ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3044/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 13 februarie 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a formulat contestație împotriva raportului de evaluare nr. x din 27 ianuarie 2015, solicitând anularea acestuia.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 301 din 25 mai 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, contestația.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței nr. 301 din 25 mai 2015, a formulat recurs reclamantul A., solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, admiterea recursului, casarea sentinței civile recurate și, rejudecând cauza în fond, admiterea cererii de anulare a raportului de evaluare întocmit de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate. O primă critică formulată de recurentul-reclamant privește modul de soluționare de către prima instanță a cererii sale de decădere a pârâtei din dreptul de a mai propune și administra probe. Astfel, înscrisurile depuse de intimata-pârâtă au fost înregistrate la data de 22 aprilie 2015, iar cererea de chemare în judecată a fost comunicată pârâtei la data de 22 februarie 2015. Orice acte doveditoare puteau fi depuse, sub sancțiunea decăderii, în termenul de 25 de zile stabilit de C. proc. civ. pentru formularea întâmpinării. În plus, arată recurentul că dovada depusă de intimată cu privire la motivele redistribuirii lucrării în cadrul Agenției Naționale de Integritate nu este concludentă, înscrisul nefiind înregistrat și necoroborându-se cu alte probe. Prin urmare, împrejurarea obiectivă reținută de instanță ca motiv al redistribuirii lucrării, și anume suspendarea raportului de muncă al inspectorului de integritate inițial investit cu verificările, nu a fost dovedită în cauză. Cât privește fondului litigiului dedus judecății, recurentul-reclamant susține că prima instanță a coroborat nejustificat dispozițiile art. 70, art. 71 și art. 77 din Legea nr. 161/2003 cu dispozițiile art. 75 din Legea nr. 393/2004, scopul acestor acte normative și obiectul de reglementare fiind diferit. Prin art. 77 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 s-a reglementat sfera situațiilor de conflict de interese referitoare la activitatea consilierilor locali, trimițându-se la prevederile art. 47 din Legea nr. 215/2001. Spre deosebire de reglementarea ultim menționată, Legea nr. 393/2004 nu definește conflictul de interese și nu instituie interdicții, impunând numai obligația de publicitate a situațiilor în care aleșii locali au un interes personal, patrimonial sau de altă natură. Este evident că scopul legilor menționate și obiectul lor de reglementare sunt diferite. Drept urmare, este imposibilă coroborarea normelor reținute de prima instanță, ele acționând independent și în atingerea unor obiective diferite ale legiuitorului. Constituind restrângeri ale exercițiului unor drepturi civile, situațiile în care consilierii locali se află în conflict de interese sunt strict cele prevăzute de art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003. Cum art. 70 definește numai conflictul de interese, instanța de fond trebuia să analizeze dacă reclamantul a încălcat dispozițiile art. 77 din Legea nr. 161/2003 cu trimitere la art. 47 din Legea nr. 215/2001. Instanța de fond a reținut doar neîndeplinirea obligației negative impuse de art. 77 din Legea nr. 393/2004, constând în abținerea de la vot, fără a analiza în concret împrejurarea în care s-a adoptat H.C.L. nr. x/2011, în ce măsură votul favorabil exprimat de reclamant pentru adoptarea acestei hotărâri ar contraveni interesului public sau dacă reclamantul a acordat prioritate interesului personal în detrimentul interesului public ori dacă s-a făcut dovada existenței interesului patrimonial în persoana reclamantului. Recurentul-reclamant a fost validat ca și consilier local în aceeași ședință de consiliu în care s-a aprobat și scoaterea la licitație a 20 de loturi de teren în vederea concesionării și, astfel, nu a avut cunoștință de ordinea de zi a ședinței și nici nu a participat la lucrările comisiei, aspect probat în fața ANI, prin depunerea unor declarații de martori. Tot prin aceste declarații a dovedit și faptul că, anterior propunerii sale ca membru în comisia de participare la licitație și anterior supunerii la vot a proiectului de hotărâre, a informat Consiliul Local, potrivit art. 77 din Legea nr. 393/2004, că intenționează să participe la licitație, și doar după confirmarea de către secretarul consiliului a inexistenței vreunui impediment legal, a înțeles să participe la vot. Raportat la aceste dispoziții, era obligația președintelui de ședință și a secretarului de a consemna în procesul-verbal al ședinței interesul personal declarat public de recurentul-reclamant. Recurentul-reclamant apreciază că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 70 din Legea nr. 161/2003, întrucât votul exprimat cu privire la aprobarea scoaterii la licitație, în vederea concesionării, a unor loturi de teren în vederea construirii de case de vacanță nu dovedește existența unei influențe în îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce-i revin în calitate de consilier local. Hotărârea adoptată de Consiliul Local respectă interesul localității, iar participarea recurentului-reclamant la licitație nu a influențat în nici un fel decizia comisiei de analizare a ofertelor.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Referitor la critica din recurs privitoare la decăderea sa din dreptul de a mai depune înscrisuri, aceasta este neîntemeiată întrucât, în baza art. 13 din Legea nr. 554/2004, instanța de judecată poate solicita autorității al cărei act este atacat să depună documentația care a stat la baza emiterii actului, necesară soluționării cauzei. Înscrisurile depuse de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate reprezentau documentația care a stat la baza emiterii raportului de evaluare, fiind absolut necesare pentru soluționarea cauzei. Reluând argumentele care au condus la evaluarea conflictului de interese, intimata-pârâtă consideră sentința de fond ca fiind legală și temeinică, din analiza coroborată a dispozițiilor art. 75 lit. a) și c), art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali și art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, rezultând că sunt întrunite condițiile cumulative de existență a conflictului de interese.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 8 februarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecarea lui pe fond. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, urmând a fi respins pentru următoarele considerente: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Primul motiv de recurs se referă la procedura urmată în fața instanței de fond. Se invocă greșita respingere a cererii reclamantului de decădere a pârâtei din dreptul de a propune și administra proba cu înscrisuri, având în vedere că întâmpinarea nu a fost formulată în termenul prevăzut de art. 201 alin. (1) C. proc. civ. Se susține că au fost încălcate, astfel, regulile de procedură prevăzute de art. 208 alin. (2) și art. 185 alin. (1) C. proc. civ. Motivul de casare se subsumează prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Instanța de fond a apreciat, prin încheierea din 11 mai 2015 că, deși susținerile reclamantului referitoare la intervenirea decăderii sunt corecte raportat la prevederile C. proc. civ., sancțiunea decăderii nu se impune în raport de prevederile art. 13 din Legea nr. 554/2004, care au statut de normă specială. Aceste dispoziții stabilesc că instanța solicită, în vederea soluționării litigiului de contencios administrativ, întreaga documentație care a stat la baza emiterii actului administrativ contestat. Pe cale de consecință, a constatat că înscrisurile depuse cu depășirea termenului procedural impus pârâtului pentru formularea apărărilor (constituind documentația administrativă care a stat la baza emiterii raportului de evaluare), sunt absolut necesare soluționării cauzei și, în cazul nedepunerii lor, ar fi fost solicitate din oficiu. Prin cererea de recurs nu se aduc critici concrete acestei argumentări, ci sunt reluate susținerile potrivit cărora trebuia să opereze sancțiunea decăderii pârâtei din dreptul de a propune/administra proba cu înscrisuri, raportat la prevederile C. proc. civ. În acord cu argumentația instanței de fond, Înalta Curte reține că pricina având ca obiect anularea raportului de evaluare nr. x din 27 ianuarie 2015 nu putea fi soluționată fără analizarea documentației care a stat la baza emiterii actului, probatoriul prevăzut de art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 administrându-se și din oficiu. Prin urmare, instanța de fond a respins în mod corect cererea reclamantului de decădere a autorității pârâte din dreptul de a propune și administra proba cu înscrisuri, întemeindu-se pe art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Instanța de fond nu a încălcat nicio regulă de procedură. Dimpotrivă, a acționat în acord cu prevederile art. 22 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora judecătorul are îndatorirea să stăruie prin toate mijloacele legale pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale, administrând din oficiu probele pe care le consideră necesare. Celelalte critici formulate prin cererea de recurs se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și se referă la greșita aplicare a dreptului substanțial în materia conflictului de interese. Cât privește repartizarea lucrării în cadrul ANI, instanța de fond a reținut, pe baza probatoriului administrat, că inspectorul de integritate inițial investit a formulat o cerere de redistribuire a lucrării, ca urmare a intervenirii situației de suspendare a raportului său de muncă prin intrarea în concediu de maternitate, fiind reluată repartizarea aleatorie conform raportului nr. x din 31 octombrie 2014. Recurentul afirmă fără nici un temei că nu ar fi fost dovedită în cauză împrejurarea obiectivă care a condus la reluarea repartizării aleatorii a lucrării. Dimpotrivă, probatoriul administrat în cauză de către Agenția Națională de Integritate pe acest aspect este edificator și coroborat, fiind evidențiat concret în motivarea sentinței recurate. Prin urmare, este nefondată și critica referitoare la stabilirea unor fapte relevante în cauză, fără probe în sensul reținut. Recurentul-reclamant afirmă că atât instanța de fond cât și autoritatea administrativă emitentă a raportului de evaluare au procedat greșit la coroborarea normelor în materia conflictului de interese cuprinse în Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali cu cele conținute în Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu trimitere la Legea administrației publice locale nr. 215/2001. Legea nr. 161/2003, prin articolele 70, 71 și 77, cu trimitere la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 (devenit, la republicarea legii, art. 46 alin. (1) din lege), precum și Legea nr. 393/2004, prin art. 75 și art. 77 sunt interferente în materia conflictului de interese referitor la activitatea consilierilor locali. Prin urmare, aceste prevederi legale au fost în mod corect aplicate coroborat, în cauză. Recurentul-reclamant, în calitate de consilier local, a participat la adoptarea hotărârii Consiliului local al orașului Cavnic nr. x/2011, prin care au fost aprobate PUD-ul nr. x/2010 cu denumirea "Complex căsuțe de vacanță și agrement, zona Poieni I" și scoaterea la licitație publică în vederea concesionării a terenului pentru construire căsuțe de vacanță, fiind desemnată și comisia de evaluare a ofertelor în cadrul procedurii de concesionare, comisie din care a făcut parte și reclamantul. Apoi, a participat la procedura de concesionare, atât în calitate de membru al comisiei de evaluare cât și în calitate de ofertant, încheind ulterior contractul de concesiune nr. x din 16 iunie 2011. Această situație a fost legal încadrată ca situație de conflict de interese, în sensul definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003. Astfel, corect s-a reținut că recurentul-reclamant, prin participarea la adoptarea hotărârii, în condițiile în care avea un interes personal în problema supusă dezbaterii, a încălcat prevederile exprese ale art. 77 coroborate cu art. 75 din Legea nr. 393/2004, precum și prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001. În aplicarea acestor dispoziții legale, instanța de fond nu trebuia să facă o analiză a măsurii în care votul favorabil exprimat de reclamant pentru adoptarea hotărârii ar contraveni interesului public sau a împrejurării dacă reclamantul a acordat prioritate interesului personal în detrimentul interesului public, așa cum susține reclamantul. Legea impune consilierului local să nu participe la deliberare și la adoptarea hotărârii, când are un interes personal patrimonial în problema supusă dezbaterii consiliului local, fără să distingă în funcție de criteriile invocate de recurent. De asemenea, cu aplicarea corectă a legii, prima instanță a reținut că nu au relevanță împrejurările faptice invocate de reclamant, potrivit cărora, de bună credință, ar fi informat secretarul de ședință asupra interesului său de a participa la procedura de concesionare și că ar fi fost îndrumat să participe la vot. Cât privește existența interesului personal de natură patrimonială, acesta rezultă cu prisosință din participarea la procedura de concesionare în calitate de ofertant, soldată cu preluarea în concesiune a suprafeței de 238 mp teren în vederea construirii unei case de vacanță. Faptul că, în conformitate cu HCL al orașului Cavnic nr. x/2011, contractul de concesiune a încetat prin renunțarea concesionarului nu are nicio relevanță în cauză, constituind o împrejurare ulterioară celor care au condus la constatarea situației de conflict de interese. Recurentul arată că renunțarea la beneficiul contractului de concesiune demonstrează că nu a obținut un beneficiu, nefiind astfel îndeplinite condițiile constatării conflictului de interese. Aceste susțineri sunt nefondate întrucât interesul personal de natură patrimonială a existat la data participării recurentului la adoptarea hotărârii de consiliu local. Or, legea se raportează la data îndeplinirii atribuțiilor de către consilierul local. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.