ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2905/2020

Ședința publică din data de 29 iunie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin contestația înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la 13.08.2015, sub nr. x/2015, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate (ANI), în conformitate cu prevederile art. 22 din Legea nr. 176/2010, solicitând admiterea contestației și anularea Raportului de evaluare întocmit de inspectorul de integritate B., nr. x, și care a fost comunicat prin poștă persoanei evaluate reclamante la data de 29.07.2015.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 2971 pronunțată în data de 10.10.2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a calificat excepțiile invocate de reclamant ca fiind apărări de fond, respingând acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Împotriva sentinței nr. 2971 din data de 10.10.2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamantul A., încadrând în drept criticile sale în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 2,4,6 și 8 C. proc. civ.

A solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și în fond admiterea acțiunii și anularea Raportului de evaluare nr. x/27.07.2015 emis de Agenția Națională de Integritate.

Prin recursul său recurentul a susținut în esență că, lipsa unicității completului, a motivului de casare prevăzut în art. 488 (1) pct. 2 Noul C. proc. civ.

La pronunțarea sentinței recurate nu s-a administrat nicio probă, fiind al treilea judecător numit în cauza, care a pronunțat sentința după amânarea de pronunțare, aspect ce rezultă din dosarul instanței de fond și din portalul instanței ce însă nu prevede numele judecătorilor numiți si înlocuiți din dosarul în care s-a pronunțat hotărârea criticată.

Instanța de fond a respins toate excepțiile invocate de reclamant (excepția lipsei calității de reprezentant legal a inspectorului de integritate, excepția prescrierii generale a dreptului la acțiune în raport de termenul de 3 ani prevăzut în art. 2517 și, față de data sesizării către Agenție, excepția prescrierii speciale a dreptului la acțiune în conformitate cu art. 11 teza 2 cu referire la art. 12 din Legea nr. 176/2010, excepția lipsei de interes actual, excepția de nulitate absolută a raportului de evaluare în condițiile lipsei unui drept real la apărare în condițiile art. 6 din CEDO), care au fost calificate a fi apărări de judecătorul fondului, apărări pe care acesta le-a respins fără să se refere punctual la acestea și a respins și acțiunea ca nefondată, apreciind că deținerea celor două funcții, chiar daca din una este suspendat în condițiile legii prin decizie publicata în Monitorul oficial a primului ministru, deși nu sunt exercitate, fiind încălcate deciziile Curții constituționale, a legislației comunitare, a jurisprudenței ÎCCJ, motiv de casare prevăzut în art. 488 alin. 8 N. C. proc. civ., dar si a art. 488 alin. 1 punct 6 legat de omisiunile de prezentare de contraargumente la motivațiile reclamantului.

S-a susținut prin sentința recurată că Decizia nr. 449/2015 a Curții Constituțională nu se aplică pentru că apreciază că prevalentă și prioritară este Decizia ÎCCJ nr. 1557/19.05.2016 pronunțată în Dosarul nr. x/2014.

Prin sentința motivată nu se indică criticile și argumentele reclamantului, nu exista o contraargumentare clară țintă la argumentul punctual al reclamantului potrivit căruia o sesizare din 26.05.2011 făcuta de persoane către Agenție care îl privea pe reclamant i-a fost făcuta cunoscuta acestuia pe 17.02.2015, la aproximativ 4 ani de zile de la sesizarea Agenției, interval de timp prin care se încalcă termenul general de prescripție de 3 ani, de la data faptelor la care se refera Decizia nr. 449/2015 a Curții Constituționale, art. 2517 din C. civ., dar și principiile activității Agenției, care impun celeritate și termenele de soluționare ale unei cercetări disciplinare rezonabile, în condițiile art. 6 din CEDO având în vedere și miza acestei evaluări ce s-a realizat de Agenție.

Legea aplicabila în cauza în cazul oricărui tip de răspundere este cea de la data faptelor daca între timp nu a apărut o lege mai favorabilă persoanei evaluate (art. 15 alin. 2 din Constituție, art. 6,7 din CEDO).

Consideră recurentul că se impunea a se înlătura orice dispoziție care permite cenzurarea fără limită în timp pe cale incidentala a excepției de nelegalitate a actelor emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, reținând ca aceste dispoziții dacă nu sunt analizate așa cum sunt prevăzute în considerentele Deciziei nr. 449/2015, încalcă principiile constituționale și comunitare, mai ales că argumentele CEDO sunt perfect valabile din cauza Brumărescu c.Romania par. 62, având în vedere similitudinea de efecte juridice intre hotărârea judecătorească definitivă și actul administrativ irevocabil.

Nu se contraargumentează în sentința recurată de judecătorul fondului cu referire la apărarea reclamantului legat de termenul de prescripție speciala a dreptului la acțiune prev. de art. 11 teza a-II a din Legea nr. 176/2010 raportat la art. 12 din Legea nr. 176/2010, în condițiile în care aceste articole sunt prevăzute în raportul de evaluare a cărui anulare a solicitat-o.

Sentința motivata încalcă prevederile si raționamentul de la art. 18 alin. 2 din Legea nr. 544/2004 legat de judecarea în același registru și în baza acelorași principii ale operațiunilor administrative care stau la baza unui act de răspundere disciplinara in situația de fata sa judece legalitatea raportului de evaluare întocmit de Agenție, ce se comunica organului disciplinar in condițiile art. 21 și 26 din Legea nr. 176/2010, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 din noul C. proc. civ.

Astfel, actul administrativ preparatoriu întocmit în baza art. 18 alin. 2 din Legea nr. 544/2004 și în baza Legii nr. 176/2010 de Agenție are același regim, ca și actul de răspundere disciplinară.

De altfel, nici legat de motivația existentei nelegalității raportului emis de Agenție care retine greșit o alta stare de fapt raportată la data, funcții deținute de reclamant ce se răsfrânge in intervalul în care s-ar fi aflat în incompatibilitate nu este verificat.

Judecătorul fondului încalcă prevederile specialității și a pronunțat o hotărâre prin care critică nelegalitatea și lipsa de temeinicie a deciziei Curții Constituționale 449/2015, obligatorie din momentul publicării în Monitorul Oficial, depășindu-și competenta ce îi este atribuita prin lege, motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 4 N. C. proc. civ., în condițiile în care judecătorul fondului aplica legea și deciziile Curții Constituționale și nu face un control al considerentelor unei decizii ale Curții Constituționale, obligatorii la acest moment, motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 (4) din noul C. proc. civ.

Mai arată recurentul că este evidentă lipsa de previzibilitate, precizie a Legii nr. 176/2010, a art. 18 alin. 2 din Legea nr. 544/2004 dar și a Legii nr. 47/1992, în condițiile în care instanța de judecata nu respecta cele din considerentele unei decizii ale Curții Constituționale, încălcându-se art. 6,7 din CEDO, legislația în domeniu si jurisprudenta ICCJ legata de condiția exercitării simultane a doua funcții apreciate a fii incompatibile (art. 25, 26 din Legea nr. 176/2010 și Legea nr. 161/2003) și nu doar a deținerii a doua funcții de către judecătorul fondului.

Se invocă și modificările operate în anul 2017 la legislația în domeniu, în domeniul incompatibilităților, inclusiv cele ale secției de contencios administrative din 31.05.2017 pe tema condiției exercitării simultane a doua funcții incompatibile și nu a deținerii a două funcții ce susțin punctele de vedere exprimate prin motivele din contestație și din prezentul memoriu de recurs formulat de reclamant (a se vedea PV de unificare a jurisprudenței din 22.05.2010 a ÎCCJ-SCAF).

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamant a formulat întâmpinare intimata - pârâtă Agenția Națională de Integritate, în cadrul căreia a solicitat respingerea recursului, ca fiind nefondat și menținerea sentinței civile atacate, ca legală și temeinică.

Răspunsul la întâmpinare

Recurentul-reclamant A. a formulat Răspuns la întâmpinarea intimatei-pârâte, în cuprinsul căruia solicită a fi înlăturate argumentele din întâmpinare, ce sunt o reiterare a argumentelor judecății fondului din sentința recurată, ce nu țin cont nici de temeiurile de drept în vigoare la momentul așa-ziselor acuzații de incompatibilitate și nici de evoluția legislației, a deciziilor Curții Constituționale și a ÎCCJ, a jurisprudenței ICCJ pe problemele la are se referă criticile legate de raportul de evaluare al Agenției cât și cu privire la nelegalitatea și netemeinicia sentinței recurate.

Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin Rezoluție s-a fixat primul termen de judecată la data de 17 martie 2020, apoi la data de 29 iunie 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Motivul prev. de art. 488 pct. 2 C. proc. civ. - când hotărârea a fost pronunțată de alt judecător decât cel care a luat parte la dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit aleatoriu ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii.

Înalta Curte constată că nu este întemeiat acest motiv de recurs deoarece chiar dacă după repunerea pe rol a cauzei prin încheierea din data de 23.06.2016, cauza a fost preluată de un alt judecător, acesta a reluat dezbaterile, a încuviințat probe reclamantei, a constatat terminată cercetarea judecătorească, a acordat cuvântul pe excepțiile invocate și pe fondul cauzei.

Nu a fost dovedit că a fost schimbată compunerea completului de judecată prin încălcarea legii sau a repartizării aleatorii. De altfel, nici reclamantul nu a solicitat pentru vreun motiv recuzarea completului de judecată, considerând că acesta a fost legal investit.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 4 C. proc. civ. - când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești, este neîntemeiat.

Consideră recurentul că instanța de fond în mod nelegal și nepermis face un control a considerentelor unei decizii a Curții Constituționale cu referire la Decizia nr. 449/2015. Or, se constată că instanța de fond a arătat doar că Decizia Curții Constituționale nr. 449/2015 nu este incidentă în cauză, recurentul fiind nemulțumit de modul de interpretare a instanței de fond asupra excepției prescripției, motiv care se încadrează în pct. 8 al art. 488 C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. rap. la pct. 6 C. proc. civ.. Argumente de fapt și de drept relevante

În fapt, recurentul-reclamant a deținut: în perioada 12.09.2006 - 29.01.2014 funcția de consilier de soluționare a contestațiilor la CNSC; în perioada 23.02.2010 - 06.01.2011 funcția de consilier la cabinet demnitar secretar general; în perioada 06.01.2011-17.01.2013 funcția de director general al Unității Centrale pentru Coordonarea Parteneriatului Public privat în cadrul Secretariatului General al Guvernului.

În conformitate cu dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările și completările ulterioare:

Art. 11:

"(1) Activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât si în decursul a 3 ani după încetarea acestora".

Prin Decizia Primului ministru nr. 118 din 02.03.2010 s-a constatat suspendarea de drept a raportului de serviciu a recurentului, iar prin Decizia Primului ministru nr. 4 din 13.01.2011 s-a constatat suspendarea la cerere a raportului de serviciu pe o perioadă de 3 ani.

Potrivit dispozițiilor art. 94* din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparentei în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare (forma în vigoare la data deținerii funcțiilor și la momentul emiterii raportului de evaluare):

"(1) Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum si cu funcțiile de demnitate publică.

(2) Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice:"

Calitatea de funcționar public încetează în condițiile art. 97 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, astfel:

a) de drept;

b) prin acordul părților, consemnat în scris;

c) prin eliberare din funcția publică;

d) prin destituire din funcția publică;

e) prin demisie.

În speță, recurentul-reclamant a deținut funcția publică de consilier de soluționare a contestațiilor la CNSC în perioada 12.09.2006 -29.01.2014, iar faptul că începând cu data de 13.01.2011 și-a suspendat, la cerere raportul de serviciu pe o perioadă de 3 ani, nu echivalează cu pierderea/încetarea calității de funcționar public și de titular al funcției publice de execuție, astfel încât, în mod legal și temeinic a fost constatată incompatibilitatea în raport de funcția de director general al Unității Centrale pentru Coordonarea Parteneriatului Public privat din cadrul Secretariatului General al Guvernului.

Starea de incompatibilitate prevăzută de art. 94* alin. (1) și alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 intervine ca urmare a deținerii simultane a calității de funcționar public si a altei funcții în cadrul altei autorități sau instituții publice chiar dacă cele două funcții nu sunt exercitate în fapt simultan ca urmare a faptului că din funcția publică s-a solicitat suspendarea raporturilor de serviciu la cerere, suspendarea din funcție nu echivalează cu încetarea funcției publice (Decizia ICCJ nr. 6998/21.10.2013 și Decizia nr. 268/27.01.2015).

În mod corect instanța de fond, pe baza probelor administrate, a reținut că recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 13.01.2011 (data suspendării la cerere a raporturilor de serviciu) - 17.01.2013 (data eliberării din funcția de director general al Unității Centrale pentru Coordonarea Parteneriatului Public privat în cadrul Secretariatului General al Guvernului).

În această perioadă acesta a deținut simultan funcția publică de consilier de soluționare a contestațiilor la CNSC și cea de director general al Unității Centrale pentru Coordonarea Parteneriatului Public privat în cadrul Secretariatului General al Guvernului.

Pentru existența stării de incompatibilitate nu are nicio relevanță dacă funcțiile au fost exercitate efectiv întrucât art. 94 din Legea nr. 161/2003 (în vigoare în acea perioadă) sancționa simpla deținere simultană a două sau mai multe funcții publice.

În cererea de recurs, reclamantul fără a se prezenta într-un mod sintetic, logic, solicită în cadrul fiecărui motiv de recurs contraargumente sau mai multe argumente referitoare la termenul de prescripție specială a dreptului la acțiune prevăzut de art. 11 teza a II-a rap.la art. 12 din Legea nr. 176/2010.

Se reține că pârâta ANI a fost sesizată legal la data de 26.05.2011, pe durata exercitării mandatului sau a deținerii funcțiilor, raportul de evaluare a fost emis la data de 27.05.2015, termenul de 3 ani de la data eliberării din funcție, destituirii din funcția sau demnitatea publică sau a încetării mandatului a fost respectat.

Referitor la art. 25 din Legea nr. 176/2010 prin introducerea alin. (5) ce a operat prin Legea nr. 54/2019, în conformitate cu care răspunderea civilă, administrativă sau disciplinară în această materie poate fi angajată doar în condițiile în care nu este depășit termenul general de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii faptelor.

Înalta Curte consideră că susținerea recurentului în sensul că înlăturarea răspunderii disciplinare ca urmare a intervenirii prescripției ar avea drept consecință lipsa de interes în menținerea raportului contestat nu este fondată, întrucât o eventuală imposibilitate de punere în executare a unui act administrativ nu se poate constitui într-un motiv de nulitate intrinsecă a acestuia.

Mai mult, Înalta Curte reține că, ulterior emiterii Deciziei nr. 449/2015, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 456/2018, a arătat: "79. Or, C. civ., care cuprinde Cartea a VI-a "Despre prescripția extinctivă, decădere și calculul termenelor" și care este reglementarea comună în materie de prescripție extinctivă, la art. 2.500 alin. (1), prevede că dreptul material la acțiune se stinge prin prescripție, dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit de lege, respectiv în termenul general de prescripție de 3 ani, dacă legea nu prevede un alt termen [art. 2.517 din C. civ..], în timp ce textul criticat se referă la faptele săvârșite de persoanele aflate în exercitarea demnităților publice sau funcțiilor publice ce determină existența conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ce se prescriu în termen de 3 ani de la data săvârșirii lor. Însă, prescripția extinctivă este definită ca fiind acel mod de înlăturare a răspunderii civile, constând în stingerea dreptului material la acțiune neexercitat în termenul stabilit de lege.

Ca atare, nu se prescrie fapta, ci dreptul material la acțiune, dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit de lege, iar, corelativ, se înlătură și răspunderea juridică - civilă, administrativă sau penală, după caz, ca efect al prescripției dreptului material la acțiune, respectiv dacă Agenția Națională de Integritate nu a îndeplinit niciun act de întrerupere a prescripției, potrivit legii, răspunderea juridică nemaiputând fi angajată în condițiile depășirii termenului general de prescripție. Dacă, în schimb, conform art. 2.537 din C. civ., prescripția se întrerupe printr-un act al autorității îndrituite prin lege în acest sens, devin aplicabile prevederile art. 2541 din C. civ. cu privire la efectele întreruperii prescripției."

Aceste statuări referitoare la incidența, nu doar a termenelor de prescripție, ci a întregii instituții a prescripției extinctive, inclusiv a prevederilor legale referitoare la întreruperea sau suspendarea termenelor în discuție sunt reiterate identic și în cuprinsul par. 33,34 din Decizia nr. 682/2018 a instanței de contencios constituțional, fiind pe deplin valabile și în prezenta speță, în care declanșarea procedurii de evaluare a avut loc înlăuntru termenului general de prescripție de 3 ani.

De altfel, chiar și modificarea adusă prin Legea nr. 54/2019 face referire la termenul general de prescripție, fără vreo derogare de la prevederile C. civ. care stipulează cazurile de întrerupere și suspendare ale termenului respectiv (această împrejurare existând și pentru situațiile în care prescripția a început să curgă sub imperiul Decretului nr. 167/1958).

Cât privește efectele suspendării raportului de serviciu al funcționarului public, practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal este în sensul că respectarea regimului juridic al incompatibilităților specifice funcției publice din care a intervenit suspendarea este în continuare o obligație activă care produce efecte juridice specifice în cazul nerespectării (e.g. Decizia nr. 6998/2013, Decizia nr. 268/2015, Decizia nr. 2686/2015). Motivarea acestei orientări jurisprudențiale consolidate este aceea că incompatibilitatea se analizează în raport de deținerea, iar nu de exercitarea efectivă a funcției publice, iar suspendarea din funcție presupune păstrarea/deținerea funcției publice.

În ceea ce privește lipsa de previzibilitate, precizie a Legii nr. 176/2010, a art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, a Legii nr. 47/1992 - sunt aspecte care ar putea fi analizate pe calea unei excepții de neconstituționalitate, pe care însă recurentul-reclamant nu a invocat-o.

Aspectele privind lipsa calității de reprezentant a semnatarului raportului de evaluare și nulitatea raportului de evaluare ca urmare a lipsei raportului de repartizare aleatorie, au fost dezlegate de instanța de fond în mod corect, iar recurenta nu a adus argumente contrare, exceptând durata mare de soluționare de la sesizarea ANI și până la emiterea raportului de evaluare - dar care se încadrează în prevederile legale arătate mai sus.

Nu prezintă relevanță nici împrejurarea că recurentul-reclamant nu mai deținea o funcție publică în momentul emiterii raportului de evaluare, această împrejurare excede analizei legalității raportului de evaluare deoarece ne-am raporta la elemente ulterioare și exterioare momentului emiterii sale.

Temeiul legal al soluției adoptate la instanța de recurs

Față de cele arătate mai sus, în conformitate cu prev. art. 496 C. proc. civ., se va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 2971 din 10 octombrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 iunie 2020.