Decizia nr. 2966/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 215/2016 a Curții de Apel Constanța

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța la data de 14.06.2016 reclamantul a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/27.05.2016 prin care pârâta Agenția Națională de Integritate a reținut că în calitate de consilier local al Comunei x în mandatul 2012 - 2016, nu a respectat regimul legal al conflictului de interese, respectiv a încălcat dispozițiile art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborat cu art. 46 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și art. 75 și 77 din Legea nr. 393/2004.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 215 din 14 noiembrie 2016 Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/27.05.2016 întocmit de către pârâtă. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că din nici unul din înscrisurile cauzei nu rezultă că reclamantul, la data la care a luat parte la deliberare și a votat pentru adoptarea hotărârilor menționate putea și trebuia să fi anticipat că hotărârea supusă dezbaterii/votului va produce un beneficiu pentru el, personal sau prin soția sa. Astfel, niciuna din cele patru hotărâri ale acestora nu prevăd realizarea de achiziții de materiale de la SC B. SRL, cele două hotărâri de aprobare a bugetului prevăd un program de achiziții publice detaliat în funcție de obiectul contractelor și valori, iar cele două hotărâri de aprobare a alocării unor sume pentru ajutorarea populației nu prevăd nici acestea că achiziționarea materiale lor de construcții se va face de la SC B. SRL. S-a mai arătat că, din procesele-verbale ale ședințelor în care au fost dezbătute și votate respectivele hotărâri de asemenea nu rezultă că ar fi făcut obiectul dezbaterilor achiziția directă de produse de la SC B. SRL și nu există dovezi cu privire la numărul societăți comerciale de pe teritoriul orașului x care au ca obiect de activitate comercializarea de materiale de construcții pentru a se putea aprecia în raport de acest număr dacă reclamantul ar fi putut anticipa că achizițiile se vor efectua de la societatea comercială la care era asociat și administrator. Achizițiile directe efectuate sunt ulterioare hotărârilor adoptate și plătite în baza referatelor întocmite de către Șeful Biroului Gospodărire Orășenesc, fără a exista dovada implicării reclamantului ca factor de decizie în realizarea respectivelor achiziții. A mai reținut instanța că singurele hotărâri față de care ar fi putut exista un conflict de interese ar fi fost Hotărârile nr. 126/09.09.2014 și nr. 147/27.11.2014, în condițiile în care ar fi rezultat din înscrisurile cauzei că prin acestea s-au aprobat cheltuieli pentru achiziții directe deja efectuate de la SC B. SRL. Facturile fiscale și situația plăților efectuate nu permit a se stabili însă care sunt acele achiziții efectuate în baza Hotărârilor nr. 126/09.09.2014 și 147/27.11.2014 și care sunt cele efectuate în cadrul programului de achiziții aprobat prin Hotărârea Consiliului Local x nr. 4/29.01.2014.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și respingerea acesteia ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esență, următoarele: - din analiza coroborată a dispozițiilor art. 75 lit. a) și art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, precum și a art. 46 din Legea nr. 251/2001 privind administrația publică locală, rezultă faptul că existența conflictului de interese este condiționată de existența cumulată a trei elemente: persoana în cauză să dețină o funcție/demnitate publică, în exercitarea acestei funcții, consilierul local să ia parte la deliberarea și adoptarea unor hotărâri ale Consiliului Local din care face parte, hotărârile respective să privească probleme în legătură cu care consilierul local are un interes personal patrimonial reprezentat de un beneficiu pentru sine sau pentru soția sa; - contrar celor reținute de instanța de fond, conflictul de interese este generat și atunci când alesul local are posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice locale din care face parte ar putea reprezenta un beneficiu pentru sine sau familia sa; - în cazul conflictului de interese de ordin administrativ, simpla posibilitate a anticipării că decizia autorității din care face parte ar putea prezenta un beneficiu pentru sine sau soție (în calitate de asociați și administratori ai societății B. SRL) este suficientă și necesară, ipotezele normelor legale instituite prin art. 70,76 alin. (1) din Legea 161/2003, coroborate cu art. 75 din Legea nr. 393/2004, fiind întrunite; - în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local x, era obligat să manifeste o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele sale de orice natură, fiindu-i interzis să abuzeze în orice fel de poziția pe care o deține și să obțină anumite beneficii pentru societatea comercială al cărei asociat și administrator era.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că prevederile art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri ai Consiliului Europei arată că există conflict de interese în materie administrativă în momentul în care oficialul are un interes privat care influențează sau este de natură a influența exercitarea cu imparțialitate și obiectivitate a îndatoririlor publice. Nu există nici o dovadă în sensul că aceste acte normative au fost promulgate, adoptate de toți consilierii locali având în vedere interesul privat al intimatului. O succintă analiză a dinamicii veniturilor realizate de B. SRL în relația patrimonială cu Primăria x arată o componentă infimă a acesteia în comparație cu rulajul total al societății.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Intimatul-reclamant A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acțiune îndreptată împotriva Agenției Naționale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. x/27.05.2016 prin care pârâta a reținut că în calitate de consilier local al Comunei x în mandatul 2012-2016, nu a respectat regimul legal al conflictului de interese, respectiv a încălcat dispozițiile art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborat cu art. 46 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și art. 75 și 77 din Legea nr. 393/2004. Prima instanță, pentru considerentele arătate pe scurt la pct. 2, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/27.05.2016 întocmit de către pârâtă. Pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs criticând hotărârea primei instanțe pentru nelegalitate, invocând în drept motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Astfel, prin raportul de evaluare nr. x/27.05.2016 Agenția Națională de Integritate a constatat că intimatul reclamant A., consilier local al comunei x în mandatul 2012-2016, s-a aflat în conflict de interese și a încălcat dispozițiile art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, coroborat cu art. 46 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 republicată și art. 75 și 77 din Legea nr. 393/2004, reținându-se că a luat parte la deliberarea și adoptarea a patru hotărâri ale Consiliului Local x, având (personal și prin soție) un interes patrimonial în problema supusă dezbaterii consiliului local. În temeiul acestor hotărâri, Primăria x a efectuat 50 de achiziții directe - cumpărare materiale necesare întreținerii sectorului spații verzi și materiale de construcții în sumă totală de 52.675,95 RON de la SC B. SRL la care reclamantul deține 5% din părțile sociale și funcția de administrator, iar soția sa deține restul părților sociale. Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative". În temeiul art. 71 din același act normativ: "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public". Este necontestat faptul că, la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese, intimatul-reclamant A. era consilier local al comunei x, județul Constanța. Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali: "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte." Art. 25 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 statuează că aleșii locali sunt primarul, consilierii locali, președintele consiliului județean și consilierii județeni. În asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor, aceștia îndeplinesc o funcție de autoritate publică, beneficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat. În cazul consilierilor locali, dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea administrației publice locale, prevăd că: "nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local". Ca o detaliere a acestei interdicții legale, în art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali se arată: "(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". În cauza de față, se constată că intimatul-reclamant, în calitate de consilier local, a participat la adoptarea următoarelor hotărâri ale consiliului local, în raport de care s-a reținut existența conflictului de interese: - Hotărârea Consiliului Local x nr. 33/25.01.04.2013 ce privește adoptarea bugetului local al UAT x, a programului de achiziții publice și a listei obiectivelor de investiții ale UAT x pentru anul 2013, valoarea totală a achizițiilor de produse aprobate fiind de 358.500 RON; - Hotărârea Consiliului Local x nr. 4/29.01.2014 ce privește aprobarea bugetului local al UAT x pentru anul 2014, a programului de achiziții publice și a listei obiectivelor de investiții ale UAT x pentru anul 2014, valoarea totală a achizițiilor de produse aprobate fiind de 430.000 RON; - Hotărârea Consiliului Local x nr. 126/09.09.2014 ce privește alocarea din fondul de rezervă bugetară a sumei de 20.000 RON pentru achiziționarea unor materiale de construcții pentru sprijinirea familiilor care au suferit pagube materiale, urmare fenomenelor meteo (cod galben) din perioada anului 2014; - Hotărârea Consiliului Local x nr. 147/27.11.2014 privește alocarea sumei de 3000 RON din bugetul local al orașului x pentru achiziționarea unor materiale de construcții, în vederea ajutorării persoanelor din satul Culmea afectate de incendiul din data de 14.11.2014. Or, cu privire la primele două hotărâri care vizau aprobarea bugetului local, în lipsa unor precizări punctuale și detaliate a destinației fondurilor, nu se poate susține că intimatul-reclamant putea anticipa modul de distribuire și de plată al sumelor alocate, astfel încât să i se pretindă anunțarea interesului personal și abținerea de la vot. O interpretare a dispozițiilor legale în acest sens ar fi mult prea generală și ar putea conduce la un blocaj decizional la nivelul autorității publice. Nici cu privire la celelalte două hotărâri ale consiliului local nu se poate reține că a intervenit conflictul de interese, de vreme ce în aceste hotărâri nu se precizează societatea de la care se vor achiziționa materialele de construcție și nici ANI nu a probat că acest magazin era singurul de pe raza localității. Mai mult decât atât, achiziția directă s-a făcut pentru urgența în ajutorarea cetățenilor localității să repare pagubele create de fenomene meteo nefavorabile sau de incendiu. În acord cu instanța de fond, în urma propriei analize, Înalta Curte constată inexistența conflictului de interese de natură administrativă, în mod corect fiind anulat raportul de evaluare nr. x/27.05.2016 emis de Agenția Națională de Integritate. Așa fiind, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost corect și amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței nr. 215 din 14 noiembrie 2016 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.