ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1694/2021

Ședința publică din data de 17 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Dolj, secția contencios administrativ și fiscal reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/05.08.2016 emis de pârâtă.

Prin sentința nr. 3572/2016 din 05 decembrie 2016, pronunțată de Tribunalul Dolj, secția contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția necompetenței materiale și s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal .

Prin sentința nr. 427/2017 din 04 septembrie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței nr. 427/2017 din 04 septembrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii.

În motivarea recursului arată că sentința atacată a fost dată cu aplicarea greșită a legii, întrucât instanța de fond în mod eronat a considerat că nu pot fi primite apărările sale întemeiate pe modificarea Legii nr. 1/2011 prin O.U.G. nr. 49/2014, pe motiv că nu ar fi fost în vigoare în perioada supusă evaluării.

Consideră că aceste dispoziții sunt aplicabile și în cauza de față, câtă vreme la data modificării actului normativ nu exista în privința sa o hotărâre definitivă de declarare a incompatibilității.

Susține că scopul avut în vedere de legiuitor, atât la momentul adoptării art. 96 alin. (1) din Legea nr. 1/2011, cât și la cel al modificării acestui text de lege, care prevede că primarul participă în Consiliul de administrație al școlii, a fost acela de eficientizare a unităților de învățământ și de luare a măsurilor ce se impun, conform dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 1/2011.

Precizează că la data de 08.06.2017, respectiv până la soluționarea definitivă a prezentei cauze, s-a publicat în Monitorul Oficial nr. 421, Legea nr. 128/2017 privind modificarea și completarea Legii nr. 161/2003, care modifică art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în sensul că permite primarului să facă parte din consiliul de administrație al unității de învățământ.

În ceea ce privește principiul neretroactivității legii, invocat de către instanța de fond, invocă Decizia Curții Constituționale nr. 1321 din 11 octombrie 2011, în care s-a statuat că "o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior și nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situații juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să reglementeze modul de acțiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare".

Mai arată că prin Legea nr. 128/2017 privind modificarea și completarea Legii nr. 161/2003, se modifică și art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 în sensul participării primarului în consiliul de administrație al unității de învățământ.

Apreciază că prevederile acestei legi sunt opozabile erga omnes și au putere pentru viitor, dar și asupra cauzelor aflate în curs de soluționare, iar în raport cu scopul urmărit de legiuitor, măsura apare ca fiind excesivă și nefondată.

În același sens, invocă dispozițiile art. 20 din Legea nr. 1/2011, care prevăd ca autoritățile administrației publice locale asigură, în condițiile legii, buna desfășurare a învățământului preuniversitar în localitățile în care acestea își exercită autoritatea, iar neîndeplinirea de către autoritățile publice locale a obligațiilor ce le revin în organizarea și funcționarea învățământului preuniversitar se sancționează conform legii.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care invocă excepția nulității recursului, întrucât prin cererea de recurs nu au fost formulate critici care să se înscrie motivului de nelegalitate invocat, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pe care l-a invocat generic.

Pe fond, solicită respingerea recursului ca nefondat, apreciind că prima instanță a făcut o corectă aplicare a textelor de lege incidente, hotărârea recurată fiind legală sub acest aspect.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. În ceea ce privește excepția nulității recursului, invocată de către intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate prin întâmpinare, Înalta Curte constată că este neîntemeiată, întrucât recurentul-reclamant a invocat critici ce pot fi circumscrise motivului de casare invocat, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând textele de lege pe care le apreciază a fi fost aplicate greșit de către instanța de fond, precum și argumentele aduse în sprijinul acestui punct de vedere.

În consecință, în temeiul art. 248 C. proc. civ. raportat la art. 486 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului.

2.2. Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/05.08.2016 emis de pârâtă, prin care s-a reținut, în privința reclamantului, starea de incompatibilitate reglementată prin art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, având în vedere că acesta a cumulat funcțiile de primar al comunei Goiești și membru în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale Goiești.

Astfel, constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, precum și la instituțiile publice.

Criticile de nelegalitate formulate de reclamant prin cererea de recurs privesc, în esență, greșita aplicare și interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014 asupra situației de incompatibilitate reținute prin raportul de evaluare întocmit în cauză, din perspectiva principiului neretroactivității legii civile.

Înalta Curte reține că, până la data de 26.06.2014, dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituțiilor de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar.

b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă."

Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative (intrată în vigoare la 30 iunie 2014), prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administrație al unității de învățământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului".

Înalta Curte reține că, prin raportul de evaluare întocmit de pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 27.09.2012-18.04.2013, perioadă în care, potrivit dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, anterior citate, primarului îi revenea obligația legală de a desemna un reprezentant în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ. În perioada de referință, intenția legiuitorului a fost clară, funcția de primar fiind considerată incompatibilă cu aceea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice precum Școala Gimnazială Goiești, astfel încât, în consiliul de administrație al școlii, avea calitatea de membru un reprezentant al primarului și nu primarul însuși.

Reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al existenței și efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activității de evaluare, astfel cum a susținut recurentul-reclamant.

Această interpretare a fost confirmată și de soluția de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție în ședința din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru situații ivite anterior modificării textului de lege și a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014."

În cauza de față, O.U.G. nr. 49/2014 a intrat în vigoare la data de 30.06.2014, iar starea de incompatibilitate a fost reținută pentru perioada anterioară acestei date, astfel încât dispozițiile acestui act normativ nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare.

În același sens, pentru o abordare unitară a reglementării, prin Legea nr. 128/2017 a fost modificat art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în prezent având următorul conținut:

"d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile reglementate de Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice, cu excepția reprezentanților în adunarea generală a acționarilor la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce deține participație."

Însă, nici acest aspect nu este de natură să modifice soluția adoptată în prezenta cauză, în condițiile în care prevederile mai sus citate nu pot retroactiva, iar pe de altă parte, starea de incompatibilitate se apreciază în raport cu legislația în vigoare la momentul reținerii acesteia.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, "legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile". Așadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenționale mai favorabile. Or, dispozițiile O.U.G. nr. 49/2004, prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învățământului nr. 1/2011 referitoare la componența consiliului de administrație, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situațiilor juridice născute anterior datei modificării.

Prin urmare, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reținută în sarcina recurentului-reclamant a fost constatată pentru perioada 27.09.2012-18.04.2013, când, potrivit dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, în forma în vigoare la acea dată, primarul avea obligația să desemneze un reprezentant în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ, neîndeplinirea acestei obligații atrăgând incidența prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în intervalul temporal pentru care s-a constatat incidentul de integritate.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte constată caracterul nefondat al criticilor din recurs privitoare la greșita aplicare de către instanța de fond a dispozițiilor O.U.G. nr. 49/2014.

Scopul reglementării cazurilor de incompatibilitate îl reprezintă asigurarea îndeplinirii funcției publice în mod transparent, imparțial și independent, motiv pentru care, în perioada de referință, legiuitorul a optat pentru o reglementare legislativă strictă, care interzicea simpla deținere simultană a anumitor funcții sau calități, astfel încât împrejurările invocate de reclamant nu au caracter exonerator în ceea ce privește obligația respectării regimului incompatibilităților.

Nefondat este și argumentul recurentului-reclamant conform căruia, independent de forma textului de lege în vigoare la momentul reținerii stării de incompatibilitate, se impune a se reține scopul urmărit de legiuitor, care ulterior a înțeles să modifice textele de lege reținute ca temei al incompatibilității. O asemenea interpretare nu poate fi reținută, normele în materia incompatibilităților fiind de strictă interpretare și aplicare, în contextul în care este vorba de restrângerea unor drepturi, împrejurare ce se circumscrie situațiilor de excepție de la lege.

Înalta Curte constată că nimic nu îl împiedica pe recurentul-reclamant să numească un reprezentant al său în Consiliul de administrație al unității de învățământ și nu să facă parte el însuși din acest consiliu.

Pe de altă parte, astfel cum a reținut în mod corect și instanța de fond, reclamantul nu a respectat obligația ce-i revenea potrivit dispozițiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, de a demisiona din una dintre funcțiile incompatibile, continuând să dețină simultan atât funcția de primar, cât și pe cea de reprezentant al primarului în consiliul de administrație al școlii.

De asemenea, nu poate fi reținută nici incidența Deciziei Curții Constituționale nr. 1321 din 11 octombrie 2011, având în vedere că, în speță, recurentul-reclamant a fost numit în funcția de membru în Consiliul de administrație al unității de învățământ cu încălcarea prevederilor în vigoare la acel moment, întrucât legea prevedea că această funcție trebuia ocupată de un reprezentant al primarului, și nu de primar însuși. În aceste condiții, o reglementare ulterioară, favorabilă recurentului-reclamant nu poate retroactiva pentru a-l exonera de răspundere, legea fiind clară la acel moment.

În privința Deciziei Curții Constituționale nr. 1321 din 11 octombrie 2011, ipoteza este alta, și anume aceea că legea nu se consideră că retroactivează atunci când modifică pentru viitor (și nu pentru trecut, cum este cazul din speță) o stare de drept născută anterior (în condițiile respectării normelor de drept anterioare) și nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situații juridice constituite sub imperiul legii vechi. Prin urmare, premisa de la care se pornește este aceea că, și anterior modificării legislative, legea a fost respectată. Or, nu aceasta este situația în speță, unde recurentul-reclamant a acționat cu nerespectarea dispozițiilor legale de la acel moment, ulterior solicitând, în mod nefondat, să i se aplice retroactiv o normă ulterioară, mai favorabilă.

Prin urmare, Înalta Curte constată că pârâta Agenția Națională de Integritate a reținut în mod corect starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul-reclamant, prin cererea de recurs nefiind relevate aspecte de natură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanță.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 427/2017 din 04 septembrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului.

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 427/2017 din 04 septembrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 17 martie 2021.