ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 478/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 25 februarie 2015, ca urmare a declinării competenței de soluționare a cauzei prin Sentința civilă nr. 1113/16.02.2015 pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/10.06.2014 întocmit de pârâtă, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 2970 din 11 noiembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe, iar în subsidiar, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de anulare a Raportului de evaluare nr. x/10.06.2014 întocmit de pârâtă, așa cum a fost formulată. Referitor la motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut că au fost încălcate prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea atacată necuprinzând motivele pe care se întemeiază. Astfel, deși a înlăturat fiecare dintre motivele de nulitate ale raportului de evaluare invocate, prima instanță nu a arătat și raționamentul care a stat la baza soluției de respingere, fiind menționate doar dispozițiile din Legea nr. 95/2006 în raport de care Agenția Națională de Integritate a reținut existența unei stări de incompatibilitate. Recurentul-reclamant apreciază că, prin nemotivarea hotărârii atacate, i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și i s-a cauzat o vătămare, care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei în vederea rejudecăriii cererii sale. În acest sens, recurentul-reclamant a invocat decizii, pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu referire la dreptul la un proces echitabil. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut că prima instanță a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 1 pct. 32 din Legea nr. 176/2010, art. 8 și 9 din Legea nr. 176/2010, sub aspectul încălcării de către autoritatea publică emitentă a dreptului la apărare și a procedurii de repartizare aleatorie a lucrării, precum și a dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006. Prima instanță a reținut că funcția pe care a ocupat-o reclamantul se încadrează în dispozițiile art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. 176/2010, însă fără să indice cel puțin o activitate de control pe care reclamantul era însărcinat să o desfășoare în perioada în care a ocupat funcția de director medical/șef de secție în cadrul Institutului Inimii din Cluj. Consideră recurentul-reclamant că pentru a deveni incidente aceste dispoziții legale este necesar ca funcția ocupată de persoana evaluată să îndeplinească cumulativ ambele criterii, să fie o funcție de conducere și, în același timp, o funcție de control, îndeplinirea doar a unuia din ele exceptând-o în mod automat din sfera funcțiilor cu privire la care competența de evaluare a incompatibilităților aparține Agenției Naționale de Integritate. Astfel, deși funcția ocupată de recurentul-reclamant în cadrul Institutului era o funcție de conducere, aceasta nu era o funcție de control, nefiind, în consecință, incidente prevederile art. 1 alin. (1) pct. 32 teza finală din Legea nr. 176/2010. În ceea ce privește respectarea dreptului la apărare, principiu după care, în conformitate cu dispozițiile art. 8 din Legea nr. 176/2010, se desfășoară activitatea de evaluare, prima instanță a reținut că prin informarea cu privire la stadiul procedurii și asigurarea posibilității de a fi asistat sau reprezentat de un avocat, acest drept a fost asigurat. Însă critica adusă în acest sens a vizat caracterul efectiv al dreptului la apărare a reclamantului, în condițiile în care, deși au fost reluate în cuprinsul Raportului apărările expuse în punctul de vedere, acestea nu au fost în mod efectiv analizate de către autoritatea publică emitentă. Or, pentru a se asigura respectarea dreptului la apărare, nu este suficient ca autoritatea publică emitentă să ia act de poziția părții, ci este necesar ca aspectele învederate de aceasta, împreună cu eventualele mijloace de probă, să fie în mod efectiv analizate. A mai arătat recurentul-reclamant că înscrisul depus la dosar de către pârâtă, deși poartă denumirea de Raport de repartizare aleatorie, nu reprezintă altceva decât o declarație a inspectorului de integritate conform căreia lucrarea i-a fost repartizată aleatoriu și nicidecum raportul de repartizare aleatorie a cauzei generat de sistemul electronic. De asemenea, nu există o dovadă a efectuării repartizării aleatorii în condițiile în care raportul nu este semnat de inspectorul de integritate căruia lucrarea i-a fost repartizată. Prin urmare, în lipsa depunerii actului de investire, semnat de inspectorul căruia i-a fost repartizată lucrarea, prima instanță nu ar fi putut reține îndeplinirea exigențelor prevăzute în art. 8 și 9 din Legea nr. 176/2010 în ceea ce privește repartizarea aleatorie a lucrării. În ceea ce privește starea de incompatibilitate, prin raportare la dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, prima instanță a reținut că aceasta se confirmă, fără a răspunde în vreun fel criticilor invocate de reclamant. Or, în condițiile în care existența faptelor nu era contestată de niciuna din părți, prima instanță trebuia să analizeze dacă, în raport de specificul funcțiilor pe care le-a ocupat reclamantul sunt sau nu incidente dispozițiile art. 180 lit. b) din Legea nr. 95/2006. Instanța de fond a făcut o greșită aplicare a prevederilor art. 180 lit. b) din Legea nr. 95/2006, având în vedere că a considerat că funcția de administrator al unei societăți comerciale se confundă cu funcția de manager. Astfel, în mod greșit s-a reținut că reclamantul, în calitate de administrator, a desfășurat activități de manager, interzise de art. 180 lit. b) din Legea nr. 95/2006. Incompatibilitățile prevăzute de Legea nr. 95/2006 sunt explicite, neputând fi extinse și la alte calități și funcții în afara celor prevăzute expres de legiuitor. În situațiile în care legiuitorul a considerat că se impune stabilirea unei incompatibilități între exercitarea anumitor activități și exercitarea funcției de administrator sau manager a prevăzut-o în mod explicit, iar legiuitorul nu a înțeles să utilizeze o denumire generală de manager pentru toate funcțiile de conducere ori de execuție, ci așa cum este demonstrat prin Legea nr. 161/2003, acestea trebuie enumerate explicit pentru a fi atrasă starea de incompatibilitate. Recurentul concluzionează că, din interpretarea Legii nr. 95/2006, rezultă că legiuitorul a urmărit reglementarea incompatibilității între funcția de șef de secție și cea de manager la un spital public, iar nu între funcția de șef de secție și funcții din domeniul privat.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că hotărârea atacată este amplu motivată de judecătorul fondului, iar recurentul-reclamant nu arată în concret care sunt argumentele de nelegalitate care s-ar circumscrie cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ci, prin criticile formulate reiterează aceleași apărări pe care le-a formulat și în fața instanței de fond și pe care aceasta le-a avut în vedere la momentul pronunțării soluției. Prima instanță a reținut în mod corect starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul, prin raportare la dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006. Susținerile recurentului potrivit cărora exercitarea simultană a funcției de șef de secție, respectiv director medical al Institutului Inimii "Niculae Stăncioiu" Cluj și a celei de administrator al societăților B. SRL și C. SRL nu încălcă prevederile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 sunt nefondate deoarece de esența celor două funcții (funcție publică de conducere și funcție de reprezentant al unei societăți comerciale), este atributul de conducere. Activitatea desfășurată de administratorul unei societăți este una de conducere, de efectuare a tuturor operațiunilor ce se impun pentru aducerea la îndeplinire a obiectului de activitate al societății, adică aceeași cu cea desfășurată de un manager. Atât din conținutul celor două noțiuni, cât și din cuprinsul actelor care atestă cele două calități ale reclamantului, rezultă că acesta efectuează activități specifice celor de management, același tip de activități pe care le-a efectuat și la societatea la care este administrator, încălcând dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006. Soluția a fost pronunțată cu respectarea legii, cu trimitere la art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. 176/2010, Agenția Națională de Integritate fiind competentă să evalueze respectarea regimului juridic al incompatibilităților de către A., întrucât acesta face parte din categoria de persoane prevăzute de acest text de lege. De asemenea, sub aspectul respectării de către Agenția Națională de Integritate a dreptului la apărare și a procedurii de repartizare aleatorie a lucrării, dispozițiile art. 8 și 9 din Legea nr. 176/2010 au fost corect interpretate și aplicate de judecătorul fondului.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 6 iunie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 16 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 6 februarie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază a fi fondat, prin raportare la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea pronunțată de prima instanță va cuprinde: "b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;". Motivarea hotărârii judecătorești, care trebuie realizată într-o manieră clară și coerentă, este indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanța ierarhic superioară și constituie o garanție împotriva arbitrariului pentru părțile în proces, întrucât le furnizează dovada că solicitările și mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de judecător. Importanța motivării hotărârii judecătorești a fost subliniată și în jurisprudența europeană, fiind considerată parte a garanțiilor procesuale conferite de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunțată în cauza Albina c. România, s-a reținut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului: "30. Curtea reamintește că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenție, include printre altele dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenția nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanței" obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența [Hotărârea Perez împotriva Franței (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, și Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59]. 34. Conform jurisprudenței Curții, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa să fi examinat totuși în mod real problemele esențiale care i-au fost supuse, și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare (Hotărârea Helle împotriva Finlandei, din 19 decembrie 1997, Culegere de hotărâri și decizii 1997 - VIII, p. 2.930, paragraful 60)." Aceste considerente au fost reluate și în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010: "30. Curtea reamintește în primul rând principiile stabilite prin jurisprudența sa în ceea ce privește participarea efectivă a părților la procedură și obligația instanțelor de a "audia" argumentele acestora și de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 și 32, 28 aprilie 2005 și Boldea, citată anterior, pct. 28 - 30)." În cauza dedusă judecății, Înalta Curte constată că la pronunțarea sentinței recurate, instanța de fond nu a procedat la analiza motivelor de anulare invocate de reclamant, aspect ce se poate observa din parcurgerea hotărârii, care reprezintă o reproducere a cererii de chemare în judecată formulată de reclamant, după care, fără a prezenta propriul raționament juridic raportat la situația de fapt dedusă judecății și la dispozițiile legale aplicabile, instanța a preluat în integralitate concluziile pârâtei și a dispus respingerea acțiunii. Astfel, instanța de fond nu a arătat motivele care au determinat formarea convingerii sale pentru soluția urmată, ci s-a limitat la a aprecia asupra existenței stării de incompatibilitate în raport de aspectele reținute prin raportul de evaluare, fără a se pronunța asupra argumentelor reclamantului prin care se susține că nu ar fi încălcate dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2005. Deși instanța de fond a pronunțat o soluție asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinței recurate nu permit urmărirea silogismului logic prin care instanța a ajuns la această soluție, și nu dovedesc că judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, argumentele expuse de reclamantul A. În consecință, Înalta Curte constatând că nu a avut loc o cercetare efectivă a fondului cauzei, situație de natură a prejudicia dreptul la un proces echitabil al reclamantului, în considerarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurării tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, va primi motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Față de motivul de casare reținut, constată că nu mai pot fi analizate celelalte critici formulate în recurs, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea urmând a fi avute în vedere de instanța de fond în rejudecare. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamant, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.