ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1401/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată la data de 12 iulie 2017, pe rolul Curții de Apel Craiova, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională De Integritate, a contestat Raportul de evaluare nr. x/03.07.2017, solicitând anularea acestuia ca fiind nelegală și netemeinică.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 599/2017 din 13 noiembrie 2017, Curtea de Apel Craiova a admis acțiunea formulată reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională De Integritate și a anulat Raportul de Evaluare nr. x/03.07.2017 emis de A.N.I.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, în esență, recurenta-pârâtă a susținut următoarele critici: Hotărârea primei instanțe este rezultatul încălcării și aplicării greșite a prevederilor art. 12 din Legea nr. 176/2010 și a art. 70 și art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 46 din Legea nr. 215/2001 și a art. 77 din Legea nr. 393/2004. Din dispozițiile legii nr. 176/2010, rezultă că inspectorul de integritate poate declanșa evaluarea respectării regimului incompatibilităților, conflictelor de interese sau declarării averii din oficiu sau la sesizarea oricărei persoane fizice sau juridice. Astfel, inspectorul de integritate, legal sesizat pentru un incident de integritate, are posibilitatea de a evalua toate cele trei paliere prevăzute de Legea nr. 176/2010, respectiv incompatibilitățile, conflictele de interese și declararea averii, pentru persoana respectivă. Concret, dacă un inspector de integritate a fost sesizat că un primar a încălcat regimul incompatibilităților iar din actele comunicate inspectorului rezultă că acea persoană a săvârșit și un conflict de interese, inspectorul de integritate poate emite un raport de evaluare cu privire la această situație singura sa obligație fiind aceea de a informa persoana evaluată cu privire la situația de conflict de interese identificată și de a-i solicita un punct de vedere anterior emiterii raportului de evaluare. În speța dedusă judecății, inspectorul de integritate a fost sesizat legal cu privire la faptul că A., consilier local în cadrul Consiliului Local Rovinari, județul Gorj, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese și incompatibilităților, deoarece deține și funcția de consilier juridic în cadrul S.C. Apă Canal Salubritate Rovinari. Din actele solicitate de inspector a rezultat că reclamantul, la data de 23.06.2014 a participat la ședința Consiliului Local Rovinari pentru deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 58/23.06.2014 privind aprobarea Planului de reorganizare, al organigramei și statului de funcții pentru S.C. Apă Canal Salubritate S.R.L., fără a anunța la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl are în problema supusă dezbaterilor la punctului trei de pe ordinea de zi "Proiectul de hotărâre privind aprobarea Planului de reorganizare, al organigramei și statului de funcții pentru S.C. Apă Canal Salubritate SRL" abținându-se de la votul proiectului de hotărâre (conform Procesului-verbal al ședință din data de 23.06.2014. Fiind identificata această situație de conflict de interese, inspectorul de integritate a procedat ia informarea persoanei evaluate, prin intermediul unei scrisori recomandate, nr. x, confirmare de primire datată 14.04.2017, despre faptul că au fost identificate elemente în sensul existenței unui conflict de interese (respectiv a participat, la data de 23.06.2014, la ședința Consiliului Local Rovinari pentru deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 58/23.06.2014 privind aprobarea Planului de reorganizare, al organigramei și statului de funcții pentru S.C. Apă Canal Salubritate S.R.L. - societate în cadrul căreia acesta deținea funcția remunerată de consilier juridic, abținându-se de la vot, iar urmare a adoptării hotărâri nr. 58/23.06.2014 postul său de jurist consult nu a fost desființat, persoana evaluată fiind transferată de la Sectorul Apă - Canal la Sectorul Târg-Piață, încălcând astfel dispozițiile ari. 70, art. 71 și art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și dispozițiile art. 75 lit. c) și ari. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și invitat să prezinte un punct de vedere în acest sens. Prin urmare, contrar celor reținute de instanța de fond, procedura prevăzută de Legea nr. 176/2010 a fost respectată, activitatea de evaluare fiind declanșată ca urmare a unei sesizări a unei persoane fizice, fiind astfel incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Contrar celor reținute de instanța de fond, intimatul-reclamant a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local Rovinari nr. 58/23.06.2014, nefiind respectate dispozițiile art. 46 din Legea 215/2001 și ale art. 77 din Legea nr. 393/2004. Reclamantul avea obligația de a respecta regimul juridic al conflictelor de interese și trebuia să se abțină de la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local Rovinari nr. 58/23.06.2014 întrucât avea un interes personal în adoptarea respectivei hotărâri. Existența interesului patrimonial generează în sarcina alesului local vizat două obligații: anunțarea la începutul dezbaterilor, a interesului personal pe care îl are în problema respectivă și abținerea de la deliberarea și adoptarea hotărârii cu privire la problema respectivă. Recurenta a susținut că cele două condiții nu au fost respectate. Astfel, așa după cum rezultă din procesul-verbal al ședinței din 23.06.2014, reclamantul nu a declarat la începutul ședinței, în plenul adunării consilierilor, faptul că se află în conflict de interese si nu participă la deliberarea și adoptarea hotărârii respective. Contrar celor reținute de instanța de fond, abținerea de la deliberare și adoptarea hotărârii presupune ca persoana aflată în conflict de interese să nu fie prezentă fizic la momentul discutării chestiunii supuse dezbaterii, interpretarea textului de lege de către instanța de fond fiind una eronată. Deliberarea, în cazul organelor colegiale, presupune discutarea tuturor aspectelor care necesită clarificări, prezentarea argumentelor și a contraargumentelor urmate de dezbateri asupra acestora, finalizate prin vot. Derularea acestui proces trebuie realizată în lipsa consilierului interesat, pentru a nu influența în nici un fel deliberarea celorlalți consilieri asupra problemei în discuție, or din procesul-verbal al ședinței din 23.06.2014 și din cele menționate chiar de intimat, rezultă că acesta a participat la ședința consiliului local, votul său fiind contabilizat la abțineri. Astfel, la ședință au participat 16 consilieri iar reclamantul a fost prezent și a participat la adoptarea Hotărârii Consiliului Local votul său fiind contabilizat la abțineri, alături de alți doi consilieri locali. În opinia recurentei, instanța de fond a pronunțat o hotărâre care a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, în speță a prevederilor art. 12 din Legea nr. 176/2010 și a art. 70șiart. 77 din Legea nr. 161/2003 precum și a dispozițiilor art. 46 din Legea nr. 215/2001 și art. 77 din Legea nr. 393/2004.

Apărările formulate în cauză Intimatul-reclamant a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefundat și menținerea sentinței atacate ca fiind temeinică și legală.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 21 noiembrie 2018, în temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 5 martie 2020, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Examinând sentința recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate este fondat, în limitele și pentru următoarele considerente: Instanța de fond a fost investită cu soluționarea contestației împotriva raportului de evaluare nr. x/03.07.2017 întocmit de Agenția Națională de Integritate, prin care s-a reținut că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate încălcând astfel dispozițiile art. 70, art. 71 și art. 77 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și dispozițiile art. 75 lit. c) și art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, întrucât la data de 23.06.2014 a participat la ședința Consiliului Local Rovinari pentru deliberarea și adoptarea proiectului Hotărârii Consiliului Local nr. 58 privind aprobarea Planului de reorganizare, al organigramei și a ștatului de funcții pentru S.C. Apă Canal Salubritate S.R.L. - societate în care deține funcția de consilier juridic, fără a anunța la începutul dezbaterilor interesul personal pe care l-ar fi avut în problema supusă dezbaterilor, abținându-se de la votul proiectului de hotărâre, ulterior prin decizia nr. 99/29.08.2014 fiind menținut postul de consilier juridic ocupat în cadrul respectivei societăți. Prima instanță a admis acțiunea intimatului-reclamant și, în consecință, a anulat raportul de evaluare, reținând în esență, că intimatul-reclamant nu s-a aflat în conflict de interese întrucât, așa cum rezultă din procesul-verbal al ședinței consiliului local din data de 23.06.2014, dată la care a fost adoptată hotărârea menționată, reclamantul, deși a fost prezent la lucrările ședinței, s-a abținut de la vot. Instanța de fond a apreciat faptul că nu s-a consemnat în acest proces-verbal anunțarea interesului personal al reclamantului ca fiind o deficiență de redactare a acestuia, neimputabilă și care nu poate duce la concluzia că ar fi încălcat obligațiile legale ce revin consilierului local, iar în ceea ce privește susținerile ANI potrivit cărora obligația abținerii consilierului local de a participa la deliberare presupune lipsa sa fizică din cadrul ședinței, a arătat că nu au nici un fundament legal. Curtea de apel a reținut că sesizarea formulată de B. la data de 09.01.2014, nu poate reprezenta temeiul prevăzut de art. 12 alin. (1) pentru o faptă de conflict de interese petrecută ulterior sesizării, respectiv la data de 23.06.2014 și deși, sesizarea se poate face și din oficiu, potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 sesizarea din oficiu se face prin proces-verbal întocmit de președintele ANI, sau pe baza unei note întocmite de inspectorul de integritate, aprobată de conducerea inspectorilor de integritate; iar în cazul în care aceasta respinge propunerea de sesizare din oficiu, refuzul motivat se transmite președintelui Agenției, pentru a dispune fie începerea verificărilor, fie menținerea propunerii, iar pârâta nu a făcut dovada că s-ar fi sesizat din oficiu în modul descris imperativ de legiuitor. Instanța de fond, de asemenea a arătat că, prezența fizică a reclamantului la momentul discutării chestiunii supuse dezbaterii, nu echivalează cu participarea la dezbateri. Înalta Curte nu împărtășește opinia instanței de fond, apreciind că în cauză sunt îndeplinite condițiile pentru existența unui conflict de interese. În acest context, instanța de control judiciar constată că sunt fondate susținerile recurentei-pârâte, câtă vreme legiuitorul stabilește condițiile conflictului de interese în raport de participarea consilierului local la deliberarea și adoptarea unei hotărâri de consiliu local în legătură cu o problemă asupra căreia are un interes personal. Astfel, conflictul de interese este definit, de art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și a mediului de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. O definiție a conflictului de interese privind funcționarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, în sensul că " Conflictul de interese se naște în situația în care un funcționar public are un interes personal de natură să influențeze sau să pară a influența exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor sale oficiale ". Conflictul de interese privind aleșii locali este reglementat de Legea nr. 161/2003, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali și Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale. Potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 "Conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare". De asemenea, dispozițiile art. 47 din Legea nr. 393/2004 prevăd că "Aleșii locali sunt obligați să menționeze expres situațiile în care interesele lor personale contravin intereselor generale. În cazurile în care interesul personal nu are caracter patrimonial, consiliile locale pot permite participarea la vot a consilierului". Conform art. 75 din aceeași lege, "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte". Potrivit art. 25 din Legea nr. 215/2001 "Aleșii locali sunt primarul, consilierii locali, președintele consiliului județean și consilierii județeni. În asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor, aceștia îndeplinesc o funcție de autoritate publică, beneficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat". În cazul consilierilor locali, dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 statuează că "Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local". Ca o detaliere a acestei interdicții legale, art. 77 din Legea nr. 393/2004 reglementează în sensul că "1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". Reglementarea conflictului de interese prin prevederile art. 46 din Legea nr. 215/2001 a constituit obiectul excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea Constituțională statuând prin jurisprudența sa (Decizia nr. 951/25.06.2009) că textul legal stabilește garanții ale imparțialității autorităților publice și a membrilor consiliilor locale în exercitarea atribuțiilor lor. Rațiunea instituirii acestui conflict de interese, care intră sub incidența prevederilor Legii nr. 161/2003, este aceea de a asigura "eliminarea subiectivismului și interesului particular ori de grup" în cadrul forurilor decizionale ale autorităților publice (Decizia nr. 418/03.07.2014). În cauza de față, potrivit procesului-verbal al ședinței a Consiliului Local Rovinari pentru deliberarea și adoptarea proiectului Hotărârii Consiliului Local nr. 58 privind aprobarea Planului de reorganizare, al organigramei și a ștatului de funcții pentru S.C. Apă Canal Salubritate S.R.L., reclamantul A. a votat alături de ceilalți consilieri locali, votul său fiind înregistrat drept abținere. În raport de dispozițiile art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 precizate, în lumina principiului transparenței decizionale, Înalta Curte apreciază că intimatul-reclamant avea obligația să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor precum și abținerea de la procesul de votare. Aceasta deoarece art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 interzice participarea sa la deliberare, impunând ca intimatul-reclamant să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a se preveni participarea sa la deliberare în cadrul ședinței autorității deliberative, respectiv pentru a preveni influențarea hotărârilor acestei autorități prin prezența sa la deliberări. Prin urmare, contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că reclamantul avea obligația de a anunța interesul său personal în toate etapele premergătoare adoptării Hotărârii Consiliului Local nr. 58 privind aprobarea Planului de reorganizare, al organigramei și a ștatului de funcții pentru S.C. Apă Canal Salubritate S.R.L., la un moment anterior începerii dezbaterilor asupra acestei hotărâri, iar nicidecum la momentul votului, printr-un vot de abținere. Susținerea reclamantului - intimat în sensul că ar fi declarat la începutul ședinței că are un interes personal, nefiind culpa sa că această declarație nu a fost consemnată, este lipsită de fundament juridic, câtă vreme, potrivit art. 77 alin. 3in Legea nr. 393/200 "Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". De asemenea, instanța de control judiciar apreciază că sunt fondate susținerile recurentei-pârâte în sensul că inspectorul de integritate poate declanșa evaluarea respectării regimului incompatibilităților din oficiu sau la sesizarea oricărei persoane fizice sau juridice. În cuprinsul Legii nr. 176/2010 nu există nicio prevedere care să se opună ca inspectorul de integritate sesizat pentru un incident de integritate (ex. o situație de incompatibilitate) să evalueze și alte situații de incompatibilitate sau un conflict de interese, dacă din actele solicitate rezultă încălcarea altor dispoziții legale decât cele cu care a fost sesizat. Pentru aceste, Înalta Curte constată că este fondat recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate. 3. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate, va casa sentința atacată și va respinge acțiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată. PENTRU ACESTE MOTIVE,