ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2320/2021

Ședința publică din data de 9 aprilie 2021

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Sesizarea instanței de fond

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova la data de 25 iulie 2018, sub nr. x/2018, reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Agenția Națională de Integritate pentru ca, prin sentința ce se va pronunța, să se dispună anularea Raportului de evaluare NR. x, întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 513 din 12 noiembrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, s-a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a fost anulat Raportul de evaluare nr. x/09.07.2018, întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs, recurenta - pârâtă Agenția Națională de Integritate susținând că instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod greșit prevederile dreptului material aplicabile, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii și, rejudecând cauza în fond, respingerea contestației și menținerea Raportului de evaluare.

Din perspectiva art. 488 alin. (1) punctul 8 din Noul C. proc. civ., apreciază recurenta că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 precum și a prevederilor O.U.G. nr. 49/2014 prin care s-a modificat Legea nr. 1/20011 raportat la incompatibilitatea în care s-a găsit intimatul prin "exercitarea simultană atât a funcției de viceprimar al Municipiului Târgu Jiu, Județul Gorj cât și a calității de membru în Consiliile de Administrație ale unităților școlare de pe raza Municipiului Târgu Jiu Colegiul National "B.", Grădinița cu Program Prelungit nr. 8, Colegiul Național "C.", Colegiul Tehnic Nr. 2, conform proceselor-verbale de ședință din care rezultă activitatea și prezența acestuia în Consiliile de administrație.

Precizează recurenta că raționamentul instanței de fond conform căruia soluția administrativă dispusă în cuprinsul raportului de evaluare apare ca fiind excesivă, raportat la scopul urmărit de legiuitor atât la momentul adoptării art. 96 din Legea nr. 1/2011, cât și ulterior prin modificările introduse prin O.U.G. nr. 49/2014, este eronat, întrucât prin Ordonanța nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, au fost modificate unele prevederi ale Legii nr. 1/2011, inclusiv prevederile art. 96 alin. (2), prevederi care permit doar primarului să facă parte din Consiliul de Administrație al unei unități de Învățământ și nu viceprimarului.

Precizează recurenta că incompatibilitățile sunt de strictă interpretare, iar în perioada de referință intenția legiuitorului a fost clară, în sensul că funcția de viceprimar este incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice.

Prin urmare contrar celor susținute de instanța de fond, inspectorul de integritate a aplicat în mod corect prevederile ce reglementau incompatibilitățile aferente funcției de viceprimar în perioada reținută în cuprinsul raportului de evaluare, iar faptul că raportul de evaluare s-a emis ulterior notificării Legii nr. 1/2011 prin O.U.G. nr. 49/2014 nu este de natură să înlăture situația de incompatibilitate în care s-a aflat intimatul-reclamant A., atât timp cât modificările aduse de O.U.G. nr. 49/2014 permiteau doar primarului să facă parte din consiliul de administrație al unei școli, nu și viceprimarului.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauzei

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea cererii formulate de reclamantul A., având ca obiect anularea Raportului de evaluare NR. x, întocmit de Agenția Națională de Integritate, prin care s-a constatat că în perioada 07.11.2012 - 28.09.2015 au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităților, întrucât intimatul-reclamant a deținut și exercitat simultan funcția de viceprimar al Municipiului Târgu Jiu și cea de membru în Consiliile de Administrație ale unităților școlare de pe raza Municipiului Târgu Jiu.

Instanța, luând în considerare modificarea dispozițiilor legale în temeiul cărora reclamantul, în calitate de viceprimar avea posibilitatea să participe la ședințele consiliilor de administrație ale unităților de învățământ ca reprezentat al primarului, precum și scopul urmărit de legiuitor prin reglementarea instituită de prevederile art. 96 din Legea nr. 1/2011, a apreciat că nu se poate reține situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. 1lit. d) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de eventuale interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități interzise prin lege.

Conform art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 "(1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice;".

Art. 91 alin. (3) din același act normativ prevede că:

"Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în funcție".

De asemenea, conform art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educației naționale nr. 1/2011, în forma în vigoare a dispozițiilor până la data de 30 iunie 2014, "În unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar.".

În raport de conținutul clar și precis determinat al acestor dispoziții legale, se constată că starea de incompatibilitate există în prezența îndeplinirii simultane a funcției de viceprimar cu calitatea de membru în consiliul de administrație al unei unități de învățământ de nivel gimnazial sau preșcolar - cazul în speță.

Astfel, trebuie avut în vedere domeniul diferit de reglementare al dispozițiilor în examinare, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilind incompatibilitățile specifice aleșilor locali, iar art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educației naționale nr. 1/2011 referindu-se la constituirea consiliilor de administrație în cazul unităților de învățământ de stat de nivel gimnazial, preșcolar și primar.

Apoi, dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educației naționale nr. 1/2011 nu obligă viceprimarul să fie membru în consiliul de administrație al școlii, ci prevede numai că, în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial, consiliul de administrație include și un reprezentant al primarului, dispoziția normei fiind precis determinată sub aspectul obligației prevăzute în sarcina primarului, aceea privind desemnarea unui astfel de reprezentant în consiliul de administrație.

Intenția legiuitorului, așadar, este clară și neechivoc exprimată, în sensul stabilirii unei incompatibilități între funcția de primar/viceprimar, și cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice.

Dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 nu intră în conflict cu prevederea de la art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, dimpotrivă, fac posibilă evitarea/înlăturarea situației de incompatibilitate, prin obligația de numire a unui reprezentant al primarului în consiliul de administrației al unității de învățământ, altul decât viceprimarul.

Or, în speță, este de observat că, potrivit textului legal mai sus- menționat, existența situației de incompatibilitate este întrunită prin simpla realizare cumulativă a celor două condiții - calitatea de viceprimar și calitatea, simultană, de membru în consiliul de administrație într-o instituție publică- unitate de învățământ, condiții pe care este cert că intimatul- reclamant le-a întrunit, simultan, în perioada relevantă în cauză, 07.11.2012 - 28.09.2015.

Este adevărat și că ulterior legea incidentă, în articolul care interesează, a suferit modificări în sensul instituirii unei excepții pentru situația în care calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice vizează o unitate de învățământ din rețeaua autorităților unităților de administrație publică locală.

Astfel, potrivit Legii nr. 128/2017 de modificare a Legii nr. 161/2003, există incompatibilitate pentru cumulul de calități ...cu excepția... membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale.

O atare modificare legislativă, însă, nu reprezintă legea aplicabilă raportului juridic de drept administrativ supus analizei în prezenta cauză, și aplicarea acestei dispoziții legale nu poate fi atrasă asupra litigiului din prezenta cauză, așa cum greșit a apreciat instanța de fond.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În același sens, potrivit art. 6 din C. civ. - cu care legea de drept administrativ (material și procesual) se completează, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare, aceasta nu are putere retroactivă.

Nu se poate reține astfel, aplicarea Legii de modificare nr. 128/2017, publicată în M.O. din 7 iunie 2017, înapoi în timp, anterior datei edictării ei, pentru a se reține astfel a fi incidentă și situației intimatului- reclamant, cu mult premergătoare apariției acestei legi (07.11.2012 - 28.09.2015), nefiind vorba, prin excelență, despre o lege penală sau contravențională pentru care Constituția admite, prin excepție, retroactivitatea.

Reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al existenței și efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior, în cursul, sau după finalizarea activității de evaluare.

Față de acestea, se reține, încă o dată, că intimatul- reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate, prin efectul legii, întrucât a exercitat simultan funcția de viceprimar al Municipiului Târgu Jiu și cea de membru în Consiliile de Administrație ale unităților școlare de pe raza Municipiului Târgu Jiu.

Nu servește în prezenta cauză, pentru înlăturarea concluziilor de mai sus, nici argumentul instanței de fond, legat de interpretarea dispozițiilor cu observarea modificărilor succesive în timp.

Soluția legislativă instituită de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate, este clar în sensul unei incompatibilități pentru situația de cumul de calități precum cel în cauză, astfel că, nu invită la speculații și interpretări, în care forma viitoare a legii (care introduce excepția), să poată constitui un argument de clarificare, interpretare. Aceasta lege este o chestiune de optică legislativă ce aparține exclusiv legiuitorului, care și-a asumat o astfel de formă, tot astfel cum, ulterior, în 2017 legiuitorul a înțeles să-și asume o altă optică și să instituie o excepție în sensul arătat anterior.

În acest sens, de altfel, s-a pronunțat și Curtea Constituțională în decizia nr. 45 din 22 ianuarie 2019, arătând că din această perspectivă, a succesiunii legilor în timp, Curtea a observat că autorul critică, în realitate, modul de interpretare și aplicare a legii de către Agenția Națională de Integritate, aspect ce excedează controlului de constituționalitate. În acest sens, Curtea a reținut că, în jurisprudența sa în materie, a constatat că susținerile privind înțelegerea conținutului normelor juridice criticate, prin corelare cu alte dispoziții legale, vizează interpretarea și aplicarea legilor în cauza dedusă judecății. Cu privire la succesiunea în timp a soluțiilor legislative criticate, Curtea a reținut că acestea reprezintă opțiunea legiuitorului, încadrându-se în marja sa de apreciere cu privire la stabilirea regimului incompatibilităților, iar instanța judecătorească analizează aplicarea legii la cazul dedus judecății, potrivit principiului tempus regit actum.

Nu constituie argumente relevante nici chestiunile legate de prevederile Legii învățământului nr. 1/2011. Împrejurarea că legea învățământului instituie obligativitatea desemnării de către primar a unui reprezentant în consiliul administrațiilor, nu înseamnă că Legea nr. 161/2003 ar putea fi ignorată, și că un atare reprezentant în consilii ar putea fi însuși viceprimarul, în ciuda dispoziției speciale care interzice aceasta în Legea nr. 161/2003.

Aceasta din urmă lege este cea specială- definind un aspect particular - relativ la identificarea persoanei ce poate fi desemnată în consiliul de administrație, față de legea învățământului - care rămâne una generală în aceasta materie; cele două legi, de altfel, nu intră în conflict, ci se completează: văzând necesitatea desemnării unui reprezentant în consiliul de administrație, la identificarea acestei persoane trebuie avută în vedere legea specială privind incompatibilitățile.

Așadar, astfel după cum s-a arătat anterior, starea de incompatibilitate este atrasă prin deținerea simultan a celor două funcții, fără a exista o distincție legată de exercitarea efectivă de activități în cadrul Consiliului de Administrație.

Dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data apariției stării de incompatibilitate, au un conținut clar interdictiv cu privire la deținerea calității de membru în Consiliul de Administrație, simultan cu deținerea calității de viceprimar: "(1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: d) calitatea de membru al consiliului de administrație … la instituțiile publice.".

Asigurarea integrității în exercitarea funcției publice și prevenirea faptelor de corupție se realizează în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv, atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcții vizate de legiuitor, situație în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcții sau demnități publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

Însă, o demnitate, o funcție publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci și de ansamblul atribuțiilor, prerogativelor, drepturilor și competențelor prevăzute de lege care intră în conținutul lor, și prin a căror exercitare concomitentă și concurentă în viața socială, de către același subiect, se potențează situațiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităților.

Exercitarea simultană a unei funcții publice și a funcției de membru în consiliul de administrație într-o unitate de învățământ conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, de înlăturare a cauzelor și condițiilor care ar determina corupția.

Toate aceste aspecte conduc la concluzia că în mod nelegal s-a dispus de către instanța de fond anularea Raportului de evaluare, greșit nefiind reținută în sarcina intimatului- reclamant incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

Stabilirea expresă a incompatibilităților are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, persoana care deține o funcție de demnitate publică sau de autoritate publică trebuie să fie nu numai independentă, dar și să se abțină de la exercitarea unor funcții sau de la desfășurarea unor activități care, prin natura lor, ar fi în contradicție cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigențelor legale sau regulamentare. Un asemenea cumul ar fi în dauna funcțiilor îndeplinite, a imparțialității, obiectivității și independenței pe care exercițiul lor corect îl presupune.

Conform dispozițiilor art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut, iar,

Potrivit dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcția de viceprimar este incompatibilă cu funcția de membru în consiliul de administrație la instituții publice.

Din interpretarea acestor texte de lege, imperative, incompatibilitatea rezultă din deținerea funcției de viceprimar simultan cu deținerea calității de membru în consiliul de administrație al școlii, astfel că nu prezintă relevanță în cauză împrejurarea că intimatul- reclamant a fost desemnat în Consiliul de administrație al Școlii ca reprezentant al primarului, sau al Consiliului local.

O dată ce intimatul- reclamant deținea funcția de viceprimar, acesta a devenit incompatibil pentru desemnarea sa ca membru în consiliile de administrație ale unităților de învățământ, indiferent de autoritatea publică pe care o reprezenta în acest consiliu, potrivit dispozițiilor legale sus- menționate.

Prezintă relevanță în reținerea cazului de incompatibilitate în discuție, așa cum s-a menționat anterior, deținerea simultană a funcției de viceprimar și a calității de membru în consiliul de administrație al școlii, ceea ce înseamnă că împrejurarea desemnării intimatului- reclamant din partea primarului/consiliului local nu este de natură a face inaplicabile prevederile legale ce reglementează acest caz de incompatibilitate.

În consecință, nu se poate reține că incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuțiilor aferente funcției care atrage starea de incompatibilitate. Legea nr. 161/2003 nu face referire la exercitarea atribuțiilor celor două funcții deținute, obținerea vreunui folos sau a vreunui venit ori la o altă condiție care trebuie îndeplinită pentru a putea fi atrasă starea de incompatibilitate, astfel că este necesară și suficientă deținerea simultană a funcției de viceprimar și a calității de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, pentru reținerea incompatibilității în discuție.

În concluzie, Raportul de evaluare întocmit în cauză de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate, care consacră o stare de drept reală, este legal, iar hotărârea instanței de fond care-l anulează este dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material mai sus-arătate, incidente în cauză, fapt ce reclamă incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Față de acestea, recursul declarat în cauză urmează a fi admis, cu casarea sentinței recurate și, rejudecând: va fi respinsă acțiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiată, starea de incompatibilitate reținută în sarcina intimatului- reclamant atrăgând incidența prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul; va casa sentința recurată și, rejudecând: va respinge acțiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta - pârâtă Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 513 din 12 noiembrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare, respinge acțiunea formulată de reclamantul A. ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 aprilie 2021.