ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 809/2019

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 08 decembrie 2015, pe rolul Tribunalului Dolj, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 23.11.2015, emis de pârâtă. 1.

Prin Sentința civilă nr. 249 din 12 februarie 2016, pronunțată în Dosarul nr. x/2015, Tribunalul Dolj, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Craiova. 1.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 25 februarie 2016, sub nr. x/2016. 2. Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 138 din 23 martie 2016, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 138/23.03.2016, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, cu consecința anulării Raportului de evaluare nr. x/23.11.2015, întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate. În susținerea recursului, reclamantul a apreciat că hotărârea atacată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material reprezentate de prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 și ale art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003, interpretarea instanței de fond fiind contrară scopului urmărit de legiuitor prin edictarea acestor norme. Astfel, reglementarea incompatibilităților din cuprinsul art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003 a urmărit excluderea posibilității ca persoanele ce ocupă funcții de conducere în cadrul unităților administrativ-teritoriale să avantajeze societățile, regiile autonome sau instituțiile publice, urmărindu-se, totodată, înlăturarea oricărei suspiciuni cu privire la asigurarea transparenței alocării fondurilor publice și a luării deciziilor. În acest sens, recurentul-reclamant a susținut că instanța de fond nu a ținut cont de distincția operată de art. 32 alin. (5) din Constituție, precum și de prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învățământului nr. 1/2011, asimilând, în mod greșit, unitatea de învățământ Liceul "Mihai Viteazul" noțiunii de "instituție publică", prevăzută de art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003. De altfel, deși în perioada supusă evaluării, art. 96 alin. (2) din Legea învățământului nr. 1/2011 prevedea că din consiliul de administrație al școlii face parte un reprezentant al primarului, ulterior legiuitorul a modificat acest text, în sensul că persoana care face parte din consiliul este chiar primarul, aspect de natură a dovedi că prevederile art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003 nu se aplică în cazul consiliului de administrație al unității de învățământ, atât timp cât legea îl obligă pe primar să facă parte din consiliu. Instanța de fond a făcut o greșită interpretare a prevederilor art. 96 pct. 1 lit. c) din Legea nr. 1/2011, neținând cont de modificarea legislativă intervenită potrivit O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014, în timpul cercetării și întocmirii raportului de evaluare. O altă critică formulată de recurentul-reclamant cu privire la hotărârea atacată vizează împrejurarea că Dispoziția nr. 1420 din 02.08.2012, de numire a reclamantului în calitate de membru în consiliul de administrație al Liceului "Mihai Viteazul", a fost verificată, sub aspectul legalității, atât de secretarul unității administrativ-teritoriale, potrivit art. 117 lit. a) din Legea nr. 215/2001, cât și de Instituția Prefectului Dolj, conform art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, această din urmă autoritate emițând Referatul nr. x/28.08.2012, prin care s-a constatat că nu au fost încălcate obligațiile legale privind starea de incompatibilitate. Din această perspectivă, recurentul-reclamant a apreciat că instanța de fond în mod greșit a minimalizat rolul avizului de legalitate, arătând că, într-o situație similară, Instituția Prefectului Dolj a emis referatul nr. x/2014, prin care a constatat nelegalitatea Hotărârii nr. 172/2014 a Consiliului Local al municipiului Băilești, prin care au fost desemnate, ca reprezentante ale consiliului local în unitățile de învățământ, alte persoane decât cele care îndeplineau funcția de consilieri locali. În concluzie, a opinat recurentul-reclamant că, în cazul în care Dispoziția nr. 1420/02.08.2012 ar fi fost nelegală, aceasta ar fi fost cenzurată de Instituția Prefectului Dolj pe calea controlului de legalitate.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 iulie 2016, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 28 martie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin Rezoluția din 16 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deși reclamantul A. a invocat, drept temei al cererii de recurs, motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., criticile expuse se circumscriu doar dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel cum s-a reținut și prin raportul întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului, urmând a fi analizate din această perspectivă. Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în perioada 02.08.2012 - 28.03.2013, a deținut, simultan, funcția de primar al municipiului Băilești și calitatea de membru în Consiliul de administrație al Liceului "Mihai Viteazul" Băilești. Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, precum și la instituțiile publice. Prin cererea de recurs, reclamantul A. a formulat critici cu privire la greșita interpretare și aplicare a prevederilor art. 96 alin. (2) din Legea 1/2011 și a art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, care pot fi rezumate astfel: (i) unitatea de învățământ (în cauză Liceul "Mihai Viteazul" Băilești) nu are calitatea de "instituție publică", în accepțiunea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003; (ii) instanța de fond a făcut o greșită interpretare a efectelor modificării legislative aduse prevederilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, prin dispozițiile O.U.G. nr. 49/2014; (iii) instanța de fond nu a luat în considerare efectele controlului de legalitate exercitat asupra dispoziției de numire a reclamantului în calitate de membru în consiliul de administrație al unității de învățământ, de către secretarul unității administrativ-teritoriale municipiul Băilești și de Instituția Prefectului Dolj. În ceea ce privește critica privind neîncadrarea Liceului "Mihai Viteazul" în categoria instituțiilor publice, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, care, în cuprinsul art. 1 alin. (2) lit. a) - c) prevede că prezenta lege se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării și raportării bugetelor locale ale unităților administrativ-teritoriale, a bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale, a bugetelor instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, iar în cuprinsul art. 2 pct. 39 prevede că noțiunea de "instituții publice locale" reprezintă "denumirea generică, incluzând comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora." În acest sens, pct. 7 din Capitolul II al Anexei 2 la Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, prevede că, în bugetul propriu al unității administrativ-teritoriale vor fi incluse cheltuielile privind învățământul preșcolar și primar, învățământul secundar, învățământul postliceal, învățământul special și alte cheltuieli în domeniul învățământului. Totodată, art. 8 din Legea nr. 1/2011 prevede că: "Pentru finanțarea educației naționale se alocă anual din bugetul de stat și din bugetele autorităților publice locale minimum 6% din produsul intern brut al anului respectiv. Suplimentar, unitățile și instituțiile de învățământ pot obține și utiliza autonom venituri proprii.(...)" (deși aplicarea acestui articol este suspendată în perioada 2019-2021, conform O.U.G. nr. 114/2018, prevederile sale sunt relevante în stabilirea calității de instituție publică a unităților de învățământ). În raport de toate aceste dispoziții legale, Înalta Curte constată că unitățile de învățământ se încadrează în categoria de instituții publice, astfel încât cazurile de incompatibilitate reglementate de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 vor fi aplicabile și în raport de situația deținerii de către persoana evaluată a calității de membru în consiliul de administrație al unității de învățământ. În cauză, astfel cum a reținut și instanța de fond, prin Dispoziția emisă sub nr. x din 02.08.2012, reclamantul, având funcția de primar al municipiului Băilești, a fost numit în calitate de membru în consiliul de administrație al Liceului "Mihai Viteazul", fiind îndeplinită ipoteza reglementată de 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, reclamantul aflându-se sub incidența stării de incompatibilitate pe perioada deținerii simultane a celor două calități. Prin urmare, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, această primă critică de nelegalitate formulată de recurentul-reclamant. Referitor la motivul de recurs privind greșita interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014, Înalta Curte reține că, până la data de 26.06.2014, dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că: "(2) În cazul instituțiilor de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar. b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă." Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administrație al unității de învățământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului". Recurentul-reclamant a susținut, prin cererea de recurs, că modificarea legislativă trebuia avută în vedere de instanța de fond, întrucât reprezintă o nouă realitate juridică, care confirmă voința inițială a legiuitorului, respectiv aceea de a nu considera participarea primarului în consiliile de administrație ale unităților de învățământ ca reprezentând un caz de incompatibilitate. Înalta Curte, în acord cu prima instanță, reține că, prin raportul de evaluare întocmit de pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 02.08.2012 - 28.03.2013, perioadă în care, potrivit dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, anterior citate, primarului îi revenea obligația legală de a desemna un reprezentant în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ. În perioada de referință, intenția legiuitorului a fost clară, funcția de primar fiind considerată incompatibilă cu aceea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice precum Liceul "Mihai Viteazul" Băilești, astfel încât, în consiliul de administrație al liceului, avea calitatea de membru un reprezentant al primarului și nu primarul însuși. Reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al existenței și efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activității de evaluare, astfel cum a susținut recurentul-reclamant. Această interpretare a fost confirmată și de soluția de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședința din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru situații ivite anterior modificării textului de lege și a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014." În cauza de față, prevederile O.U.G. nr. 49/2014 au intrat în vigoare la peste un an de la momentul încetării stării de incompatibilitate, astfel încât nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare, motiv pentru care Înalta Curte va respinge, ca nefondat, motivul de recurs privitor la neaplicarea de către instanța de fond a dispozițiilor O.U.G. nr. 49/2014. În ceea ce privește criticile formulate de recurentul-reclamant, referitoare la controlul de legalitate realizat de secretarul unității administrativ-teritoriale și de Instituția Prefectului Dolj cu privire la Decizia nr. 1420/02.08.2012, prin care reclamantul a fost numit ca membru în Consiliul de administrație al Liceului "Mihai Viteazul", Înalta Curte urmează a le respinge, de asemenea, ca nefondate. Verificarea de către instanța de judecată a legalității raportului de evaluare întocmit de intimata-pârâtă presupune examinarea stării de incompatibilitate reținute de Autoritatea Națională de Integritate, în raport de dispozițiile legale incidente și de probele administrate în cursul activității de evaluare. Analiza judiciară a stării de incompatibilitate nu depinde de constatările unor terți, fie ei funcționari publici sau autorități publice, care nu dețin atribuții conferite de Legea nr. 161/2003 cu privire la activitatea de constatare a incompatibilităților. Pe cale de consecință, Înalta Curte consideră că prima instanță a făcut o corectă interpretare a efectelor controlului de legalitate exercitat de secretarul unității administrativ-teritoriale și de Instituția Prefectului Dolj, cu privire la dispoziția de numire a reclamantului în funcția de membru în consiliul de administrație al liceului, constatările acestora cu privire la legalitatea actului generator al stării de incompatibilitate nefiind relevante pentru soluționarea cauzei și, totodată, neavând caracter exonerator pentru recurentul-reclamant, în ceea ce privește obligația respectării regimului incompatibilităților. Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.