

Apărările formulate în cauză; Intimata B. a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Răspunzând punctual la motivele de recurs, partea a precizat următoarele: - recurentul nu a invocat în calea de atac alte motive de nelegalitate de natură să răstoarne hotărârea atacată; - dreptul la apărare al recurentului a fost respectat, prin realizarea informărilor prevăzute de textele legale invocate de parte; - în raportul de evaluare nu s-a reținut starea de incompatibilitate întemeiată pe prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, ce reglementează regimul juridic al incompatibilităților prevăzute pentru funcțiile de consilieri locali și județeni, ci starea de incompatibilitate statuată de legiuitor pentru funcționarii publici, în considerarea funcției publice ce a fost ocupată de către recurent, respectiv cea de director general al Poliției locale sector 5 București; - recurentul nu a prezentat motivele pentru care critică hotărârea primei instanțe cu privire la capătul de cerere având ca obiect repararea prejudiciului moral suportat ca urmare a întocmirii în mod nelegal a raportului de evaluare și publicării acestuia în extras înainte de a deveni definitiv; - comunicarea pe pagina de internet a B. a “comunicatului privind constatarea stării de incompatibilitate” reprezintă o informație publică, în conformitate cu prevederile Legii nr. 544/2001.

Procedura derulată în recurs; Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 21 aprilie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 30 septembrie 2015, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 26 februarie 2015.

Soluția instanței de recurs; Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea B., precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, Raportul de evaluare nr. 3926/G/II din 24 ianuarie 2013 prin care B. a concluzionat în sensul că partea s-a aflat în stare de incompatibilitate, începând cu data de 20 iunie 2012 și până la data întocmirii raportului, prin „deținerea funcției de director general interimar la Poliția Locală sector 5, funcție în care a fost numit începând cu data de 01 ianuarie 2011, prin Dispoziția nr. 827 din 24 ianuarie 2011, completată prin Dispoziția nr. 1920 din 07 februarie 2011, privind reîncadrarea sa începând cu data de 01 ianuarie 2011, în funcția publică de conducere de director general, gr. II al Poliției Locale sector 5, concomitent cu funcția de consilier ales în cadrul Consiliului General al Municipiului București în mandatul 2012-2016, funcție în care a fost validat conform Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 73 din 20 iunie 2012. Soluția curții de apel de respingere a acțiunii recurentului-reclamant este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor normative incidente în materie, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Răspunzând punctual motivelor de recurs, instanța de control judiciar reține următoarele: 6.1. Motivul prevăzut de art. pct. 6 C. proc. civ. (“când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei”). Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii “se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.” Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată în ceea ce privește susținerea referitoare la încălcarea dreptului la apărare. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Înalta Curte constată că primă instanță a realizat o analiză judicioasă și exhaustivă a susținerilor ambelor părți, pe baza înscrisurilor administrate în cauză, în ceea ce privește modalitatea de informare a persoanei verificate, reglementată de art. 20 și art. 21 din Legea nr. 176/2010. În concret, dispozițiile normative aflate în discuție (citate în sentința atacată) stabilesc că inspectorul de integritate din cadrul autorității intimate are obligația de a informa persoana în cauză și de a o invita să își exprime punctul de vedere cu privire la existența unei incompatibilități sau a unui conflict de interese, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire; în situația în care, urmare a primei comunicări, lipsește confirmarea de primire, trebuie să se îndeplinească o nouă procedură de comunicare, după care poate trece la întocmirea raportului de evaluare. În speța de față, în temeiul art. 12 alin. (1) și (2) din legea mai sus arătată, prin lucrarea nr. 83828/A/II din 16 noiembrie 2010, intimata a declanșat din oficiu procedura de evaluare a averii, a conflictului de interese și incompatibilităților, referitoare la recurent, consilier în cadrul Consiliului General al Municipiului București, apreciindu-se că acesta nu a respectat dispozițiile legale privind completarea și depunerea declarațiilor de avere și de interese, după cum rezultă din adresa din 21 august 2008 transmisă Agenției de către Primăria Municipiului București. Ulterior, la lucrarea nr. 83828/A/II din 16 noiembrie 2010, a fost conexată și lucrarea nr. 3035/S/II din 19 ianuarie 2012, având ca obiect evaluarea conflictelor de interese. În baza dispozițiilor art. 8 și art. 10 lit. b), d) și e) din Legea nr. 176/2010, prin adresa din 13 decembrie 2010, recurentul a fost informat cu privire la declanșarea procedurii de evaluare a averii, a respectării regimului juridic al conflictelor de interese și incompatibilităților, în perioada exercitării funcțiilor și demnităților publice. Aceasta informare s-a efectuat prin poștă, cu scrisoare recomandată și confirmare de primire, însă, adresa de informare împreună cu confirmarea de primire au fost returnate intimatei la data de 29 decembrie 2010 de către poștă cu mențiunea “destinatar lipsă de la domiciliu, avizat, expirat termenul de păstrare” (a se vedea filele 83,84 dosar fond). În aplicarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 176/2010, recurentul a fost informat printr-o nouă adresă, înregistrată la 14 iulie 2011, în legătură cu existența stării de incompatibilitate, în perioada 01 septembrie 2008 - 20 februarie 2009, între funcția publică deținută și cea de consilier ales în cadrul Consiliului General al Municipiului București, și a fost invitat să prezinte date și informații personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris; de asemenea, a fost informat că are dreptul să fie asistat sau reprezentat de avocat (fila 150 dosar fond). Informarea a fost transmisă la adresa de domiciliu, prin scrisoare recomandată, pe care recurentul a primit-o la data de 25 iulie 2011 (fila 151 dosar fond). La această informare, recurentul a formulat răspunsul înregistrat la intimată sub nr. 88478 din 05 august 2011 (filele 152-153 dosar fond) la care a anexat documentația pe care a înțeles să o folosească în apărare, documentație care a fost nominalizată în sentința recurată. În urma conexării celor două lucrări anterior arătate și evaluării actelor prezentate de către parte, în raport de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 176/2010, recurentul a fost informat, prin adresa din 30 octombrie 2012 cu privire la existența stării de incompatibilitate generată de deținerea funcției de director general al Poliției Locale a sectorului 5 București concomitent cu cea de consilier ales în cadrul Consiliului General al Municipiului București. Informarea înregistrată sub nr. 49057/G/II din 30 octombrie 2012 a fost transmisă la domiciliul recurentului prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, însă ambele au fost returnate intimatei la data de 13 noiembrie 2012, cu mențiunea „expirat termen de păstrare se aprobă înapoierea" (fila 192 dosar). Având în vedere această situație, în baza art. 21 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, intimata a procedat la o nouă informare prin scrisoare recomandată, înregistrată sub nr. 52526G/11 din 19 noiembrie 2012, transmisă la domiciliul recurentului (fila 80 dosar fond). Scrisoarea recomandată cu confirmarea de primire au fost returnată intimatei, având ștampila oficiului poștal cu data de 06 decembrie 2012 și mențiunea „expirat termenul de păstrare se aprobă înapoierea" (fila 81 dosar fond). Față de cele anterior prezentate, Înalta Curte, în acord cu prima instanță, constată că autoritatea intimată și-a îndeplinit obligațiile impuse de art. 20 alin. (3) și art. 21 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, iar recurentul nu au făcut dovada că s-a aflat în imposibilitatea de a intra în posesia corespondenței dintr-un motiv obiectiv, mai presus de voința sa. În mod corect judecătorul fondului a apreciat că refuzul de ridicare a corespondenței nu poate fi invocat drept viciu de legalitate al procedurii de comunicare, deoarece îndeplinirea acestei proceduri nu poate fi condiționată exclusiv de voința recurentului de a-și ridica corespondența despre care a fost înștiințat. În altă ordine de idei, Înalta Curte constată că prima instanță pe deplin fundamentat a respins susținerea recurentului referitoare la faptul că a mai făcut obiectul verificărilor din partea intimatei pentru o pretinsă perioadă de incompatibilitate, în perioada 2008-2009, că a câștigat în instanță procesul în cadrul căruia a contestat amenda contravențională aplicată de intimată și că Parchetul a dispus neînceperea urmăririi penale în ceea ce-l privește, în urma sesizării făcute de B., reținând că aceste aspecte exced obiectul cauzei de față, întrucât privesc fapte care nu au fost analizate în prezentul raport de evaluare. 6.2. Motivul prevăzut de art. pct. 8 C. proc. civ. (“când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material”). Recurentul susține că, în raport de dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă cu calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv. Or, în conformitate cu prevederile Legii nr. 215/2001, Consiliul General al Municipiului București este un consiliu local, nu județean, iar Primăria sectorului 5 București reprezintă aparatul propriu al Consiliului local al sectorului 5 București. Prima instanță a apreciat că nu poate primi apărările recurentului, deoarece intimata nu a reținut starea de incompatibilitate raportat la prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, care reglementează un caz particular de incompatibilitate în cadrul regimului juridic al incompatibilităților prevăzute pentru funcțiile de consilieri locali și județeni. Înalta Curte constată legalitatea soluției instanței de fond prin prisma dispozițiilor art. 94 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003, conform cărora: “(1) Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică. (2) Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice.” În cauza de față, concluziile autorității intimate sunt grefate pe incompatibilitatea generală prevăzută de legiuitor pentru funcționarii publici, prin textul legal anterior citat, în considerarea funcției publice de conducere pe care o ocupă recurentul, respectiv cea de director general al Poliției Locale a sectorului 5 București, iar nu în considerarea funcției de consilier local în cadrul Consiliului General al Municipiului București. Din această perspectivă, Înalta Curte reține că funcția de consilier în cadrul Consiliului General al Municipiului București, pe care recurentul a ocupat-o începând cu anul 2012, concomitent cu funcția de director general al Poliției Locale a sectorului 5 București, este o funcție deținută în cadrul unei autorități publice, ceea ce generează situația de incompatibilitate descrisă în raportul de evaluare contestat în cauză. În mod pe deplin justificat, instanța de primă jurisdicție a apreciat că interpretarea corectă a dispozițiilor normative la momentul stabilirii unei situații de incompatibilitate presupune, în mod necesar, o analiză din perspectiva fiecăreia dintre funcțiile exercitate concomitent și care ar putea genera o stare de incompatibilitate, cu precizarea că, în condițiile în care una dintre aceste funcții are un regim mai restrictiv decât cealaltă, incompatibilitatea trebuie să se raporteze la funcția mai restrictivă, întrucât, o altfel de interpretare ar conduce la eludarea regimului legal al incompatibilităților. De asemenea, incompatibilitatea între funcțiile exercitate concomitent nu trebuie să funcționeze reciproc, fiind suficient ca aceasta să fie prevăzută pentru una dintre aceste funcții pentru a fi aptă să atragă starea de incompatibilitate. Ca atare, după cum s-a precizat anterior, funcția de director general al Poliției Locale a sectorului 5 București, ocupată de recurent, este incompatibilă cu orice altă funcție publică sau funcție de demnitate publică. În aceste condiții, exercitarea concomitentă a acesteia cu funcția de consilier în cadrul Consiliului General al Municipiului București generează starea de incompatibilitate, fără să fie necesar să există reciprocitate, în sensul că și funcția de consilier local să fie incompatibilă cu funcția publică de director general al Poliției Locale a sectorului 5 București. În concluzie, în mod corect prima instanță a constatat legalitatea raportului de evaluare dedus judecății, recurentul aflându-se în stare de incompatibilitate prin deținerea concomitentă a celor două funcții mai sus precizate.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs; Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.