ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 614/2016

Circumstanțele cauzei; Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul F. a formulat, în contradictoriu cu pârâta A., contestație împotriva Raportului de evaluare nr. 18027/G/11 din 23 martie 2012 emis de autoritatea pârâtă, prin care s-a reținut existența unei stări de incompatibilitate și a unui conflict de interese între calitatea reclamantului de vicepreședinte al B., calitatea de președinte al C., calitatea de membru al Plenului D. și calitatea de membru în Consiliul de Administrație al SC E. SRL, solicitând anularea Raportului de evaluare sus-menționat. În motivarea acțiunii, reclamantul a înțeles să invoce și excepția nelegalității actului în baza căruia s-a făcut sesizarea din oficiu, respectiv a notei întocmite în baza art. 12 alin. (1) și (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010 de către inspectorul de integritate. Prin sentința civilă nr. 5329 din 26 septembrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantul F. Pentru a hotărî astfel, examinând excepția de nelegalitate a Notei întocmite de inspectorul de integritate în baza căreia s-a făcut sesizarea din oficiu, conform art. 12 alin. (1) și alin. (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010, prima instanță a apreciat că aceasta nu este o excepție de nelegalitate propriu-zisă, în sensul art. 4 din Legea nr. 554/2004, întrucât se invocă, de fapt, neregularitatea sesizării din oficiu a pârâtei, ceea ce constituie un aspect de fond, analizat odată cu celelalte motive de fapt invocate în acțiune. Sub acest aspect, curtea de apel a reținut că prin Procesul-verbal de constatare a contravenției din 15 decembrie 2009, s-a constatat că reclamantul nu a depus în termenul prevăzut de lege declarația de avere/interese, fiindu-i aplicată o amendă de 200 lei, în temeiul art. 54 alin. (1) din Legea nr. 144/2007. Examinând înscrisurile cauzei, prima instanță a arătat că la momentul sesizării din oficiu în prezenta cauză (29 decembrie 2010) intrase deja în vigoare Legea nr. 176/2010, care prevedea situațiile de sesizare din oficiu, procedura de control fiind declanșată în temeiul acestor dispoziții. Sub aspectul stării de incompatibilitate reținută în concluziile raportului, instanța de fond a constatat că aceasta a fost reținută pe de o parte, între calitatea reclamantului de vicepreședinte B. și calitatea de membru D., iar pe de altă parte, între calitatea reclamantului de președinte al C. și calitatea de vicepreședinte B. S-a constatat, totodată, că Legea nr. 109/1997 în vigoare în acea perioadă, reglementa D. ca o instituție publică de interes național, calitatea de membru al Plenului D. fiind astfel, în mod evident asimilată funcției publice, prin urmare, în mod temeinic și legal a reținut pârâta existența stării de incompatibilitate. Cât privește existența conflictului de interese, prima instanță a indicat că în ipoteza în care funcția de președinte al unei confederații sindicale nu reprezintă o funcție publică sau de demnitate publică, în sensul art. 70 din Legea nr. 161/2003, astfel cum arată reclamantul, această împrejurare nu este de natură să lipsească de temei legal constatarea de către pârâtă a existenței conflictului de interese, în baza art. 34 și art. 35 alin. (3) din H.G. nr. 972/2006. Aceste dispoziții prevăd expres existența conflictului de interese în situația în care un membru al Consiliului de administrație al B. (cum este și cazul vicepreședintelui), deține acțiuni sau interese la furnizori care stabilesc relații contractuale cu casele de asigurări sau exercită activități la societăți comerciale sau la alte unități care se află în relații contractuale cu casele de asigurări (în speță, reclamantul având calitatea de administrator al SC E. SRL, care avea relații contractuale cu casa de asigurări). S-a apreciat că aceste cazuri de conflicte de interese se adaugă celor definite de art. 70 din Legea nr. 161/2003, de vreme ce art. 34 alin. (2) din H.G. nr. 972/2007 prevede expres că „personalului din cadrul B. și caselor de asigurări, cu statut de funcționar public, îi sunt aplicabile și dispozițiile Legii nr. 161/2003”. Soluționând recursul promovat în cauză, prin Decizia nr. 2704 din data de 10 iunie 2014 Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul declarat de reclamantul F. împotriva sentinței civile nr. 5329 din 26 septembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Pentru a pronunța această decizie, raportat la complexitatea situației de fapt descrise în cuprinsul raportului de evaluare, la multitudinea argumentelor și apărărilor înfățișate de reclamantul-recurent față de constatările autorității intimate, Înalta Curte a reținut că este întemeiat motivul de recurs dezvoltat în temeiul art. 304 pct. 7 C. proc. civ., vizând motivarea necorespunzătoare a hotărârii primei instanțe, derivând din caracterul lapidar, incomplet și lipsit de claritate al considerentelor înfățișate. Cu ocazia rejudecării, instanței de fond i s-a impus să cerceteze și să răspundă efectiv tuturor cererilor și argumentelor părților, invocate atât pe fond, cât și pe cale de excepție, dar să aibă în vedere și criticile din recurs, subsumate motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., ce nu au mai fost analizate, dată fiind soluția adoptată de instanța de control judiciar. După reînregistrarea cauzei pe rolul Curții de Apel București, sub nr. x/2/2012*, reclamantul F. a depus note de ședință și set de înscrisuri în susținere, iar la data de 27 martie 2015 pârâta A. a depus, la rândul său, note scrise, în cuprinsul cărora a invocat excepția inadmisibilității acțiunii în ceea ce privește conflictul de interese de natură penală.

Hotărârea Curții de apel; În rejudecare, prin sentința nr. 1652 din 10 iunie 2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamantul F. în contradictoriu cu pârâta A. Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a constatat că prin simpla sesizare a Parchetului, în vederea efectuării unor cercetări penale, nu se naște un raport juridic de drept administrativ, ceea ce înseamnă că această situație este diferită de cea în care, prin raportul de evaluare, A. constată existența unui conflict de interese administrativ (în situația în care fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni), caz în care fapta săvârșită constituie abatere disciplinară, iar consecința este aplicarea unei sancțiuni administrative de către organele disciplinare. A apreciat instanța de fond că o eventuală admitere a acțiunii reclamantului conduce la situația absurdă în care sesizarea Parchetului ar putea fi anulată de o instanță de contencios administrativ, soluție ce ar depăși competența acestei instanțe, Parchetul fiind singura instituție competentă să efectueze cercetări iar, în situația confirmării sau infirmării constatărilor, procesul să își urmeze cursul normal.

Recursul exercitat în cauză; Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul F., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie și, în temeiul dispozițiilor art. 304 pct. 5, 7 teza I și 9, dar și art. 304 1 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare, în vederea respingerii excepției inadmisibilității și admiterii acțiunii formulate. În motivarea recursului, ce cuprinde numeroase și ample referiri la situația de fapt, dar și la prevederile legale incidente, recurentul-reclamant a susținut următoarele : Hotărârea recurată este nemotivată, nu cuprinde motivele pe care se sprijină, raționamentul instanței de fond nefiind susținut prin temeiuri de fapt și de drept, dar nici de probatoriul administrat în cauză. Cele două fraze ce reprezintă motivarea hotărârii judecătorești sunt preluate din notele scrise formulate de A., iar judecătorul fondului nici măcar nu a amintit, cu atât mai puțin nu a motivat de ce a înlăturat apărările reclamantului asupra excepției invocate. În aceste condiții, nu se poate aprecia că sentința îndeplinește cerințele referitoare la motivare impuse de dispozițiile art. 216 pct. 5 C. proc. civ. O altă critică adusă soluției instanței de fond vizează greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 176/2010. Invocând și practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, recurentul apreciază că raportul de evaluare contestat poate face obiectul controlului instanțelor de contencios administrativ în ceea ce privește conflictul de interese și starea de incompatibilitate, sesizarea organelor de cercetare penală fiind singura măsură a raportului care nu este supusă cenzurii acestor instanțe. Nu există nicio rațiune și nici un temei legal care să justifice o soluție contrară, cum este cea recurată în prezenta cauză și nu se poate susține că un raport de evaluare, care constată starea de incompatibilitate, identifică elemente în sensul existenței unui conflict de interese și dispune sesizarea organelor penale, este, în integralitate, necenzurabil de către instanță. Întrucât pricina a fost soluționată doar pe excepție, recurentul a solicitat aplicarea dispozițiilor art. 312 alin. (3) C. proc. civ., apreciind că soluția de casare a hotărârii, cu trimitere spre rejudecare, se impune și în raport de împrejurarea necomunicării încheierii de amânare a pronunțării, ce atrage incidența dispozițiilor art. 304 pct. 5 C. proc. civ. Pe fondul cauzei, în situația în care aceasta va fi reținută spre rejudecare, printr-o amplă motivare și prezentare a succesiunii în timp a activităților derulate de pârâta A., recurentul a solicitat admiterea excepției nelegalității actului în baza căruia s-a făcut sesizarea din oficiu și anularea Raportului de evaluare nr. 18027/G/II din 23 martie 2012, acesta fiind încheiat cu nerespectarea dispozițiilor imperative prevăzute de lege pentru declanșarea procedurii de evaluare și realizare a investigației ce a făcut obiectul soluționării lucrării nr. 92163/A/II din 29 decembrie 2010.

Apărările intimatei; Intimata-pârâtă A. a depus întâmpinare la termenul din data de 4 martie 2016, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică. A apreciat intimata că actul contestat nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât prin acesta s-a dispus exclusiv sesizarea organelor de cercetare penală, iar acest fapt nu naște un raport juridic de drept administrativ. A. a mai susținut că dispozițiile legale invocate de recurent, respectiv art. 22 din Legea nr. 176/2010, nu sunt aplicabile speței, întrucât ele fac referire la conflictul de interese de natură administrativă, iar în raportul de evaluare contestat, inspectorul de integritate a identificat aspecte privind încălcarea legislației penale, cercetarea acestora neintrând în competențele instituției pârâte.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului; Examinând sentința atacată prin prisma criticilor și apărărilor formulate, a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că se impune admiterea recursului pentru considerentele ce succed : Recurentul-reclamant F. a supus controlului de legalitate pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 Raportul de evaluare nr. 18027/G/II din 23 martie 2012 întocmit de A. În dispozitivul acestui raport se regăsesc măsurile de comunicare către persoana evaluată și de sesizare a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București, în vederea efectuării de verificări cu privire la existența posibilelor indicii referitoare la săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 253 1 C. pen. În cuprinsul raportului însă, autoritatea pârâtă constată că reclamantul F. s-a aflat în stare de incompatibilitate prin exercitarea simultană, în perioada 21 octombrie 2008-25 mai 2011, a următoarelor funcții : - vicepreședinte al B.; - președinte al C.; - membru al Plenului D. (și vicepreședinte al D. în perioada 1 iunie 205-27 aprilie 2009); - administrator al SC E. SRL. Dat fiind faptul că în sarcina reclamantului au fost reținute incompatibilități și conflicte de interese generate de încălcarea dispozițiilor art. 34 alin. (3), art. 35 alin. (1) și (3) din H.G. nr. 972/2006, art. 277 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, art. 11 din Legea nr. 54/2003, având în vedere și mențiunea din cuprinsul concluziilor raportului de evaluare, în sensul că în temeiul art. 22 alin. (2) și (2) 3 din Legea nr. 176/2010 Agenția va sesiza instanța de contencios administrativ în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese, Înalta Curte apreciază că raportul de evaluare întocmit de A. are două componente, una care privește sesizarea organelor de urmărire penală pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese și cealaltă care se referă la incompatibilități și conflict de interese de ordin administrativ. Aceasta este și concluzia primei instanțe de casare, care a impus instanței de fond să analizeze și să răspundă efectiv tuturor cererilor și argumentelor părților, invocate atât pe fond cât și pe cale de excepție. Instanța investită cu cercetarea legalității raportului de evaluare trebuia să verifice existența incompatibilității și a conflictului de interese de natură administrativă, în limitele textelor de lege care le reglementează, măsura de sesizare a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București, în vederea efectuării de verificări cu privire la existența posibilelor indicii referitoare la săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 253 1 C. pen., nefiind, într-adevăr, un act cenzurabil pe calea acțiunii la instanța de contencios administrativ. Înalta Curte constată că, respingând acțiunea ca inadmisibilă, instanța de fond nu a realizat o cercetare efectivă a fondului dedus judecății, nu a respectat caracterul obligatoriu al dispozițiilor instanței de control judiciar, a încălcat dispozițiile art. 315 C. proc. civ., hotărârea pronunțată în aceste condiții fiind afectată de nelegalitate și netemeinicie prin prisma dispozițiilor art. 304 pct. 5 și 9 C. proc. civ.. Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (2) și (3), Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamantul F., casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, în vederea respectării pe deplin a dreptului reclamantului la un proces echitabil și a principiului dublului grad de jurisdicție. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond se va conforma îndrumărilor date prin Decizia nr. 2704 din data de 10 iunie 2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, menținute prin prezenta decizie de casare.