ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3043/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 21 iulie 2014 și precizată ulterior, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 2 iulie 2014, întocmit de pârâtă.

Prin Sentința civilă nr. 89 din 10 februarie 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată și precizată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva Sentinței civile nr. 89 din 10 februarie 2015 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta A., invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, și solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în principal, rejudecarea litigiului în fond, cu consecința admiterii acțiunii și anulării raportului de evaluare, iar în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

În ceea ce privește încălcarea prevederilor art. 15 din Constituția României, recurenta-reclamantă susține că, în speță, Agenția Națională de Integritate nu are competența temporală necesară pentru emiterea raportului de evaluare.

Astfel, anterior Legii nr. 144/2007, verificarea averii dobândite în perioada exercitării mandatelor, a îndeplinirii funcțiilor ori demnităților publice, sau, după caz, a conflictelor de interese și a incompatibilităților, era reglementată legislativ prin Legea nr. 161/2003, competența de a constata existența unui conflict de interese sau a unei incompatibilități în cazul aleșilor locali, revenind Prefectului.

După intrarea în vigoare a Legii nr. 144/2007, s-a înființat Agenția Națională de Integritate care avea competența materială descrisă în art. 1 al actului normativ indicat. Sub aspect temporal, aceasta putea constata fapte comise după intrarea legii în vigoare, aplicându-se același principiu al neretroactivității legii. Așadar, pentru faptele anterioare anului 2007 - mai exact 28 mai 2007 - Agenția Națională de Integritate nu avea competență, iar pentru cele ulterioare acestei perioade, legea i-a conferit o competență în acest sens.

Prin Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale normele care reglementează activitatea Agenției Naționale de Integritate, inclusiv cele care privesc competența, prevăzute în Legea nr. 144/2007, astfel încât, după 5 mai 2010 (data publicării în Monitorul Oficial a acestei decizii), un anumit interval de timp nu a existat cadrul legal pentru ca intimata să-și exercite atribuțiile. În consecință, ca urmare a abrogării ca neconstituționale a dispozițiilor referitoare la competență, organul administrativ exista doar formal, acesta neputând să își desfășoare activitatea.

Ulterior datei de 5 septembrie 2010 - când a intrat în vigoare Legea nr. 176/2010, care a creat cadrul legal pentru constatarea faptelor care intră în domeniul său de activitate - Agenția Națională de Integritate avea competență pentru faptele săvârșite ulterior intrării în vigoare a legii (5 septembrie 2010).

În condițiile arătate, dacă Agenția Națională de Integritate nu mai avea competența în perioada 28 mai 2007 - 5 septembrie 2010 să constate și să evalueze faptele, aceste prerogative îi reveneau organului administrativ competent potrivit dispozițiilor Legii nr. 161/2003, înainte ca acesta să-și piardă competența prin înființarea Agenției Naționale de Integritate potrivit Legii nr. 144/2007, și anume Prefectul.

Recurenta-reclamantă critică și încălcarea de către instanța de fond a dispozițiilor art. 1235 și următoarele din C. civ. din 2009, în ceea ce privește lipsa cauzei juridice a actului atacat, determinată de lipsa unui interes public care să fie protejat prin emiterea raportului de evaluare, sub aspectul prescripției dreptului de a aplica o sancțiune, ca urmare a constatării incompatibilității.

În materia conflictelor de interese și a incompatibilităților, scopul este aplicarea unei sancțiuni de către Prefect, după întocmirea de către Agenția Națională de Integritate a raportului de evaluare. Această sancțiune se aplică potrivit art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în termen de trei ani de la încetarea stării de incompatibilitate. Or, la momentul la care intimata-pârâtă a fost sesizată în vederea evaluării (18 iunie 2013), starea de incompatibilitate a reclamantei încetase, ultimul contract încheiat de societatea B. S.R.L., cu privire la care s-a constatat o stare de incompatibilitate, fiind încheiat la data de 9 noiembrie 2009.

În consecință, făcând aplicarea art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în cazul de față, a operat prescripția dreptului de aplicare a unei sancțiuni la data de 9 noiembrie 2012.

O altă critică formulată de recurenta-reclamantă vizează aplicarea greșită a prevederilor art. 90 din Legea nr. 161/2003, prima instanță înlăturând susținerile potrivit cărora, în speță, nu sunt incidente dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Recurenta apreciază că acest text de lege prevede o enumerare limitativă a tipurilor de contracte ce intra sub incidența stării de incompatibilitate, iar contractele de formare profesională nu se cuprind în categoria contractelor de prestări servicii, fiind reglementate prin dispozițiile speciale ale art. 13 din O.G. nr. 129/2000.

Recurenta-reclamantă mai arată că instanța de fond a aplicat greșit prevederile art. 8 din Legea nr. 176/2010 și art. 7 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului, în ceea ce privește previzibilitatea normei legale și natura penală a acuzației, susținând că norma cuprinsă în art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu era previzibilă la momentul încheierii contractelor, întrucât nu exista o jurisprudență clară în materia incompatibilităților.

Ultima critică formulată de recurenta-reclamantă privește aplicarea greșită a prevederilor art. 92 alin. (6) din Legea nr. 161/2003 și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, referitor la presupusa irelevanță a faptului că mandatul de consilier județean a încetat.

Recurenta susține că starea de incompatibilitate a existat în raport cu mandatul de consilier județean din perioada 2008 - 2012. Or, având în vedere că o eventuală sancțiune ar consta în încetarea mandatului de consilier județean, este evident că trebuie să înceteze mandatul de consilier județean existent în momentul creării situației de incompatibilitate. Însă, în măsura în care mandatul respectiv a încetat în anul 2012, rezultă că acesta nu poate înceta încă o dată.

În plus, în conformitate cu art. 92 alin. (6) din Legea nr. 161/2003, prevederile alin. (1) și (3) nu se aplică dacă, până la emiterea ordinului de către prefect, se face dovada că încălcarea dispozițiilor art. 90 a încetat. Or, având în vedere că din anul 2009, contractele încheiate și-au încetat efectele juridice și mandatul de consilier județean a încetat, în speță, sunt aplicabile prevederile art. 92 alin. (6) din legea menționată.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând susținerile formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14 decembrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, este nefondat, sentința recurată fiind pronunțată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei.

Prin Raportul de evaluare nr. x din 2 iulie 2014 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate, contestat prin acțiunea dedusă judecății, s-a reținut că reclamanta A. s-a aflat în stare de incompatibilitate întrucât, în perioada exercitării mandatului de consilier județean în cadrul Consiliului Județean Cluj, S.C. B. S.R.L, societate comercială la care reclamanta deține calitatea de asociat și funcția de administrator începând cu data de 29 martie 2007, a încheiat contractul de formare profesională nr. x din 25 mai 2009 cu R.A. Aeroport Cluj Napoca, contractul de prestări servicii nr. x din 4 iunie 2009 cu S.C. C. S.A., contractul de formare profesională nr. x din 27 mai 2009 cu S.C. D. S.A. și contractul de formare profesională nr. x din 9 noiembrie 2009 cu Spitalul Clinic de Recuperare Cluj-Napoca, contracte ce au ca obiect prestarea serviciului de formare profesională, încălcând astfel dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Susținerile recurentei-reclamante vizând nerespectarea prevederilor art. 15 din Constituția României, sunt neîntemeiate.

Principiul neretroactivității legii, prevăzut la art. 15 alin. (2) din Constituție, impune ca la analiza regimului incompatibilității să fie avute în vedere criteriile existente la data numirii funcție în funcție, orice modificare ulterioară a legii, inclusiv cea referitoare la incompatibilități, neputând afecta mandatele în curs de executare.

Înalta Curte apreciază că în cauză nu a avut loc. o aplicare retroactivă a legii, întrucât verificarea s-a raportat la prevederile legale în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării, respectiv art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 reprezintă norme de drept material, întrucât reglementează regimul juridic al incompatibilităților, stabilind astfel conținutul unui element substanțial al raportului juridic.

Normele de drept material sau substanțial reprezintă acele norme juridice care vin să reglementeze drepturile, obligațiile și capacitatea persoanelor în raporturile lor patrimoniale sau nepatrimoniale, dar și în raporturile lor față de stat sau de organele acestuia. În schimb, normele de drept procedural reprezintă acele norme juridice care stabilesc organele, forma și mijloacele necesare existenței și aplicării normelor de drept material.

Principiul aplicării imediate a legii noi se justifică în cazul normelor de drept procedural prin aceea că, față de conținutul acestor norme, nu se poate ajunge la o suprimare a unor situații juridice și nici nu se poate aduce atingere unor drepturi câștigate sub imperiul legii vechi.

Or, principiul aplicării imediate a legii noi, specific normelor de drept procedural, nu poate conduce la suprimarea unei situații juridice născute anterior intrării în vigoare a legii noi. Dacă în materia normelor de drept procedural principiul aplicării imediate a legii noi reprezintă regula, normele de drept substanțial sunt guvernate de principiul neretroactivității legii civile noi.

Normele de procedură cuprinse în Legea nr. 176/2010 au conferit autorității intimate cadrul legal de exercitare a competențelor și atribuțiilor sale, în vederea îndeplinirii scopului prevăzut la art. 8 din același act normativ și sunt de imediată aplicare, și în privința situațiilor născute anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, precum celor reglementate în speță de prevederile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

În legătură cu acest aspect, Înalta Curte nu poate reține temeinicia susținerilor recurentei-reclamante vizând încălcarea competenței temporale a Agenției Naționale de Integritate, în condițiile în care, verificările au fost inițiate urmare a unei sesizări înregistrate la autoritatea intimată la data de 24 iulie 2013, după intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010.

Prin urmare, întreaga procedură s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate de Legea nr. 176/2010, iar din punct de vedere al dreptului material, faptele au fost analizate și încadrate juridic în prevederile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării, cu respectarea principiului tempus regit actum.

În conformitate cu prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, activitatea procedurală de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează de către Agenția Națională de Integritate, evident cu respectarea principiului mai sus enunțat, atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

În ceea ce privește invocarea de către recurentă a Deciziei nr. 415 din 14 aprilie 2010, pronunțată de Curtea Constituțională, prin care au fost declarate ca fiind neconstituționale mai multe dispoziții din Legea nr. 144/2007, se apreciază că cele statuate prin decizia menționată nu produc vreo consecință cu privire la legalitatea raportului de evaluare contestat, întrucât acesta a fost emis în baza prevederilor Legii nr. 176/2010 iar nu a dispozițiilor din Legea nr. 144/2007, declarate neconstituționale.

Instanța de control judiciar apreciază nefondată și critica recurentei-reclamante privind operarea în cauză a prescripției dreptului de aplicare a vreunei sancțiuni.

Cele trei tipuri ale răspunderii administrative (disciplinară, contravențională și patrimonială) presupun declanșarea unor proceduri prealabile, reglementate prin acte normative cu caracter special, derogatoriu de la dispozițiile Legii nr. 161/2003 sau ale Legii nr. 176/2010.

În cadrul prezentei acțiuni, ce are ca obiect anularea raportului de evaluare, se analizează legalitatea acestui act administrativ, fără a se stabili răspunderea administrativă în persoana celui evaluat.

Instanța de contencios administrativ nu poate analiza o eventuală răspundere contravențională în lipsa încheierii procesului-verbal de contravenție sau răspundere disciplinară, în lipsa cercetării prealabile disciplinare și a emiterii unui act de sancționare. De asemenea, răspunderea patrimonială poate interveni numai după ce actul administrativ atacat s-a constatat a fi nelegal întocmit.

În consecință, analiza prescripției răspunderii administrative poate fi efectuată de către instanța învestită cu o acțiune în răspundere disciplinară, contravențională sau patrimonială și nu de către instanța de contencios administrativ învestită cu analiza legalității actului administrativ emis de autoritatea competentă, cum este cazul în speță.

Critica recurentei-reclamante vizând aplicarea greșită a prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, este neîntemeiată.

Înalta Curte împărtășește opinia exprimată de judecătorul fondului potrivit căreia contractele încheiate de societatea comercială la care reclamanta deține calitatea de asociat și funcția de administrator, reprezintă contracte de prestări servicii, indiferent de denumirea pe care o poartă, dovadă fiind și beneficiul obținut în urma încheierii acestor contracte de formare profesională.

Prin urmare, contrar susținerilor recurentei, denumirea de furnizor de formare profesională prevăzută de norma specială, are în vedere categoria largă a prestatorilor de servicii, iar enumerarea diferitelor forme de contracte comerciale din cuprinsul art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, nu are un caracter limitativ.

În contextul argumentelor expuse anterior, referirea strictă la termenii "furnizori de formare profesională", utilizați de art. 13 din O.G. nr. 129/2000, nu validează opinia recurentei potrivit căreia la nivelul anului 2009, la momentul încheierii contractelor, nu se putea vorbi de o aplicare previzibilă a dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte nu poate reține nici susținerile recurentei-reclamante cu privire la natura penală a acuzației aduse de către intimata Agenția Națională de Integritate.

Prin raportul de evaluare contestat s-a stabilit existența unei incompatibilități, reglementate în mod expres de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, dispoziții încălcate de către recurentă prin semnarea unui număr de 4 contracte având ca obiect prestarea serviciului de formare profesională.

În acord cu interpretarea primei instanțe, se apreciază că, raportat la caracterul autonom al noțiunii de "acuzație în materie penală", în speță, ulterior constatării definitive a existenței situației de incompatibilitate, se poate pune în discuție aplicarea unei sancțiuni cu caracter administrativ constând în restrângerea dreptului de a ocupa o funcție publică pentru o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, ce nu poate fi privită însă ca o sancțiune punitivă, preventivă și represivă, în sensul stabilit de art. 6 și art. 7 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În ceea ce privește critica recurentei-reclamante vizând aplicarea greșită a prevederilor art. 92 alin. (6) din Legea nr. 161/2003, instanța de control judiciar reține că aceste dispoziții legale nu sunt aplicabile în prezenta cauză, având în vedere că starea de incompatibilitate a fost constatată de Agenția Națională de Integritate, în conformitate cu art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, nefiind incidentă ipoteza reglementată de textul de lege criticat.

Cum în speță, recurenta-reclamantă nu a renunțat la contractele încheiate în termenul stabilit de art. 92 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, sancțiunea care intervine este aceea a încetării de drept a mandatului de ales local, prevăzută de art. 92 alin. (3) din legea menționată.

În legătură cu aspectele în discuție se apreciază ca fiind relevante și considerentele reținute de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 25 alin. (2) teza a doua și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, a art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 și a art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

Prin decizia menționată, Curtea Constituțională a constatat că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 sunt constituționale în măsura în care sintagma "aceeași funcție" se referă la toate funcțiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeași lege, argumentând astfel:

"/.../Pentru a corespunde exigențelor de claritate, precizie și previzibilitate, Curtea constată că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, în partea referitoare la "aceeași funcție", trebuie interpretate în sensul voinței legiuitorului de asigurare a integrității în exercitarea funcțiilor publice, inclusiv prin stabilirea unor interdicții și aplicarea unor sancțiuni în cazul persoanelor cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului incompatibilităților sau conflictului de interese.

Astfel, plecând de la premisa că intenția legiuitorului a fost aceea de a sancționa persoanele cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului juridic privind incompatibilitățile sau conflictul de interese, fără a face vreo diferență între tipul funcțiilor elective deținute, Curtea constată că atribuirea pentru sintagma "aceeași funcție" a înțelesului unic de funcția care a generat starea de incompatibilitate sau conflict de interese este de natură să lipsească de eficacitate norma juridică respectivă, contrar spiritului Legii nr. 176/2010./…/Pe cale de consecință, pentru a integra prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua în litera și spiritul Legii nr. 176/2010, astfel încât acestea să corespundă voinței reale avute de legiuitor la momentul adoptării lor, conținutul acestora trebuie interpretat în sensul că odată constatată definitiv existența unei stări de incompatibilitate sau conflict de interese, persoana în sarcina căreia această stare a fost stabilită decade din dreptul de a mai ocupa orice altă funcție eligibilă, prevăzută de art. 1 din lege, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. Curtea menționează că, în litera și spiritul legii, poate subzista doar interpretarea potrivit căreia o persoană care a ocupat, spre exemplu, funcția de consilier local sau județean și cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau încălcarea regimului privind conflictul de interese nu mai poate ocupa, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, nicio altă funcție eligibilă (spre exemplu, senator, deputat, primar, consilier local etc.)."

În concluzie, în cauză, împrejurarea că mandatul de consilier județean al recurentei, sub incidența căruia s-a constatat existența stării de incompatibilitate, s-a încheiat în anul 2012 iar recurenta se află, în continuare, în exercitarea funcției publice de consilier județean pentru un nou mandat, nu determină imposibilitatea aplicării în prezent a dispozițiilor art. 92 alin. (3) din Legea nr. 161/2003.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinței civile nr. 89 din 10 februarie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 octombrie 2017.

Procesat de GGC - MM