ÎCCJ — Consilier local. Încălcarea regimului juridic al conflictului de interese

Soluția instanței de fond Prin sentința nr.1697 din 09.05.2017, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A, în contradictoriu cu pârâtul Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței nr. 1697 din 09.05.2017 a Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ a declarat recurs reclamantul A, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin.(1) pct. 8 Cod procedură civilă. Inspectorul de integritate nu a invitat persoana evaluata să isi prezinte punctul de vedere, deși avea aceasta obligație, prevăzuta in mod imperativ in cuprinsul art.20 din Legea 176/2010, ci doar a informat-o cu privire la faptul ca au fost identificate elemente de incalcare a regimului juridic al conflictului de interese si de a lua cunoștința de actele existente. Au fost încălcate și prevederile art.21 din Legea 176/2010 privind integritatea in exercitarea funcțiilor publice si demnităților publice. Astfel, daca după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau in scris, ori in lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate considera in continuare ca sunt elemente in sensul existentei unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, întocmește un raport de evaluare. Prin adresa nr.l4283/G/II/29.03.2016, recurentul a fost informat ca au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al conflictului de interese, dar nu a fost invitat sa iși prezinte punctul de vedere, raportul de evaluare fiind emis după luna de zile, incalcandu-se astfel art.21 din Legea 176/2010. Au fost încălcate prevederile art.21 alin.3 din Legea 176/2010 prin faptul că prezentul raport de evaluare, în loc sa cuprindă "evaluarea elementelor conflictului de interese" cuprinde la secțiunea C "jurisprudența relevanta in materia regimului juridic al conflictului de interese" care reprezintă parte integranta a prezentului raport de evaluare, acesta fiind un act administrativ individual emis de o autoritate publica centrala si care in cuprinsul sau nu ar trebui sa cuprindă jurisprudența. Cu privire la temeinicie, recurentul a avut calitatea de consilier local in cadrul Consiliului local al Comunei Y pentru perioada 2008-2012, respectiv 2012-2016. Pe data de xx.09.2008 a asistat la ședința Consiliului Local al Comunei Y, neavând o participare activa in influențarea deciziei fiecărui consilier local, neparticipând la vot, s-a votat in majoritate ca o suprafață de teren care se afla situata in fata Căminului cultural al Comunei Y, jud. X sa fie cumpărata de Consiliul Local. Inițiativa i-a aparținut secretarului Comunei Y, numitul B, așa cum se constata din raportul nr.3572/24.09.2008 si referentului cultural care avea atribuții de director in cadrul Căminului cultural Y, numitul C, așa cum se constata din referatul nr.3422/16.08.2008, privind cumpărarea acestei suprafețe de teren. In baza celor doua rapoarte, Primarul Comunei Y a întocmit expunerea de motive înregistrată sub nr.3671/24.09.2008. Având in vedere ca aceasta suprafață de teren trebuia sa facă parte din domeniul privat al Consiliului Local, fiind practic de utilitate publică, reprezentând intrarea în Căminul cultural din Comuna Y, s-a întocmit astfel un raport de evaluare întocmit de SC D SRL prin care s-a apreciat oportunitatea achiziționării respectivei suprafețe de teren și de asemenea s-a și evaluat la suma de 30.700 lei (teren si construcție). Prețul vânzării acestora a fost de 30.700 lei conform contractului de vânzare - cumpărare autentificat sub nr.6079/20.11.2008. Conform celor prezentate, inițiativa nu i-a aparținut, nu și-a exprimat votul, aceasta propunere fiind aprobata cu majoritate de voturi din partea consilierilor locali si mai mult decât atât, recurentul nu a semnat contractul de vânzare - cumpărare din partea consilierilor locali. Dacă ar fi emis o dispoziție, ordin sau act juridic care intră în directa sa atribuție, care sa îi aducă un folos material direct, atunci existau elemente ale conflictului de interese. În prezenta situație nu putem spune ca a existat un interes personal întrucât nu recurentul a avut aceasta inițiativa, ci secretarul comunei si directorul Căminului cultural au întocmit referatele având aceasta inițiativa, iar primarul a întocmit expunerea de motive, după care s-a întocmit proiectul de hotărâre care s-a introdus pe ordinea de zi a ședinței de Consiliu local din xx.09.2008, iar consilierii locali in număr total de 13 au votat 12 pentru aceasta propunere. Acest conflict de interese invocat in raportul de evaluare nu subzistă întrucât transparența și interesul public au fost respectate prin exprimarea voturilor consilierilor locali in cadrul ședinței din xx.09.2008 iar recurentul nu a avut o contribuție directă și nemijlocită în influențarea votului celor 12 consilieri locali și de asemenea nu am avut inițiativa acestei hotărâri de consiliu local. De asemenea, solicită să se constate că au trecut mai mult de 5 ani de zile de la data adoptării acestei hotărâri, participarea recurentului neîncălcând regimul juridic al conflictului de interese.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea, ca temeinică și legală a hotărârii pronunțate, în mod corect prima instanță interpretând și aplicând prevederile legale incidente în speță, observând caracterul legal si temeinic al Raportului de Evaluare nr. 18669/G/II/28.04.2016.

Procedura de soluționare a recursului 5.1.Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr.212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art.493 Cod procedură civilă, este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art.493 Cod procedură civilă, este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin.(2) și art. 201 din Codul de procedură civilă, astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin.(3), raportat la art. XV din Legea nr.2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 30 octombrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 30 octombrie 2019. 5.2. Aspecte de fapt și de drept relevante La data de 14.11.2014, Agenția Națională de Integritate a fost sesizată de mai multe persoane fizice, în lucrarea nr. 45144/S/II/14.11.2014, cu privire la faptul că A, consilier local în cadrul Consiliului local al comunei Y, județul X, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese. A deține calitatea de consilier local în cadrul Consiliului local al comunei Y, județul X, începând cu data de 19.06.2008 (potrivit Hotărârilor Consiliului local al comunei Y nr. 3/19.06.2008 și nr. 3/29.06.2012). În calitate de consilier local, A a participat la deliberarea si adoptarea Hotărârii Consiliului local Y nr. xx/xx.09.2008 prin care se aprobă "cumpărarea imobilului - teren în suprafață de 358,00 m.p. situat în intravilanul satului Y (...) actualmente proprietatea numitului A". Ulterior adoptării Hotărârii Consiliului local nr. xx/xx.09.2008, la data de 20.11.2008, între A si soția acestuia, în calitate de vânzători, si Consiliul local al comunei Y, în calitate de cumpărător, a fost încheiat Contractul de vânzare cumpărare autentificat prin încheierea nr. 6079/20.11.2008, având ca obiect transmiterea dreptului de proprietate asupra imobilului în suprafață de 358 m.p. situat în intravilanul satului Y. S-a reținut de către ANI că au fost încălcate art. 46 din Legea nr. 215/2001: „(1) Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local,, precum și dispozițiile art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Nu poate fi reținută incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia nelegalitatea unei hotărâri poate fi cerută atunci când hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu aplicarea greșită a legii. În ceea ce privește pretinsa încălcare a prevederilor art.20 din Legea 176/2010, se constată că, în cauză, activitatea de evaluare privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese s-a efectuat pentru perioada 19.06.2008 (data validării mandatului de consilier local) - 22.03.2016 (data adresei transmisă de Primăria comunei comunei Y). Conform prevederilor art. 20 din Legea nr. 176/2010, recurentul A a fost informat prin adresa cu nr. 14283/G/II/29.03.2016, transmisă prin scrisoare recomandată, cu confirmare de primire, referitor la identificarea elementelor în sensul nerespectării regimului juridic al conflictelor de interese, fiind invitat să prezinte date și informații personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris. Acesta s-a prezentat la sediul Agenției Naționale de Integritate la data de 08.04.2016, ocazie cu care a luat la cunoștință de documentele aflate la dosar, fără a prezenta un punct de vedere cu privire la elementele identificate ca fiind de natură să genereze existența unui conflict de interese. Față de cele menționate, rezultă că raportul de evaluare nr. 18669/G/II/28.04.2016 din data de 28.04.2016 a fost întocmit cu respectarea dispozițiilor legale invocate, critica formulată de către recurent fiind neîntemeiată. În ceea ce privește pretinsa nerespectare, de către Agenție, a art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, judicios a reținut prima instanță că scopul instituirii termenului este acela de a acorda posibilitatea persoanei evaluate să se prezinte la sediul Agenției pentru a-și prezenta punctul de vedere. Primirea informării de către reclamant a avut loc pe data de 31.03.2016 iar raportul de evaluare a fost emis pe data de 28.04.2016, după expirarea termenului de 15 zile menționat de art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Din interpretarea textului de lege rezultă însă că raportul de evaluare nu poate fi întocmit anterior expirării unui termen de 15 zile, iar nu că s-ar impune întocmirea acestuia în interiorul termenului de 15 zile de la confirmarea primirii informării. Prin raportare la incidența art. art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, se impune validarea poziției exprimate de către judecătorul cauzei, potrivit căreia raportul de evaluare întocmit în cauză cuprinde elementele prevăzute de lege, inclusiv evaluarea elementelor de conflict de interese, prezentarea jurisprudenței relevante în această materie nefiind de natură să afecteze valabilitatea raportului. Cu privire la prescripția aplicării sancțiunii administrative, recurentul a invocat art. 26 alin. 3 teza a doua din Legea nr. 176/2010 care se referă însă la încetarea unei cauze de incompatibilitate înainte de sesizarea Agenției, reținând-se astfel că textul nu este incident în speța de față, unde se impune a se verifica un posibil conflict de interese. În ceea ce privește art. 26 alin. 2 din Legea nr. 176/2010: „Sancțiunea disciplinară se dispune și în cazul în care raportul de evaluare al Agenției a fost comunicat și organelor de urmărire penală, potrivit prevederilor art. 21 alin. (4)”. Corect s-a reținut, și sub acest aspect, faptul că, în cauză, reclamantului nu i-a fost aplicată o sancțiune disciplinară, astfel că textele invocate nu sunt incidente. În plus, raportat la Decizia nr.449/2015 a Curții Constituționale, se apreciază că eventualele aspecte privind răspunderea administrativ-disciplinară nu pot fi analizate decât într-un viitor alt litigiu, aceste măsuri putând fi dispuse în raport de dispozițiile art.26 de către autoritatea competentă numai după rămânerea definitivă a Raportului de evaluare. Cu privire la fondul cauzei, prin raportul de evaluare contestat s-a constatat existența unui conflict de interese în privința reclamantului recurent constând în aceea că, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea si adoptarea Hotărârii Consiliului Local Y nr. xx/xx.09.2008 prin care se aprobă "cumpărarea imobilului - teren în suprafață de 358,00 m.p. situat în intravilanul satului Y (...) actualmente proprietatea numitului A". Ulterior adoptării Hotărârii Consiliului Local nr. 36/30.09.2008, la data de 20.11.2008, între A si soția acestuia, în calitate de vânzători, si Consiliul local al comunei Y, în calitate de cumpărător, a fost încheiat Contractul de vânzare cumpărare autentificat prin încheierea nr. 6079/20.11.2008, având ca obiect transmiterea dreptului de proprietate asupra imobilului în suprafață de 358 m.p. situat în intravilanul satului Y. Față de situația expusă și reținută în raportul de evaluare, instanța de fond s-a pronunțat în sensul menținerii raportului de evaluare motivând faptul că ,, ...interdicția vizează nu doar exercitarea dreptului de vot ci și participarea la deliberare. Împrejurarea că inițiativa adoptării hotărârii nu i-a aparținut reclamantului este irelevantă pentru constatarea conflictului de interese, art. 46 din Legea nr. 215/2001 interzicând participarea la deliberare și la adoptarea hotărârilor a consilierului local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor. De asemenea, este irelevant faptul că reclamantul nu a semnat contractul de vânzare-cumpărare din partea Consiliului local, cât timp legea sancționează participarea la deliberare și la adoptarea hotărârilor în situațiile sus-menționate.,, Înalta Curte apreciază că soluția pronunțată este rezultatul unui raționament juridic corect, judicios argumentat și bazat pe probele existente la dosar. Astfel, relevante sunt dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora: „ prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.” Art. 77 din același act normativ statuează: „conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare.” În conformitate cu art. 46 din Legea nr. 215/2001: „(1) Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local; (…),,. Existența conflictului de interese este condiționată așadar de existența cumulată a trei elemente: -persoana în cauză să dețină o funcție/demnitate public (în cazul nostru - consilier local). -în exercitarea acestei funcții, consilierul local să ia parte la deliberarea și la adoptarea unor hotărâri ale Consiliului Local din care face parte, -hotărârile respective să privească probleme în legătură cu care consilierul local are un interes personal patrimonial reprezentat de un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soție. În speță, recurentul exercită funcția de consilier local iar în această calitate a participat la ședința Consiliul Local al comunei Y, județul X, din data de xx.09.2008, respectiv la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului local nr. xx/xx.09.2008 prin care se aprobă cumpărarea de către Consiliul local a unui teren în suprafață de 358,00 m.p., aflat în proprietatea sa și a soției sale. În baza acestei Hotărâri, la data de 20.11.2008, între A și soția acestuia, în calitate de vânzători, pe de o parte și Consiliul local al comunei Y, în calitate de cumpărător, pe de altă parte, a fost încheiat Contractul de vânzare-cumpărare autentificat prin încheierea nr. 6079/20.11.2008, având ca obiect transmiterea dreptului de proprietate asupra imobilului în suprafață de 358 m.p. situat în intravilanul satului Y. Art. 46 din Legea nr. 215/2001 interzice participarea consilierului local la deliberarea și adoptarea hotărârilor atunci când fie personal, fie prin soț, soție sau rude până la gradul patru inclusiv are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor, iar pe de altă parte, încheierea unui contract de vânzare - cumpărare presupune existența unui interes patrimonial al tuturor pârților convenției. În speță, recurentul a avut reprezentarea faptului că adoptarea HCL va conduce la crearea unui beneficiu pentru sine și soția sa, beneficiu reprezentat de suma încasată de la Consiliul local în schimbul suprafeței de teren vândute acestei autorități locale. În condițiile art. 77 alin (2) și (3) din Legea 393/2004, recurentul avea obligația de a anunța, la începutul dezbaterilor, interesul personal avut în adoptarea respectivei Hotărâri a Consiliului local si de a nu participa la vot, având în vedere faptul că acestea priveau chiar un teren aflat în proprietatea sa. Or, după cum rezultă din probatoriul depus la dosarul cauzei, recurentul nu și-a anunțat interesul personal, ci a participat la procedura de deliberare și adoptare a actului administrativ. Corect sesizează intimata că, faptul că recurentul, după cum pretinde, s-ar fi abținut de la vot în ședința în cadrul căreia a adoptată Hotărârea amintită, nu este de natură să conducă la concluzia că acesta ar fi respectat principiile legal instituite pentru prevenirea conflictului de interese în exercitarea funcțiilor publice întrucât: - pe de o parte potrivit art. 52 alin. (2) din Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a consiliilor locale, aprobat prin Ordonanța Guvernului nr. 35/2002 ,,Abținerile se contabilizează la voturile "contra,,. - pe de altă parte, art. 77 alin. 1 din Legea nr. 393/2004 interzice participarea sa la deliberare, impunând ca acesta să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a preveni participarea sa la deliberare în cadrul ședinței consiliului, respectiv pentru a preveni influențarea hotărârilor acestei autorități prin prezența sa la deliberări, aspect reținut în mod temeinic și de instanța de fond: „interdicția vizează nu doar exercitarea dreptului de vot ci și participarea la deliberare."

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. 1 Cod proc. civilă, Înalta Curte a respins recursul declarat de reclamantul A împotriva sentinței nr.1679 din 09 mai 2017 a Curții de Apel București – Secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.