Decizia nr. 5208/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 352/2017 a Curții de Apel Craiova

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2016 contestatoarea A. a formulat contestație împotriva Raportului de Evaluare nr. x/04.11.2016, întocmit în lucrarea nr. 42009/A/II/17.11.2015, de către inspectorul de integritate din cadrul ANI, în temeiul dispozițiilor art. 8, art. 9, art. 10 lit. b), e), f) - Secțiunea a 3-a din Capitolul I al Titlului II din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor publice pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 352 din data de 20 iunie 2017, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A. împotriva pârâtei Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/04.11.2016 întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 352 din data de 20 iunie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că că instanța de fond a pronunțat o hotărâre care a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 184 alin. (12) coroborate cu prevederile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 - după republicarea legii, dispozițiile art. 185 alin. (15) coroborate cu cele ale art. 178 alin. (1) lit. b) din actul normativ menționat. Incompatibilitățile privind medicii șefii de secție ai spitalelor publice sunt cele prevăzute pentru managerii de spital, și sunt reglementate în cuprinsul art. 178 alin. (1) lit. b) și art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 republicată, cu modificările și completările ulterioare. Noțiunile de "manager" și, respectiv "administrator" nu sunt distincte, întrucât potrivit definiției din dicționarul explicativ al limbii române, managementul presupune activități de organizare, conducere, administrare a cheltuielilor financiare. Astfel, funcția de administrator al unei societăți comerciale (în raport de care s-a reținut starea de incompatibilitate a reclamantei), și nu calitatea de asociat unic, presupune tot o activitate de conducere, administratorul efectuând toate operațiunile: necesare desfășurării activității societății în baza mandatului dat de către asociații/acționarii acesteia. Atât din conținutul celor două noțiuni, cât și din cuprinsul actelor societății la care A. deține calitatea de administrator, rezultă fără echivoc faptul că aceasta, efectuează, ca administrator, aceleași tipuri de activități pe care le desfășoară ca șef de secție în cadrul spitalului, încălcând astfel dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. b).) coroborate cu art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 cu modificările și completările ulterioare. Prin prisma analizării dispozițiilor art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 cu modificările și completările ulterioare, cu trimitere la incompatibilitatea reglementată de art. 178 alin. (1) lit. b).) din același act normativ, rezultă că există incompatibilitate între funcția de șef de secție de spital public, care se exercită în temeiul unui contract de administrare și funcția de manager, care în cazul persoanelor juridice de drept privat este denumită de Legea nr. 31/1990 republicată, cu modificările și completările ulterioare, administrator. Intenția legiuitorului, prin norma de trimitere de la art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 cu modificările și completările ulterioare, este în sensul de a institui incompatibilitatea șefilor de secție din spital care au contract de administrare cu exercitarea unei activități sau a oricărei alte funcții de administrare prin similitudine cu incompatibilitatea instituită managerului de spital de a exercita orice altă activitate sau funcție de manager. Legea nr. 95/2006 stabilește că funcția de șef de secție este una de conducere specifică spitalelor care sunt instituții publice, iar pe de altă parte, șeful de secție are ca atribuții realizarea managementului secției respective, atribuții asumate prin contractul de administrare. Or, Spitalul Județean de Urgență Slatina este o instituție publică în cadrul căreia funcția de șef de secție este o funcție de conducere. Așa cum rezultă din interpretarea dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. b).) coroborate cu art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 cu modificările și completările ulterioare, persoanele, care optează pentru aceste funcții, își asumă și limitările prevăzute de legiuitor tocmai în asigurarea îndeplinirii funcției deținute cu imparțialitate și independență. Regimul incompatibilităților și al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea ia baza exercitării oricăror funcții sau demnități publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situația de incompatibilitate sau conflict de interese în care se află persoanele cărora li se aplică aceste reglementări. Rațiunea instituirii unor interdicții și sancțiuni în cazul persoanelor față de care s-a constatat încălcarea regimului incompatibilităților și conflictelor de interese răspunde nevoii de prevenire și combatere a faptelor de corupție, sens în care Curtea Constituțională a arătat în jurisprudența sa (Decizia 1412 din 16 decembrie 2008; Decizia nr. 1.082 din 8 septembrie 2009; Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014) că "legiuitorul este liber să instituie în sarcina acelui personal obligații suplimentare, tocmai în considerarea activității pe care acesta o desfășoară". O altă critică de nelegalitate pe care o formulează recurenta-pârâtă vizează motivarea instanței de fond potrivit căreia " … interdicțiile reglementate de art. 178 alin. (1) lit. b).) din Legea nr. 95/2006... se aplică unei persoane care exercită această funcție în urma promovării examenului sau concursului, iar nu celor care asigură atribuțiile specifice funcției de șef de secție în baza unei delegări", interpretând astfel greșit dispozițiile acestui articol de lege. Așa cum se poate observa, legiuitorul nu a distins în cuprinsul art. 178 alin. (1) lit. b).) coroborat cu art. 185 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 republicată, cu modificările și completările ulterioare în sensul că incompatibilitatea respectivă ar exista doar în situația șefului de secție definitiv, nu și a celui interimar, cu atât mai mult cu cât nu există nicio rațiune pentru a se proceda într-o asemenea manieră. Astfel, indiferent dacă o persoană este numită șef de secție definitiv, sau doar interimar, voința legiuitorului de reglementare a stării de incompatibilitate este aceeași, în ambele situații persoana respectivă exercitând aceleași atribuții de conducere. Prin urmare, incompatibilitatea prevăzută de textele de lege menționate mai sus se aplică și șefului de secție interimar, or, în speță, intimate-reclamantă A. s-a aliat în stare de incompatibilitate, întrucât în perioada 24.10.2012-18.02.2016 a deținut, simultan, atât funcția de șef secție Pediatrie în cadrul Spitalului Județean de Urgență Slatina, județul Olt, cât și funcția de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L., încălcând astfel dispozițiile art. 184 alin. (12) coroborate cu prevederile art. 180 alin. (1). lit. b) din Legea nr. 95/2006 după republicarea legii, dispozițiile art. 185 alin. (15) coroborate cu cele ale art. 178 alin. (1) lit. b) din acest act normativ. În final, recurenta-pârâtă solicită ca prin hotărârea pe care o va pronunța instanța să dispună menținerea actului de constatare, respectiv a Raportului de evaluare nr. x/04.11.2016, prin care s-a stabilit starea de incompatibilitate în ceea ce o privește pe intimata-reclamantă, constatându-se că a deținut simultan, atât funcția de șef secție Pediatrie în cadrul Spitalului Județean de Urgență Slatina, jud. Olt, cât și funcția de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L., în perioada 24.10.2012- 18.02.2016.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 16 octombrie 2019.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor intimatei-reclamante invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu examinarea legalității raportului de evaluare nr. x/04.11.2016, întocmit în lucrarea nr. 42009/A/II/17.11.2015, prin care s-a reținut starea de incompatibilitate, întrucât în perioada 24.10.2012-18.02.2016 a deținut, simultan, atât funcția de șef secție Pediatrie în cadrul Spitalului Județean de Urgență Slatina, județul Olt, cât și funcția de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L. Prima instanță a admis acțiunea reclamantei reținând că aceasta nu a desfășurat în cadrul S.C. C. S.R.L. activitate sau funcție de manager, ci a exercitat atribuții de administrare în limitele unui mandat care nu implică putere de decizie. Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate de recurenta-pârâtă, Înalta Curte va avea în vedere că, potrivit art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, respectiv art. 178 alin. (1) lit. b) în actuala numerotare a legii: "(1) Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (...) b) exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate.". Totodată, potrivit art. 184 alin. (2) și alin. (12) din Legea nr. 95/2006, respectiv art. 185 alin. (2) și alin. (15) în actuala numerotare a legii: "(2) În spitalele publice funcțiile de șef de secție, șef de laborator, asistent medical șef sunt funcții de conducere și vor putea fi ocupate numai de medici, biologi, chimiști și biochimiști sau, după caz, asistenți medicali, cu o vechime de cel puțin 5 ani în specialitatea respectivă. (12) Dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. b), c) și d) referitoare la incompatibilități și ale art. 180 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice." Având în vedere aceste dispoziții legale, precum și motivele de recurs formulate de recurenta-pârâtă, Înalta Curte constată că problema litigioasă în speță o reprezintă stabilirea naturii juridice și a gradului de similitudine dintre funcțiile de "administrator" și "manager". În primul rând, din actele depuse la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă își desfășoară activitatea în calitate de medic în cadrul Spitalului Județean de Urgență Slatina, iar prin decizia 495/23.10.2012, a fost numită în funcția de șef secție Pediatrie în cadrul Spitalului Județean de Urgența Slatina "până la ocuparea funcției prin concurs, nu mai mult de 6 luni", însă delegarea sa în funcție a fost prelungită succesiv, pe câte o perioadă de cel mult 6 luni, până în anul 2016, prin decizie emisă de managerul unității sanitare ca urmare a neocupării postului de șef de secție prin concurs. De asemenea, se constată că intimata-reclamantă a deținut funcția de administrator la S.C. B. S.R.L. începând cu data de 17.10.2008, funcție din care a fost revocat prin decizia nr. 1/17.06.2016 a asociatului unic al societății. Apreciind că deținerea simultană a celor două calități, respectiv calitatea de medic șef de secție și cea de administrator la o societate comercială, creează o stare de incompatibilitate prin raportare la dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. b) și art. 185 alin. (15) din Legea 95/1996, coroborate cu art. 115 din Legea 161/2003, recurenta-pârâtă a întocmit raportul de evaluare contestat în cauză în care a reținut starea de incompatibilitate a intimatei-reclamante. Din perspectiva dispozițiilor legale incidente în prezenta cauză, Înalta Curte consideră a fi fondate criticile de nelegalitate formulate de recurenta-pârâtă cu privire la existența unei identități conceptuale și atribuționale între noțiunile de "administrator" și "manager", întrucât, în opinia Înaltei Curți, activitatea de conducere și administrare din sectorul privat se subsumează unei activități sau funcții de manager. În materia incompatibilităților, normele legale sunt de strictă interpretare, reținându-se că Legea nr. 95/2006, care stabilește expres incompatibilitățile pentru funcția de șef de secție, operează cu noțiunea de "manager", dispunând la art. 180 alin. (1) lit. b), raportat la art. 184 alin. (12), că funcția de șef de secție este incompatibilă cu exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager. Într-adevăr, Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale nu folosește termenul de "manager" pentru a desemna persoana responsabilă cu conducerea societății comerciale, ci menționează că, societățile comerciale și celelalte entități private sunt conduse de administratori sau directori, în funcție de sistemul de conducere ales de către aceste entități. Noțiunea de administrator al unei societății comerciale este definită ca fiind "persoana fizică sau persoana juridică, asociat sau neasociat, care efectuează toate operațiunile cerute pentru aducerea la îndeplinire a obiectului de activitate al societății, cu restricțiile arătate în actul constitutiv, în baza mandatului încredințat de către asociații reuniți în adunarea generală". Potrivit dispozițiilor art. 1 din Legea contractului de management nr. x/1993, modificată, "Contractul de management este acordul dintre o persoană juridică care desfășoară o activitate economică, în calitate de proprietar, și un manager căruia îi este încredințată organizarea, gestionarea și conducerea activității proprietarului, pe baza unor obiective și criterii de performanță cuantificabile, în schimbul unei plăți." Art. 2 al aceluiași act normativ stipulează în mod expres că "Prevederile prezentei legi se aplică societăților comerciale în care statul deține acțiuni aferente unei cote de cel puțin 50% din capitalul social, inclusiv celor rezultate din reorganizarea regiilor autonome". În raport de aceste dispoziții legale, Înalta Curte constată că prin ambele noțiuni legiuitorul a definit activitatea de organizare, conducere, administrare a cheltuielilor financiare, diferența rezultând din modul de organizare a entității juridice, care în cazul persoanelor juridice de drept privat, terminologia folosită de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, este de administrator, director, cenzor, etc. Astfel, funcția de administrator al unei societăți comerciale (în raport de care s-a reținut starea de incompatibilitate a reclamantei), și nu calitatea de asociat unic, presupune tot o activitate de conducere, administratorul efectuând toate operațiunile necesare desfășurării activității societății în baza mandatului dat de către asociații/acționarii acesteia. Potrivit dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 95/2006 republicată, cu modificările și completările ulterioare, funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: a) exercitarea oricăror altor funcții salarizate, nesalarizate sau/și indemnizate, cu excepția funcțiilor sau activităților în domeniul medical în aceeași unitate sanitară, a activităților didactice, de cercetare științifică și de creație literar-artistică; b) exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate; c) exercitarea unei activități sau a unei funcții de membru în structurile de conducere ale unei alte unități spitalicești; d) exercitarea oricărei funcții în cadrul organizațiilor sindicale sau de profil. Art. 185 alin. (15) din același act normativ prevede: "Dispozițiile art. 178. alin. (1) lit. b), c) și d) referitoare la incompatibilități, și ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical, din spitalele publice". Atât din conținutul celor două noțiuni, cât și din cuprinsul actelor societății la care A. deține calitatea de administrator, rezultă fără echivoc faptul că aceasta, efectuează, ca administrator, aceleași tipuri de activități pe care le desfășoară ca șef de secție în cadrul spitalului, încălcând astfel dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. b) coroborate cu art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare. Prin prisma analizării dispozițiilor art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare, cu trimitere la incompatibilitatea reglementată de art. 178 alin. (1) lit. b).) din același act normativ, rezultă că există incompatibilitate între funcția de șef de secție de spital public, care se exercită în temeiul unui contract de administrare și funcția de manager, care în cazul persoanelor juridice de drept privat este denumită de Legea nr. 31/1990 republicată, cu modificările și completările ulterioare, administrator. Înalta Curte consideră a fi întemeiate susținerile recurentei-pârâte Agenția Națională de Integritate, care și-a fundamentat apărările pe similaritatea funcțiilor de conducere ocupate de intimata-reclamantă în sistemul public, respectiv în domeniul privat și pe care le-a apreciat a corespunde atribuțiilor legale de manager. Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că funcția de șef de secție poate fi considerată o funcție de conducere cu atribuții similare celei de administrator al societății comerciale, cu atât mai mult celei de manager. Potrivit art. 184 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, în forma în vigoare la momentul întocmirii raportului de evaluare, secțiile spitalului public sunt conduse de un șef de secție, numit prin concurs sau examen, iar funcția de șef de secție într-un spital public poate fi ocupată numai de medici. Totodată, potrivit art. 184 alin. (3) din același act normativ, funcția de șef de secție implică atribuții de îndrumare și de realizare a activității de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secției respective, răspunzând pentru calitatea actului medical, precum și atribuțiile asumate prin contractul de administrare. Din interpretarea sistematică a acestor prevederi legale, rezultă că, deși exercitată în cadrul unui spital public, în sensul dispozițiilor art. 188 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, funcția de șef de secție reprezintă o funcție publică de conducere de autoritate. Ceea ce deosebește în mod esențial o funcție publică de conducere de o funcție publică de autoritate sunt prerogativele, respectiv atribuțiile celor două tipuri de funcții. Diferența esențială între cele două categorii de funcții constă în faptul că funcția publică de autoritate implică exercitarea unor atribuții de decizie în privința bugetului, gestiunii patrimoniului instituției și realizării activității pentru care aceasta funcționează. Funcția de șef de secție, prevăzută de art. 184 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, presupune atribuții atât funcțional, la nivelul secției, cu privire la organizare și personal, la fixarea și realizarea obiectivelor specifice din activitatea secției, la gestiunea eficientă a bugetului primit, cât și sub aspect decizional, chiar dacă există posibilitatea ca, pentru toate celelalte probleme de organizare și de funcționare a instituției publice, să fie sesizate organele de conducere ale spitalului, competente să decidă, potrivit prevederilor legale. În concluzie, Înalta Curte apreciază că funcția de șef de secție deținută de intimata-reclamantă implică exercitarea unor atribuții de conducere identice cu cele de administrator al societății comerciale și cu cele de manager, exercitând dimensiunea decizională proprie acestor funcții. Totodată, în dezacord cu prima instanță, Înalta Curte constată că interdicțiile reglementate de art. 178 alin. (1) lit. b).) din Legea nr. 95/2006 se aplică atât unei persoane care exercită funcția de manager în urma promovării examenului sau concursului, precum și celor care asigură atribuțiile specifice funcției de șef de secție în baza unei delegări, deoarece, legiuitorul nu a distins în cuprinsul art. 178 alin. (1) lit. b).) coroborat cu art. 185 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 republicată, cu modificările și completările ulterioare în sensul că incompatibilitatea respectivă ar exista doar în situația șefului de secție definitiv, nu și a celui interimar. Având în vedere că intimata-reclamantă a exercitat funcția de șef de secție Pediatrie în cadrul Spitalului Județean de Urgența Slatina de la data numirii prin decizia 495/23.10.2012, până în anul 2016, delegarea fiind prelungită pe o perioadă mai mare de 3 ani, în mod greșit a reținut prima instanță că, în cazul șefilor de secție din spitalele publice instituirea incompatibilităților reglementate de textele de lege urmează a fi aplicabile unei persoane care exercită această funcție în urma promovării examenului sau concursului, în baza unui contract de administrare încheiat pe o durată de 3 ani, iar nu celor ce asigură atribuțiile specifice acesteia în baza unei delegări pe o perioadă de cel mult 6 luni, deoarece atribuțiile acesteia nu au fost limitate la o simplă perioadă de 6 luni, ci au fost prelungite prin delegări succesive. Scopul incompatibilităților este asigurarea obiectivității în exercitarea unei funcții publice și evitarea concentrării de către una și aceeași persoană, a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile, astfel încât stabilirea unei incompatibilități se justifică numai pe un conflict real între cele două funcții, care ar putea avea consecințe negative asupra modului lor de exercitare. Or, în cauza de față, acest conflict a fost relevat, atât timp cât atribuțiile funcțiilor deținute concomitent de intimata-reclamantă sunt identice, iar legea prevede în mod expres un caz de incompatibilitate între funcția de șef de secție și cea de administrator al societății comerciale, astfel cum s-a arătat anterior.

Temeiul de drept al soluției Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul D., va casa sentința atacată și, în rejudecare, va respinge acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.