ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3786/2021

Ședința publică din data de 17 iunie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare din data de 09 iulie 2018, cu nr. x, care i-a fost comunicat la data de 13.07.2018, solicitând anularea acestuia.

Prin sentința nr. 123 din 22 martie 2019, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională De Integritate, având ca obiect anularea raportului de evaluare nr. x/09.07.2019 emis de pârâtă.

Împotriva sentinței nr. 123 din 22 martie 2019 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 1 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea contestației formulate împotriva raportului evaluare, cu consecința anulării acestuia, ca netemeinic și nelegal.

În motivarea recursului, recurentul a invocat nelegalitatea sentinței recurate și sub aspectul insuficientei motivări, motiv de recurs ce se circumscrie cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., fără însă să fi dezvoltat această critică.

În privința încălcării și aplicării greșite a normelor de drept material, recurentul a susținut că nu m-am aflat în ipoteza de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât nu a deținut legal și nici măcar în fapt și nu a exercitat funcția sau calitatea de administrator, de membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale Grecești, în perioada 03.09.2012-12.02.2013 și în nicio altă perioadă.

Nu există niciun element din care să rezulte că ar fi avut sau ar fi acceptat calitatea de administrator în Consiliul de administrație, astfel ca nu poate fi reținută incompatibilitatea derivând din deținerea acestor poziții, materialul probator existent la dosar relevând fără echivoc inexistența unei stări de incompatibilitate.

Astfel, prezumția de legalitate și veridicitate a mențiunilor din raportul de evaluare nu este susținută de probe certe care să ateste temeinicia acestuia.

Niciodată, prin niciun act administrativ, de orice natură, prin nicio operațiune juridică de orice fel, nu a fost numit, împuternicit, desemnat cu funcția sau calitatea de membru în Consiliul de administrație al școlii gimnaziale Grecești și niciodată nu a exercitat efectiv, de iure sau de facto, o astfel de calitate, funcție, nu a participat niciodată la vreo ședință și nu a desfășurat vreo activitate de orice fel în cadrul acestui Consiliu (inclusiv exprimarea punctului de vedere, vot etc), nu a participat la luarea oricărei decizii în cadrul Consiliului de administrație al acestei unități de învățământ de stat, gimnazială.

Pentru a fi în prezența unei situații de incompatibilitate conform dispozițiilor art. 81 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, situația premisă este aceea a deținerii legale, prin numire sau alegere, a celor doua funcții aflate în incompatibilitate. Aceasta rezultă din interpretarea sistematica și coroborată a textelor legale, atât art. 81 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, cât și art. 91 alin. (3) și (4) din Legea nr. 161/2003, text legal care arată că alesul local poate evita incompatibilitatea prin renunțarea la funcția publică deținută "înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage incompatibilitatea sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în funcție".

Prevederea posibilității demisionării implica existența unei numiri, alegeri, așadar investiri legale în funcția respectivă, la care apoi să se renunțe, "în cel mult 15 zile".

În acest sens, ANI a solicitat prin adresa nr. x/05.11.2015 către Primăria Grecești și prin adresa x/09.12.2015 către Școală gimnazială Grecești, actele, documentele, de numire/suspendare/revocare din funcția de membru al Consiliului de administrație al școlii, privind pe recurent.

Ambele entități au comunicat că nu există și nu dețin astfel de acte, iar școală a comunicat doar că deține un registru al Consiliului de administrație, document cu valoare de evidență, dar care nu produce efectele juridice de investire, numire, desemnare într-o astfel de funcție.

Prin adresa nr. x/13.01.2016, Școala Gimnazială Grecești a menționat componența Consiliului de Administrație, recurentul nefăcând parte din aceasta.

De asemenea, nu exista nici hotărâre de Consiliu local, care să-1 fi desemnat pe Primar ca membru în Consiliul de administrație al școlii.

De asemenea, textul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003 care enunță cazuri de incompatibilitate dintre funcțiile de primar și viceprimar și funcția de membru în consiliul de administrație al unității de învățământ de stat trebuie interpretata în raport cu disp. art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 a Educației naționale în formularea anterioară modificării acesteia prin O.U.G. nr. 49/26.06.2014, care a dezincriminat situația de incompatibilitate vizată de raportul de evaluare contestat, aspecte pe care le-a invocat în fata instanței, însă normele au fost aplicate și interpretate în mod greșit.

La data de 24.04.2019, în termen legal, recurentul a depus, motive suplimentare de recurs, prin care a susținut o serie de aspecte și argumente pe care instanța de fond nu le-a avut în vedere și nu le-a analizat.

Astfel, instanța de fond nu a analizat apărarea reclamantului în sensul că nu a semnat individual fiecare proces-verbal al Consiliului de administrație al Școlii Gimnaziale Grecești, ci acestea i-au fost aduse toate o singură dată, invocându-se motive ce țineau de o cutumă, acesta semnând doar pentru luare la cunoștință despre activitatea desfășurată de către organul de conducere al școlii.

Instanța de fond nu fundamentează deloc reținerea faptului ca ar fi semnat progresiv și că prima semnătură ar fi aplicat-o la data de 03.09.2012 și că, astfel, ar fi conștientizat că face parte din Consiliul de administrație al scolii (pag. 10 din sentință). Hotărârea conține și motive contradictorii, întrucât susținerea din pagina 10, privind semnarea succesivă a proceselor-verbale este contrazisă de cea din pagina 11, când se reține că de fapt este nerelevantă data semnării, chiar dacă ar fi fost ulterioară întocmirii tuturor acestora.

Nu au fost examinate nici argumentele privind necesitatea ca, pentru reținerea stării de incompatibilitate, primarul să fi fost investit legal cu cele două funcții, judecătorul mulțumindu-se doar să retină că prin semnarea proceselor-verbale, primarul ar fi exercitat o funcție în care însă nu era investit.

A mai arătat recurentul că, deși în întâmpinarea depusă de ANI, se arată că legea aplicabilă stabilirii regimului incompatibilităților este art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, totuși intimata aplică situației sale textul legal al alin. (1), modificat prin Legea nr. 128/2017.

De asemenea, în mod eronat judecătorul fondului reține că nu poate avea în vedere art. 96 alin. (2) din legea nr. 1/2011 modificat de legiuitor prin O.U.G. nr. 49/2014, ulterior perioadei de referință pentru stabilirea stării de incompatibilitate în privința sa.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata - pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea ca nefondat a recursului și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Soluția primei instanțe de respingere a acțiunii este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Una din criticile recurentului privește faptul că, în opinia sa, hotărârea este nelegală, întrucât prin respingerea probei testimoniale propuse de reclamant cu martorii B. și C., situația de fapt nu a fost clarificată.

Înalta Curte reține că, în principiu, critica privind respingerea de către instanța de fond a unor probe nu constituie un motiv de nelegalitate a hotărârii. Aprecierea utilității, pertinenței și concludenței probelor este atributul primei instanțe, conform art. 254 din C. proc. civ., și acestea conferă temeinicie hotărârii. Pe calea recursului, cale extraordinară de atac care vizează exclusiv aspecte de nelegalitate ale hotărârii, nu pot fi aduse critici de netemeinicie.

Cu privire la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 1din C. proc. civ., Înalta Curte reține că acesta a fost invocat în mod formal, partea neformulând critici care să poată fi subsumate acestui motiv de nelegalitate.

În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), acesta este nefondat.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu dispozițiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată; Înalta Curte apreciază că sentința recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurentă pe această cale se invocă, în esență, o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar motivarea insuficientă sau contradictorie nu poate fi reținută raportat la sentința atacată. Instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor susținerilor formulate de acestea.

Astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, constată că această motivare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind respectate cerințele unui proces echitabil.

Cel de al doilea motiv de casare invocat este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Potrivit acestuia, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

În speță, situația de incompatibilitate a fost reținută ca urmare a deținerii și exercitării efective a două funcții/calități, la dosar fiind depuse copii ale proceselor-verbale ale ședințelor Consiliului de administrație al Școlii Gimnaziale Grecești, din care rezultă fără echivoc că reclamantul a semnat în calitate de membru al acestui consiliu, și nicidecum în altă calitate.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, prevederile art. 96 din Legea educației nr. 1/2011 conțin dispoziții cu privire la consiliul de administrație al școlilor, dar nu statuează că în vederea unei legale constituiri a consiliului de administrație al unei unități de învățământ preuniversitar este necesar ca reprezentanții Consiliului local să fie desemnați pe baza unui mandat expres conferit în acest sens.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, în forma în vigoare în perioada pentru care s-a reținut starea de incompatibilitate, potrivit cărora "Funcția de Primar și viceprimar, Primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu (...) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau brice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare,la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice".

Conform art. 96 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011, în forma în vigoare a dispozițiilor până la data de 30 iunie 2014:

"(2) În cazul instituțiilor de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar.

b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă."

În raport de conținutul clar și precis determinat al acestor dispoziții legale, se constată că starea de incompatibilitate există în prezența îndeplinirii simultane a funcției de primar cu calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice.

Astfel, trebuie avut în vedere domeniul diferit de reglementare al dispozițiilor în examinare, art.

87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilind incompatibilitățile specifice aleșilor locali, iar art. 96 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011 referindu-se la constituirea consiliilor de administrație în cazul unităților de învățământ de stat de nivel gimnazial, preșcolar și primar.

Apoi, dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011 nu obligă primarul să fie membru în consiliul de administrație al școlii, ci prevăd numai că, în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial, consiliul de administrație include și un reprezentant al primarului, dispoziția normei fiind precis determinată sub aspectul obligației prevăzute în sarcina primarului, aceea privind desemnarea unui astfel de reprezentant în consiliul de administrație.

Cu alte cuvinte, Legea educației naționale nr. 1/2011 nu obligă primarul să fie membru în consiliul de administrație a școlii, ci prevede numai că, în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial, consiliul de administrație include și un reprezentant al primarului, dispoziția normei fiind precis determinată sub aspectul obligației prevăzute în sarcina primarului, aceea privind desemnarea unui astfel de reprezentant în consiliul de administrație.

Intenția legiuitorului, așadar, este clară și neechivoc exprimată, în sensul stabilirii unei incompatibilități între funcția de primar și cea de membru în consiliul de administrație a unei instituții publice.

Dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 nu intră în conflict cu prevederea de la art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, dimpotrivă, fac posibilă evitarea/înlăturarea situației de incompatibilitate, prin obligația de numire a unui reprezentant al primarului în consiliul de administrației a unității de învățământ, altul decât primarul.

Or, în speță, este de observat că, potrivit textului legal mai sus menționat, existența situației de incompatibilitate este întrunită prin simpla realizare cumulativă a celor două condiții - calitatea de primar și calitatea, simultană, de membru în consiliul de administrație într-o instituție publică - unitate de învățământ, condiții pe care este cert că reclamantul le-a întrunit, în perioada relevantă cauzei.

Referitor la modificările aduse prin Legea nr. 128/2017 dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, instanța de control judiciar reține că reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al existenței și efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activității de evaluare.

Astfel, raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data nașterii sale, schimbarea ulterioară a condițiilor legale neavând nicio influență asupra legalității acestuia. Cu alte cuvinte, o situație juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data nașterii ei.

Este adevărat că ulterior legea incidentă, în articolul care interesează, a suferit modificări în sensul instituirii unei excepții pentru situația în care calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice vizează o unitate de învățământ din rețeaua autorităților unităților de administrație publică locală.

Astfel, potrivit Legii nr. 128/2017 de modificare a Legii nr. 161/2003, există incompatibilitate pentru cumulul de calități ...cu excepția... membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale.

O atare modificare legislativă, însă, nu reprezintă legea aplicabilă raportului juridic de drept administrativ supus analizei în prezenta cauză, și aplicarea acestei dispoziții legale nu poate fi atrasă asupra litigiului din prezenta cauză, așa cum greșit apreciază recurentul-reclamant.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În același sens, potrivit art. 6 din C. civ. - cu care legea de drept administrativ (material și procesual) se completează, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare, aceasta nu are putere retroactivă.

Nu se poate reține astfel, aplicarea Legii de modificare nr. 128/2017, publicată în M.O. din 7 iunie 2017, înapoi în timp, anterior datei edictării ei, pentru a se reține astfel a fi incidentă și situației recurentului-reclamant, cu mult premergătoare apariției acestei legi (03.09.2012-12.02.2013), nefiind vorba, prin excelență, despre o lege penală sau contravențională pentru care Constituția admite, prin excepție, retroactivitatea.

De aceea, în mod legal, pârâta ANI a aplicat faptelor de incompatibilitate dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data comiterii acestora, și nu dispozițiile Legii nr. 128/2017, care a intrat în vigoare ulterior săvârșirii faptei de incompatibilitate referitoare la deținerea și exercitarea simultană a funcției de primar și funcției de membru în Consiliul de Administrație al unor școli gimnaziale.

În fine, reține Înalta Curte că prin Ordonanța nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, în vigoare de la 30 iunie 2014, au fost modificate unele prevederi ale Legii nr. 1/2011, inclusiv prevederile art. 96 alin. (2), referitoare la componența consiliului de administrație, motiv pentru care a fost adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședința din 21 iunie 2018, soluția de unificare a practicii judiciare în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru situații ivite anterior modificării textului de lege și a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014".

În consecință, având în vedere că O.U.G. nr. 49/2014 a intrat în vigoare de la data de 30 iunie 2014, iar recurentul-reclamant a exercitat simultan cu exercitarea funcției de primar al Grecești, jud. Dolj funcția de membru al Consiliului de Administrație al Școlii Gimnaziale Grecești anterior acestei date, respectiv în perioada 03.09.2012-12.02.2013, în mod corect s-a reținut starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 123 din 22 martie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 iunie 2021.